工傷認(rèn)定中的調(diào)查核實(shí)職責(zé)探討
——兼評《工傷保險(xiǎn)條例》第19條之適用

江義知

工傷認(rèn)定中的調(diào)查核實(shí)職責(zé)探討
——兼評《工傷保險(xiǎn)條例》第19條之適用

江義知

2010年12月20日修訂頒布的《中華人民共和國工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡稱《工傷保險(xiǎn)條例》）第19條第1款對社會保險(xiǎn)行政部門的調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，第2款對舉證責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。2010年的修改是對《工傷保險(xiǎn)條例》自2004年1月1日施行以來產(chǎn)生的法律效果和社會效果的一次立法回應(yīng)，是法制完善、法治建設(shè)的重要步驟。在現(xiàn)實(shí)中，并不是所有問題在實(shí)踐中出現(xiàn)就會得到理論的對應(yīng)性研究，例如在工傷認(rèn)定中，關(guān)于社會保險(xiǎn)行政部門調(diào)查核實(shí)職責(zé)的問題卻鮮有研究，本文就是為該問題而作。

一、制度的解讀：法條解析與內(nèi)涵確認(rèn)

（一）調(diào)查核實(shí)職責(zé)的法條解析

人力資源和社會保障部（以下簡稱人社部門）擁有工傷認(rèn)定的權(quán)力，也具有調(diào)查核實(shí)的職責(zé)，它們來源于政府職能的延伸與行政機(jī)關(guān)職權(quán)的行使?！秳趧臃ā返?0條、《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第4條、《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第8條、《工傷保險(xiǎn)條例》第19條等法律、法規(guī)都授予了人社部門相關(guān)權(quán)限。在《工傷保險(xiǎn)條例》中，人社部門調(diào)查核實(shí)權(quán)限針對的是事故傷害，而《工傷認(rèn)定辦法》第9條將調(diào)查核實(shí)的對象限定為證據(jù)，第11條規(guī)定調(diào)查核實(shí)工作的內(nèi)容包括：“進(jìn)入有關(guān)單位和事故現(xiàn)場；查閱有關(guān)資料、詢問并作調(diào)查筆錄；記錄、錄音、錄像以及復(fù)制有關(guān)資料。”如此，疑問便產(chǎn)生了，調(diào)查核實(shí)的內(nèi)涵和內(nèi)容分別是什么?行政機(jī)關(guān)應(yīng)該如何履行該職責(zé)？

（二）調(diào)查核實(shí)職責(zé)的內(nèi)涵確認(rèn)

國務(wù)院的社會保險(xiǎn)行政部門是人社部門，其主要職責(zé)是統(tǒng)籌建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系?？h級以上地方政府的社會保險(xiǎn)行政部門，主要是人力資源和社會保障廳（局），負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的社會保險(xiǎn)管理工作[1]。《工傷保險(xiǎn)條例》第17條第3款規(guī)定工傷認(rèn)定適用屬地原則，由用人單位所在地的人力資源管理和社會保障行政部門行使職權(quán)。由此，從《工傷保險(xiǎn)條例》第5條和第17條的內(nèi)容可知，人社部門負(fù)責(zé)工傷認(rèn)定工作，根據(jù)法律規(guī)定，該部門針對申請人可以作出是否屬于工傷認(rèn)定的決定，而一旦作出屬于工傷認(rèn)定的決定就意味著申請人將享受工傷保險(xiǎn)待遇。工傷保險(xiǎn)待遇是指由用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，對勞動者因工作原因遭受意外傷害或者職業(yè)病，從而造成死亡、暫時(shí)或者永久喪失勞動能力時(shí)，給予職工及其相關(guān)人員因工發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用，包括工傷醫(yī)療費(fèi)用、傷殘費(fèi)用或死亡補(bǔ)助金以及特殊情況下工傷職工的費(fèi)用等[2]。勞動者或相關(guān)人因?yàn)楣@得了權(quán)益，所以，工傷認(rèn)定是授益行政行為。基于行政法的基礎(chǔ)理論，該行政行為必然需要考量申請人的資格以及是否符合工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的因素，因此，調(diào)查核實(shí)便成為了人社部門的權(quán)力，基于權(quán)利義務(wù)的相對理論，其必然也成為該部門的職責(zé)。

