強(qiáng)化食品安全中政府的監(jiān)管責(zé)任

趙海艷

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江哈爾濱150080）

強(qiáng)化食品安全中政府的監(jiān)管責(zé)任

趙海艷

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江哈爾濱150080）

政府承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任是維護(hù)公民生命健康權(quán)、提升政府公信力的需要和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。近幾年來，我國食品安全問題屢屢被媒體曝光，反映出食品安全中政府監(jiān)管責(zé)任的缺失，主要表現(xiàn)為規(guī)范食品安全法律法規(guī)的責(zé)任缺失，實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法的責(zé)任缺失，推進(jìn)信息公開的責(zé)任缺失，進(jìn)行誠信宣傳教育的責(zé)任缺失。因此，強(qiáng)化我國食品安全中政府監(jiān)管責(zé)任，必須健全食品安全法律法規(guī)，強(qiáng)化食品安全執(zhí)法責(zé)任，構(gòu)建透明公開的食品安全信息體系，不斷推動(dòng)社會(huì)誠信體系建設(shè)。

食品安全；政府；監(jiān)管；政府公信力；監(jiān)管責(zé)任缺失；對策

中國有句古話：“民以食為天，食以安全為先?！笔称肥侨祟愘囈陨婧桶l(fā)展的基礎(chǔ)，食品安全關(guān)乎國計(jì)民生。然而，由于我國市場體制發(fā)展不完善，僅僅依靠企業(yè)的道德自律，食品安全是難以得到保證的。因此，面對層出不窮的食品安全問題，人們把疑惑和質(zhì)問指向了政府。食品安全具有公共物品的屬性，政府理應(yīng)對其承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。

一、政府承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任是時(shí)代發(fā)展的需要

（一）政府承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任是維護(hù)公民生命健康權(quán)的需要

食品安全關(guān)系到每個(gè)人的生命健康，我國每年都有為數(shù)不少的民眾因食品安全問題而付出生命代價(jià)，表1是2006年～2010年我國民眾食物中毒情況的數(shù)據(jù)。

從表1可以看出，2006年～2010年，我國每年都有一萬左右人口的健康因?yàn)槭称钒踩珕栴}而受到危害。面對人民的生命健康問題，政府作為人民利益的終極保護(hù)者，理應(yīng)承擔(dān)不可推卸的監(jiān)管責(zé)任。

表1 2006年～2010年我國民眾食物中毒情況

（二）政府承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任是提升政府公信力的需要

透過近幾年頻發(fā)的食品安全事件，人們已經(jīng)開始慢慢習(xí)慣于食品不是絕對安全的事實(shí)，政府在廣大人民群眾心中的公信力有下滑趨勢，當(dāng)社會(huì)輿論和政府信息不一致時(shí)，有部分群眾不太信任政府。我國要建立起負(fù)責(zé)任的政府，人民可以信賴的政府，政府就要切實(shí)履行好自身在食品安全中的責(zé)任，只有這樣，才能提升政府的公信力。

（三）政府承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要

目前，部分公眾對各種食品安全問題的承受力已經(jīng)達(dá)到了極限，幾乎每次有關(guān)食品安全事件都會(huì)引起軒然大波。不斷出現(xiàn)的食品安全事件，讓人們幾乎到了談“食”色變的地步，部分集體性食物中毒事件更是讓人們膽顫心驚。食品安全問題容易使群眾對政府的社會(huì)管理能力產(chǎn)生質(zhì)疑，引發(fā)不穩(wěn)定因素，稍有不慎就會(huì)引起社會(huì)群體性事件，政府必須予以高度重視，承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。雖然，我國政府對食品安全非常重視，但頻繁曝光的食品安全事件讓我們看到食品安全中政府監(jiān)管責(zé)任還有所缺失，政府承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。

二、我國食品安全中政府監(jiān)管責(zé)任缺失的主要表現(xiàn)

（一）規(guī)范食品安全法律法規(guī)的責(zé)任缺失

規(guī)范食品安全方面的法律法規(guī)是政府對食品安全監(jiān)管的重要手段之一，健全的食品安全法律法規(guī)是保障食品安全的第一步。在美國，有關(guān)食品安全的法律法規(guī)幾乎涵蓋了所有食品，為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管程序。我國食品安全法律法規(guī)雖然很多，卻未能編織出一個(gè)科學(xué)、規(guī)范的食品安全法網(wǎng)。首先表現(xiàn)為食品安全法律法規(guī)滯后，跟不上食品行業(yè)的發(fā)展速度，未能有效涵蓋當(dāng)前食品安全管理中的一些現(xiàn)狀，如面對牛肉膏事件，廣州市工商局回應(yīng)“此類的食品添加劑是屬于調(diào)味品性質(zhì)，只要生產(chǎn)和使用證照齊全，符合國家相關(guān)規(guī)定，那么，消費(fèi)者還是可以放心使用的，只要國家還沒禁止使用，它的存在就算是合法”。食品安全專家則指出，正常適量使用牛肉膏是安全的，如果使用過量，也會(huì)出現(xiàn)危害。牛肉膏屬于調(diào)味品，正是由于法律上沒有使用限量的規(guī)定，才造成了食品安全隱患。其次，一些食品安全法律法規(guī)之間存在沖突。由于缺乏整體指導(dǎo)和精心規(guī)劃，各種法律法規(guī)之間內(nèi)容交叉重復(fù)，甚至存在矛盾沖突。例如，市場上發(fā)現(xiàn)未經(jīng)檢疫的豬肉，按《動(dòng)物防疫法》的規(guī)定，“由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處同類檢疫合格動(dòng)物產(chǎn)品貨值金額10%以上50%以下罰款”。但國務(wù)院發(fā)布的《生豬屠宰管理?xiàng)l例》卻規(guī)定“銷售、使用未經(jīng)檢驗(yàn)的生豬產(chǎn)品，由工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢部門依據(jù)各自職責(zé)，沒收尚未銷售、使用的相關(guān)生豬產(chǎn)品以及違法所得，并處貨值金額3倍以上5倍以下的罰款”，這種法律法規(guī)的沖突讓人們無所適從。另外，我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)偏低，采用國際標(biāo)準(zhǔn)的還不到一半。而早在20世紀(jì)80年代初，英、法、德等國采用的國際標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)80%，日本更是超過了90%。科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)是判斷和控制食品安全性、保護(hù)人民健康不可缺少的技術(shù)支撐，可我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)卻一路走低。2010年頒布的新乳品安全國家標(biāo)準(zhǔn)就遭到強(qiáng)烈質(zhì)疑，被指一夜之間倒退了25年，是全球最差標(biāo)準(zhǔn)。此前，我國生乳標(biāo)準(zhǔn)是每毫升細(xì)菌總數(shù)不超過50萬個(gè)，蛋白質(zhì)含量最低每百克2.95克。而新修訂的標(biāo)準(zhǔn)卻把每毫升細(xì)菌限量總數(shù)提高到了200萬個(gè)，比美國、歐盟10萬個(gè)的標(biāo)準(zhǔn)高出20倍；蛋白質(zhì)最低含量下調(diào)至2.8克，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家3.0克以上的標(biāo)準(zhǔn)。第三，我國食品安全違法處罰力度不夠。雖然《食品安全法》規(guī)定的違法處罰力度比以往的法律法規(guī)有所加大，但依然較低，達(dá)不到懲治效果。在利益的驅(qū)使下，仍有一些不法商販選擇鋌而走險(xiǎn)。以倒賣假鹽為例，據(jù)了解工業(yè)鹽當(dāng)食鹽賣可獲得10倍利潤，而出售假鹽的罰款遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于獲利，顯然起不到震懾不法行為的作用。