《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第4章和第5章的表述是“證據(jù)的對質(zhì)辨認(rèn)和核實(shí)”與“證據(jù)的審核認(rèn)定”，由此可見在行政訴訟中調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容僅僅是證據(jù)方面。

二、變革的動因：現(xiàn)實(shí)困境與功能審視

（一）現(xiàn)實(shí)困境

案例一：A與B公司簽訂了《勞動合同》。2010年5月20日13時(shí)，A用鐵杠去抬鐵架時(shí)，突感其身體左腹冒出一坨腸子。A到醫(yī)院治療，被診斷為左側(cè)腹股溝斜疝。2010年8月3日，A向人社局提出工傷認(rèn)定申請，該局受理后作出《工傷認(rèn)定決定書》，認(rèn)為A受傷不符合《工傷保險(xiǎn)條例》第14條、第15條規(guī)定應(yīng)認(rèn)定為工傷的情形，因而認(rèn)定A左側(cè)腹股溝斜疝不屬于因工受傷。A不服，于2010年10月8日向政府申請行政復(fù)議。在行政復(fù)議過程中，A向勞動鑒定委員會申請鑒定未果，便向司法鑒定所申請鑒定，該所作出的《司法鑒定檢驗(yàn)報(bào)告書》載明：“A于2010年5月20日做工時(shí)若用力猛可致腹內(nèi)壓力增高，腹內(nèi)壓力增高可誘發(fā)左腹股溝斜疝的發(fā)生。”政府作出《行政復(fù)議決定書》，決定撤銷人社局涉案工傷認(rèn)定的決定，并責(zé)令該局在30日內(nèi)，重新依法作出具體行政行為。B公司不服，提起訴訟。一審法院認(rèn)為：A與B公司的勞動關(guān)系成立。A被醫(yī)院診斷為左側(cè)腹股溝斜疝，根據(jù)其工友等證據(jù)證實(shí)是在工作時(shí)間和工作場所內(nèi)，因工作原因所致。醫(yī)學(xué)理論和鑒定檢驗(yàn)結(jié)果認(rèn)為，A左側(cè)腹股溝斜疝的發(fā)生，是因其在工作時(shí)用力過猛所致，與其工作行為狀況具有關(guān)聯(lián)性。政府作出的行政復(fù)議決定，認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，程序合法，適用法律、法規(guī)正確。B公司的訴稱理由不能成立，其訴訟請求法院一審不予支持。2011年12月12日二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，雙方當(dāng)事人對于A于2010年5月30日被診斷為“左側(cè)腹股溝斜疝”是否屬于在工作時(shí)間因工作原因?qū)е碌氖鹿蕚Υ嬖跔幾h。作出前述工傷認(rèn)定前，人社局已經(jīng)收集了A的申請及相關(guān)診治材料，其中A填寫的《重慶市涪陵區(qū)企業(yè)職工工傷認(rèn)定申請表》載明：“2010年5月20日13時(shí)，受傷害職工A在工作時(shí)間、職責(zé)范圍內(nèi)，焊接背靠鋼管時(shí)，用抬杠肩扛時(shí)用力過猛導(dǎo)致突發(fā)斜疝病變”；而醫(yī)院對A出具的出院證上卻載明：“患者因‘左側(cè)腹股溝區(qū)可復(fù)性包塊10天余’入院。”這兩份證據(jù)對于A“左側(cè)腹股溝斜疝”發(fā)生時(shí)間和原因的表述并不一致。在這種情況下，人社局應(yīng)當(dāng)進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)，查明A“左側(cè)腹股溝斜疝”是否是在工作時(shí)間因工作原因所致。而事實(shí)上，人社局在沒有進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)相關(guān)證據(jù)的情況下就逕行認(rèn)定，A的情況不符合《工傷保險(xiǎn)條例》第14條、第15條規(guī)定應(yīng)認(rèn)定為工傷的情形，并認(rèn)定A左側(cè)腹股溝斜疝不屬于因工受傷。因此，被訴行政復(fù)議決定撤銷涉案工傷認(rèn)定決定，并責(zé)令人社局重新作出具體行政行為是正確、合法的。B公司要求撤銷被訴行政復(fù)議決定的理由不成立，其要求撤銷該決定的請求不應(yīng)予以支持。

事實(shí)上，在一審或二審中，法院都有可能撤銷人社部門作出的工傷認(rèn)定，而開啟行政復(fù)議程序或行政訴訟程序的不僅僅是勞動者，還有用人單位甚至行政機(jī)關(guān)。此時(shí)，產(chǎn)生的問題是人社部門作為行政機(jī)關(guān)作出的工傷決定產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)是怎樣的？工傷認(rèn)定權(quán)屬勞動保障行政部門，其作出的工傷認(rèn)定也屬于具體行政行為，具體來說是行政確認(rèn)。若爭議雙方對工傷認(rèn)定結(jié)論有爭議，可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。但同時(shí)伴隨一些問題，如法院在判決勞動保障行政部門的認(rèn)定結(jié)論時(shí)，是否也要判決其重新作出工傷認(rèn)定？法院判決撤銷工傷認(rèn)定后，勞動保障行政部門能否再作出同之前一樣的工傷認(rèn)定結(jié)論？而法院在判決中能否變更工傷認(rèn)定決定，法院自己能否作出工傷認(rèn)定？工傷認(rèn)定的最終歸屬權(quán)屬于誰，是勞動保障行政部門還是人民法院，法律沒有一個(gè)明確的規(guī)定。下面的邏輯關(guān)系可以再一次證成筆者的上述疑問。

表1 當(dāng)事人不服尋求的救濟(jì)之路

限于篇幅，表1并沒有完全羅列訴訟的繁瑣，因?yàn)橹挥性趦杉壏ㄔ憾寂袥Q維持原決定的情形下才會相對結(jié)束訴訟程序，而一旦某級法院撤銷原決定或撤銷原判決，當(dāng)事人則會繼續(xù)起訴。從個(gè)案正義來講如此往復(fù)是無法保護(hù)公民權(quán)利的，從司法效益來講如此折騰更是對司法資源的浪費(fèi)。

上訴案例和圖表分析論證了我國工傷認(rèn)定的一個(gè)現(xiàn)實(shí)困境，即人社部門不管作出什么樣的決定都可能進(jìn)入繁瑣的司法審判或行政審判程序中。工傷認(rèn)定的另一個(gè)現(xiàn)實(shí)困境是《工傷保險(xiǎn)條例》第19條第2款中關(guān)于舉證責(zé)任的實(shí)施，該條規(guī)定：“職工或者其近親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任?！痹摋l規(guī)定看似剛性規(guī)定，其實(shí)不然，因?yàn)榇藯l例并沒有強(qiáng)調(diào)用人單位不承擔(dān)舉證責(zé)任的后果，按照一般的理解，舉證不能則承擔(dān)不利后果[3]，可該法條的法意是當(dāng)單位舉證不能時(shí)人社部門可以根據(jù)申請人提供的材料和調(diào)查取得的材料依法作出是否屬于工傷決定?！豆J(rèn)定辦法》第17條可以給予該法意以印證，于是單位舉證責(zé)任規(guī)定發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，如案例二。

案例二：人社局于2011年7月28日作出《工傷認(rèn)定決定書》，認(rèn)定C系D廠招用的職工。2011年4月25日13時(shí)左右，C在廠里食堂出現(xiàn)頭痛、心慌、出大汗、全身無力的現(xiàn)象，廠方知曉后送往醫(yī)院治療，經(jīng)搶救后未見病情好轉(zhuǎn)，于2011年4月25日18時(shí)20分送往另一家醫(yī)院治療，診斷為左側(cè)小腦出血，急性梗阻性腦積水，高血壓3級高危。因病情加重，C于2011年4月25日晚，因病死亡。人社局認(rèn)定C的情況符合《工傷保險(xiǎn)條例》第15條第1項(xiàng)的規(guī)定，屬于因工死亡認(rèn)定范圍，認(rèn)定C的死亡視同為工亡。原告D廠訴稱，C不是在工作時(shí)間、工作崗位上突發(fā)疾病死亡的，其死亡與家屬放棄治療有著因果關(guān)系，C的情況缺乏職工突發(fā)疾病死亡的必備條件，因此不能視同工傷，并請求撤銷被告的工傷認(rèn)定決定。人社局辯稱，具體行政行為事實(shí)清楚，證據(jù)充分，程序合法，適用法律法規(guī)正確。