（二）實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法的責(zé)任缺失

我國的食品安全監(jiān)管體系長期以來采取的是分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的模式，監(jiān)管職責(zé)劃分不清。按照《食品安全法》的有關(guān)規(guī)定，食品安全委員會(huì)對其他監(jiān)管部門的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商等部門，分別對食品安全的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。由于缺少對各部門職責(zé)具體細(xì)致的劃分，因而容易出現(xiàn)“多頭管理、無人負(fù)責(zé)”的局面。2011年4月，在沈陽的毒豆芽事件中，工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)委三個(gè)部門互相推諉，工商部門表示，對于食品生產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管，應(yīng)該由質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)。質(zhì)監(jiān)部門表示，豆芽菜應(yīng)該認(rèn)定為初級農(nóng)產(chǎn)品，歸農(nóng)業(yè)主管部門監(jiān)管合適。農(nóng)業(yè)部門表示，豆芽菜是初級農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的加工品，不應(yīng)由農(nóng)業(yè)行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，正是這樣一種格局導(dǎo)致了問題食品無人監(jiān)管。另外，我國政府在食品安全監(jiān)管中，執(zhí)法行為缺乏規(guī)范性，被動(dòng)執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法普遍存在，監(jiān)管缺乏長效機(jī)制。一些地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長，對個(gè)別食品企業(yè)的管理睜一只眼閉一只眼。一些職能部門只發(fā)證不監(jiān)管，或者只是在辦公室對企業(yè)送來樣品進(jìn)行檢測，使得一些根本不能達(dá)標(biāo)或不符合規(guī)范的企業(yè)也能證照齊全。上海毒饅頭事件的主角盛祿食品有限公司，沒有一個(gè)像樣的食品生產(chǎn)地點(diǎn)，整個(gè)生產(chǎn)流程及衛(wèi)生環(huán)境等都不符合要求，居然還擁有衛(wèi)生許可證、QS標(biāo)志以及進(jìn)入超市所需的各種市場“通行證”，這足以看出政府監(jiān)管責(zé)任的缺失。

（三）推進(jìn)信息公開的責(zé)任缺失

食品安全信息公開是食品安全監(jiān)管中的重要組成部分，目前我國信息公開仍然存在較多問題。首先，信息發(fā)布渠道混亂。處在信息發(fā)布核心地位的政府，信息發(fā)布渠道目前尚未完全統(tǒng)一。我國食品安全信息分為衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一公布的信息和各監(jiān)管部門日常監(jiān)管信息。由于部門之間缺少信息溝通平臺(tái)，共享機(jī)制不健全，信息整合難度大。同一食品的質(zhì)檢結(jié)果，一個(gè)部門公布合格、另一個(gè)部門公布不合格的事情時(shí)有發(fā)生。信息發(fā)布渠道混亂，發(fā)布結(jié)果缺乏權(quán)威性，讓消費(fèi)者對食品是否安全無從辨別。其次，我國食品安全信息透明度不高。《2010年中國政府透明度年度報(bào)告》顯示，地方政府對食品安全有關(guān)信息公開情況很不理想，特別是對全國43個(gè)較大城市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有20個(gè)地方政府網(wǎng)站食品安全信息至少一年沒更新，有22個(gè)地方的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門網(wǎng)站公布了所作出的食品生產(chǎn)許可信息，僅有5個(gè)地方的工商行政管理部門網(wǎng)站公布了所作出的食品流通許可信息，也僅有10個(gè)地方的食品藥品監(jiān)督管理部門公開了所作出的餐飲服務(wù)許可信息，這份報(bào)告直截了當(dāng)?shù)刂赋鍪称钒踩畔⒁殉蔀榈胤秸畔⒐_透明度的短板。

（四）進(jìn)行誠信宣傳教育的責(zé)任缺失

在食品安全監(jiān)管過程中，宣傳教育的作用不容忽視。政府在這方面的責(zé)任就是通過深入持久地開展宣傳教育，在全社會(huì)營造食品安全氛圍，引導(dǎo)企業(yè)商業(yè)道德建設(shè)，提高消費(fèi)者自我保護(hù)意識(shí)。歐美國家的法律中特別強(qiáng)調(diào)這部分的責(zé)任，我國在這方面還有很長的路要走。2011年4月14日，溫家寶總理同國務(wù)院參事和中央文史研究館館員座談時(shí)強(qiáng)調(diào)，近年來相繼發(fā)生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地溝油”、“彩色饅頭”等事件，這些惡性的食品安全事件足以表明，誠信的缺失、道德的滑坡已經(jīng)到了何等嚴(yán)重的地步，因此，政府對民眾的誠信宣傳教育是當(dāng)務(wù)之急。

三、強(qiáng)化我國食品安全中政府監(jiān)管責(zé)任的對策

（一）健全食品安全法律法規(guī)

首先，要完善現(xiàn)有法律法規(guī)。要以《食品安全法》為核心，對現(xiàn)有的食品安全法律法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真清理和完善。將分散于各種法律法規(guī)中有關(guān)食品安全方面的內(nèi)容進(jìn)行整合，對于已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展需求的法律法規(guī)及時(shí)地修訂或廢止，盡可能減少和避免立法和執(zhí)法上的相互沖突，保持法律的統(tǒng)一性。同時(shí)，對于食品安全中出現(xiàn)的新情況和新問題要及時(shí)補(bǔ)充到法律法規(guī)之中，保證法律的完整性。其次，要提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)水平。食品安全標(biāo)準(zhǔn)是食品安全監(jiān)管的技術(shù)基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明：成功的食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，在必要和可能的情況下，甚至應(yīng)該高于國際標(biāo)準(zhǔn)。所以，我國在制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，既要立足于國情，又要嚴(yán)格以國際標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)，在標(biāo)準(zhǔn)的制定上要保證科學(xué)性、動(dòng)態(tài)性、參與性?？茖W(xué)性是指注重對標(biāo)準(zhǔn)的事前評估，以科學(xué)的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，考慮地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況；動(dòng)態(tài)性是指根據(jù)食品行業(yè)的新情況，及時(shí)制定新的標(biāo)準(zhǔn)或?qū)^時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂；參與性是指食品安全的標(biāo)準(zhǔn)不是完全由政府來決定的，市場中的每一個(gè)主體都有權(quán)利和必要參與其中。第三，要加大違法處罰力度。食品企業(yè)是理性經(jīng)濟(jì)人，如果對違法后果的預(yù)期成本低于違法收益，它們就會(huì)損人利己，公然違背法律。所以，必須加大違法處罰力度，綜合運(yùn)用行政處罰、民事賠償、刑事處罰，增加其違法成本，使它們在巨大的壓力下克制不法行為。正如孟德斯鳩所言，“雖然欲望可能會(huì)促使他們做壞人，然而利益卻會(huì)阻止他們這樣做”。2011年5月，國務(wù)院副總理李克強(qiáng)在全國食品安全工作專題會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要以堅(jiān)決的態(tài)度、過硬的舉措、更大的力度，重點(diǎn)治亂，加大懲處力度，切實(shí)改變違法成本低的問題，要讓違法分子付出高昂的代價(jià)，真正起到震懾不法行為的作用。

（二）強(qiáng)化食品安全執(zhí)法責(zé)任

首先，要明確監(jiān)管部門職責(zé)。我國食品安全多頭監(jiān)管的現(xiàn)狀不可能一下子改變，我們應(yīng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順、細(xì)化各監(jiān)管部門之間的職責(zé)范圍，努力實(shí)現(xiàn)無縫對接。對于現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的責(zé)任認(rèn)定有異議的情況，要充分強(qiáng)化食品安全委員會(huì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)指導(dǎo)地位，加強(qiáng)部門之間的溝通協(xié)調(diào)。同時(shí)，要強(qiáng)化地方政府在食品安全中的監(jiān)管責(zé)任，可以成立由省級政府主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、食品監(jiān)管部門參加的省食品安全委員會(huì)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)本地區(qū)食品安全工作，研究解決食品監(jiān)管工作中的重大問題，明確有關(guān)部門的職能分工，組織查處重大食品安全事故。其次，要規(guī)范監(jiān)管部門執(zhí)法行為。監(jiān)管部門應(yīng)該牢固樹立責(zé)任政府理念，從加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的高度，充分認(rèn)識(shí)做好當(dāng)前食品安全工作的重要性和緊迫性，積極承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任，從被動(dòng)監(jiān)管轉(zhuǎn)向主動(dòng)監(jiān)管。同時(shí)要加強(qiáng)日常監(jiān)管，在認(rèn)真做好食品安全許可工作的同時(shí)，注重許可后的監(jiān)管檢查，讓執(zhí)法監(jiān)督常態(tài)化，建立起長效機(jī)制。對于執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的食品安全問題要及時(shí)查處，做到“有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)”，切實(shí)解決好食品安全問題。第三，要實(shí)行監(jiān)管責(zé)任追究制度。對地方政府和監(jiān)管部門的違法失職人員追究責(zé)任，是強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任、提高執(zhí)法效率的重要保障。依據(jù)《食品安全法》及實(shí)施條例和《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，對縣級以上地方人民政府或食品安全監(jiān)管部門在食品安全監(jiān)管中未履行職責(zé)，或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，要嚴(yán)格問責(zé)，依法給予行政處分。依據(jù)《刑法修正案八》，對在重大食品安全事故中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行政執(zhí)法人員，要依法追究刑事責(zé)任。依據(jù)《食品安全監(jiān)管責(zé)任書》，對沒有完成約定任務(wù)或沒有履行好約定職責(zé)的單位和個(gè)人追究責(zé)任，并責(zé)令其盡快整改。