從案例二，我們可看出，如果社會保險(xiǎn)行政部門認(rèn)為用人單位舉證不能，即作出工傷認(rèn)定的結(jié)論，當(dāng)用人單位在對勞動保障行政部門作出的工傷認(rèn)定不服提起訴訟時(shí)，按《行政訴訟法》的規(guī)定，社會保險(xiǎn)行政部門負(fù)有舉證責(zé)任。而現(xiàn)實(shí)情況是：工傷認(rèn)定都是在工傷事故發(fā)生之后通過事后調(diào)查作出的，它往往因現(xiàn)場證據(jù)滅失、用人單位不愿意配合、調(diào)查人力不足等原因，達(dá)不到訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)。為此，法院判決社會保險(xiǎn)行政部門承擔(dān)“事實(shí)不清、證據(jù)不足、適用法律不當(dāng)”等敗訴后果，因而導(dǎo)致工傷認(rèn)定不成立，進(jìn)而致使工傷勞動者的權(quán)益得不到保障。通觀整個(gè)程序，我們發(fā)現(xiàn)條例規(guī)定的用人單位的舉證責(zé)任事實(shí)上轉(zhuǎn)移給了工傷認(rèn)定部門——社會保險(xiǎn)行政部門，用人單位需要承擔(dān)的舉證不能的法律責(zé)任因社會保險(xiǎn)行政部門舉證不能而被“豁免”了。

（二）功能審視

1.規(guī)定調(diào)查核實(shí)權(quán)的原有之意

《工傷保險(xiǎn)條例》第19條規(guī)定了社會保險(xiǎn)行政部門的調(diào)查核實(shí)權(quán)，也規(guī)定了單位的舉證責(zé)任。舉證責(zé)任又稱證明責(zé)任，是指由當(dāng)事人對其主張的事實(shí)提供證據(jù)并予以證明，若訴訟終結(jié)時(shí)根據(jù)全案證明仍不能判明當(dāng)事人主張事實(shí)的真?zhèn)?，則由當(dāng)事人承擔(dān)不利的訴訟后果。工傷認(rèn)定舉證責(zé)任的分配，關(guān)系到勞動者和用人單位權(quán)益的維護(hù)，尤其關(guān)系到處于弱勢地位的勞動者權(quán)益的保護(hù)，從而影響勞動法立法目的的實(shí)現(xiàn)?！豆ｋU(xiǎn)條例》規(guī)定人社部門的調(diào)查核實(shí)權(quán)，是對工傷事故傷害的重視，同時(shí)在一定程度上是對“單位舉證責(zé)任”規(guī)定虛化的一種中和。針對單位舉證與否，人社部門終歸要作出一個(gè)具體行政行為，該條例折衷地提出人社部門自身強(qiáng)化獲取支撐行政行為的證據(jù)，以便作出公正合理的決定。該條規(guī)定：“社會保險(xiǎn)行政部門受理工傷認(rèn)定申請后，根據(jù)審核需要可以對事故傷害進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，用人單位、職工、工會組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助?！睆募夹g(shù)層面看該條規(guī)定，人社部門不是必然要履行該職責(zé)，因?yàn)槠湟?guī)定的強(qiáng)制性程度僅僅是“可以”。《工傷認(rèn)定辦法》第9條、第11條以及第12條對人社部門的調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，在調(diào)查核實(shí)內(nèi)容上首次明確為“對申請人提供的證據(jù)”，在接下來的調(diào)查核實(shí)工作中則規(guī)定為涵蓋所有事故傷害應(yīng)該調(diào)查核實(shí)的事項(xiàng)。

2.社會管理創(chuàng)新語境下的調(diào)查核實(shí)職責(zé)