（三）構(gòu)建透明公開的食品安全信息體系

首先，要建立統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺(tái)。政府應(yīng)加大財(cái)政投入，完善國家和地區(qū)的食品安全信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，充分利用現(xiàn)有的信息資源和基礎(chǔ)設(shè)施，建立國家食品安全信息平臺(tái)，形成包括國家、省、市、縣四級的食品安全信息網(wǎng)絡(luò)，服務(wù)于食品安全監(jiān)測分析、信息通報(bào)、事件預(yù)警、應(yīng)急處理。通過對食品安全信息的統(tǒng)一管理和發(fā)布，充分實(shí)現(xiàn)信息的共享和綜合利用，實(shí)現(xiàn)食品安全信息發(fā)布制度化、規(guī)范化，確保信息的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。其次，要加大信息公開力度。政府有關(guān)部門一定要掌握主動(dòng)權(quán)，本著科學(xué)、真誠、透明的原則，客觀、及時(shí)地公開食品安全信息，增強(qiáng)監(jiān)管工作的透明度。政府應(yīng)對食品安全信息公開的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，完善信息公開目錄，使之覆蓋食品安全監(jiān)管的全過程，并通過電子政務(wù)、新聞發(fā)布會(huì)、廣播、電視等便于公眾知曉的方式，及時(shí)有效地向公眾提供食品安全信息。同時(shí)，要以積極服務(wù)的態(tài)度做好依法申請信息公開工作，保證信息公開渠道的暢通，滿足公眾對食品安全信息的需求。

（四）推動(dòng)社會(huì)誠信體系建設(shè)

政府要在全社會(huì)大力開展誠實(shí)守信宣傳教育，弘揚(yáng)誠實(shí)守信的道德風(fēng)尚，增強(qiáng)全社會(huì)的信用意識(shí)，樹立起社會(huì)主流價(jià)值觀。要大力推進(jìn)市場主體信用建設(shè)，加大對守信食品企業(yè)的政策扶持力度。要完善食品行業(yè)的信用體系，由行業(yè)主管部門和社會(huì)團(tuán)體組織，對所有食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立食品安全信用檔案，開展誠信評價(jià)，形成信用聯(lián)防機(jī)制，讓失信者寸步難行。要發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督在食品安全監(jiān)督中的作用，形成政府主導(dǎo)、新聞媒體和公眾參與、全社會(huì)共同監(jiān)督的格局。

〔1〕萬靜.僅有兩成政府網(wǎng)站公開食品生產(chǎn)企業(yè)信用信息〔N〕.法制日報(bào)，2011-02-28.

〔2〕劉偉.淺析我國食品質(zhì)量現(xiàn)狀〔J〕.華章，2011（9）.

〔3〕馬淑芳.食品安全監(jiān)管體制的法律反思與構(gòu)建〔J〕.甘肅社會(huì)科學(xué)，2009（6）.

〔4〕竇悅，王建華.試論政府熱線的發(fā)展及其在創(chuàng)新社會(huì)管理中的作用〔J〕.中共太原市委黨校學(xué)報(bào)，2012（1）.

Focus on Tightening Oversight Responsibility of the Government for Food Safety

ZHAO Hai-yan
(The CPC Heilongjiang Provincial Committee Party School,Harbin150080,China)

That the government holds itself responsible for oversight over food safety is the demand of improving people's health,enhancing public trust of the government and safeguarding social stability.In recent years problems of food safety are often published by media.It is,therefore,necessary to improve laws and rules on food safety,tighten enforcement responsibility for food safety,establish a transparent and open information system for food safety,and constantly promote social credit system building.

food safety;government;oversight;public trust of the government;lack of oversight responsibility;countermeasure

D523

A

1009-1203（2012）04-0074-04

2012-06-10

趙海艷（1984-），女，遼寧沈陽人，中共黑龍江省委黨校公共管理教研部教師，管理學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾姓芾砝碚撆c實(shí)踐。

責(zé)任編輯 雨文