在現(xiàn)實(shí)中，工傷認(rèn)定決定進(jìn)入行政訴訟程序根源于其是具體行政行為，可法院審查具體行政行為，主要是看事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否充分、適用法律是否正確。雖然起訴人期望在訴訟過程中得到是否是工傷的最終確認(rèn)，但法院無法給予明確的判決，因?yàn)橐罁?jù)《行政訴訟法》以及相關(guān)法律，法院不具有此權(quán)限或不愿作出該確認(rèn)抑或不能確認(rèn)。為了論證強(qiáng)化人社部門的調(diào)查核實(shí)權(quán)的必要性，筆者將表1的救濟(jì)路徑在強(qiáng)化人社部門的調(diào)查核實(shí)權(quán)后重新演繹一番。

表2 強(qiáng)化人社部門的調(diào)查核實(shí)權(quán)后的救濟(jì)

由表2可見，救濟(jì)程序相對簡化了很多，而且不會形成表1所反映的社會對法律和政府均產(chǎn)生不信任感。在事實(shí)根本沒有查清的情況下，如果只依賴或相信法院作出判決對是否屬于工傷形成最終結(jié)論，那么鑒定機(jī)構(gòu)和人社部門負(fù)責(zé)工傷認(rèn)定就顯得多余。筆者在支持強(qiáng)化人社部門調(diào)查核實(shí)權(quán)的基礎(chǔ)上，贊成法院不作出是否是工傷的結(jié)論性判決，如此才是更加明確的分權(quán)制衡、職責(zé)分明，同時(shí)這樣才能更好保障個(gè)案正義和公民權(quán)利。

三、現(xiàn)實(shí)的選擇：原則對接與立法回應(yīng)

（一）行政效能原則的適用

行政效能是行政產(chǎn)出的能量、數(shù)量、質(zhì)量與行政投入之間的綜合比值關(guān)系，是行政效果、效率與效益的綜合體現(xiàn)。行政效能原則要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以盡可能少的時(shí)間、人員、財(cái)務(wù)等方面的行政成本，獲取最大可能、最高質(zhì)量的行政績效。行政效能原則一方面要求在行政立法中設(shè)定有利于增強(qiáng)行政效能的規(guī)定；另一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)力求在法律規(guī)定的限度以內(nèi)，或者在法律未作具體規(guī)定的情形下，盡可能增強(qiáng)效能[4]。

《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)有調(diào)查核實(shí)權(quán)，該調(diào)查職權(quán)具有雙重屬性：一是國家強(qiáng)制性，二是職責(zé)性[5]。然而該項(xiàng)權(quán)力規(guī)定得過于原則，適用性差。其將無法回答以下問題：第一，什么是審核需要？第二，工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)怠于行使該項(xiàng)權(quán)利的后果是什么？第三，如何平衡來自各方面的壓力、利誘、威脅，保證行政機(jī)關(guān)工作人員依法公正取證？第四，一旦在工傷認(rèn)定中，一方當(dāng)事人對工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)使用的證據(jù)提出異議，該證據(jù)的證明能力和證明力如何判斷？第五，一旦行政機(jī)關(guān)工作人員不依法取證，以有瑕疵的證據(jù)作出錯(cuò)誤認(rèn)定，該工作人員是否承擔(dān)責(zé)任？

針對《工傷保險(xiǎn)條例》出現(xiàn)的立法本意之外的社會不適用性，行政效能原則能夠很好地協(xié)調(diào)和處理這些問題。一方面，在行政立法中設(shè)定有利于增強(qiáng)行政效能的規(guī)定，比如強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)、明確其不作為的后果；另一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)力求在法律規(guī)定的限度內(nèi)，或者在法律未作具體規(guī)定的情形下，盡可能增強(qiáng)效能，比如細(xì)化調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容。就工傷認(rèn)定來講，我國確立了行政認(rèn)定的模式，但是，有學(xué)者并不認(rèn)可和接受此種認(rèn)定程序，認(rèn)為應(yīng)該賦予司法工傷認(rèn)定的權(quán)限[6]。筆者比較贊成堅(jiān)持使用行政程序，因?yàn)樗痉▽π姓?quán)的監(jiān)督是基于對行政行為的確認(rèn)，不能混淆、更不能模糊分權(quán)制衡的界限。下面筆者將通過2006年發(fā)生在江蘇省的一件工傷認(rèn)定案件來例證行政效能原則的適用效果。

案例三：2006年，E申請工傷認(rèn)定，人社局作出不屬于工傷的決定，經(jīng)過行政復(fù)議維持人社局的決定，E不服，提起行政訴訟，人民法院一審撤銷了行政復(fù)議決定、責(zé)令人社局重新作出認(rèn)定，結(jié)果人社局仍然認(rèn)定不是工傷，E又提起行政訴訟，人民法院一審判決撤銷不屬于工傷的決定、責(zé)令重做工傷認(rèn)定，人社局不服，提起上訴，二審法院維持一審判決。

細(xì)致考量和分析案例三背后的法律和社會命題，它也許會給我們帶來超出個(gè)案正義更多的價(jià)值。首先，本案工傷認(rèn)定時(shí)間必定很長，其歷經(jīng)三次訴訟、一次復(fù)議；其次，我們相信民眾最終會形成一種還是相信司法的意識。法院判決重做，不論申請人還是人社局都會理解其法意是原決定的相反面，可筆者不禁懷疑專業(yè)的工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)作出的認(rèn)定，法院如何能從行政行為合法性審查判斷其是否正確？其實(shí)，司法實(shí)務(wù)工作者早已經(jīng)意識到了此問題，他們不但無法作出明確的工傷認(rèn)定決定，而且他們也被認(rèn)為不應(yīng)該表態(tài)和判定是否屬于工傷，如此導(dǎo)致的另一個(gè)后果是法院判決模糊化，將申請的訴求推向行政機(jī)關(guān)；再次，面對目前政府公信力下降，司法權(quán)威性并不見增強(qiáng)的情況，筆者認(rèn)為其根源在于諸多制度的設(shè)計(jì)理念是在民眾與政府對立的假設(shè)下形成的，民眾稍有不滿意必然將情緒發(fā)泄在公權(quán)力機(jī)關(guān)上。如要根治政府就必須將自身置于局外人的角色，在矛盾出現(xiàn)時(shí)充當(dāng)裁判者，如此才可能建立起公信力。例如就工傷認(rèn)定來講，強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)權(quán)意味著落實(shí)單位的舉證責(zé)任，一旦單位不能提供法律要求的相關(guān)證據(jù)，人社局經(jīng)調(diào)查核實(shí)，結(jié)合申請人提供的證據(jù)則可以作出裁判，如此，人社局就充當(dāng)了單位與勞動者之間真正的裁判者，而不是為了保護(hù)一方而侵害另一方利益。

（二）通過立法修改實(shí)現(xiàn)公平正義

西方有語：“已成立的法律得到普遍的服從，而大家服從的法律應(yīng)該是本身制定良好的法律。”[7]通過對現(xiàn)實(shí)困境分析、功能定位與審視以及行政效能原則的理論研究，筆者從落實(shí)彰顯個(gè)案正義和充分保障公民權(quán)力的角度出發(fā)，建議將《工傷保險(xiǎn)條例》第19條第1款修改為：“社會保險(xiǎn)行政部門在受理工傷認(rèn)定申請后，應(yīng)當(dāng)對事故傷害進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，用人單位、職工、工會組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助。職業(yè)病診斷和診斷爭議的鑒定，依照職業(yè)病防治法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對依法取得職業(yè)病診斷證明書或者職業(yè)病診斷鑒定書的，社會保險(xiǎn)行政部門不再進(jìn)行調(diào)查核實(shí)?！睂⒌?款修改為：“職工或其近親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任。用人單位拒不舉證的，社會保險(xiǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)申請人提供的證據(jù)和調(diào)查核實(shí)的證據(jù)，作出工傷認(rèn)定決定，用人單位在首次工傷認(rèn)定決定作出之后提出的證據(jù)不影響決定，法律有特別規(guī)定的除外?！?/p>

上述法條的修改強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，在肯定司法對行政行為審查的同時(shí)，寄予司法審查對行政機(jī)關(guān)類似工傷認(rèn)定等專業(yè)性較強(qiáng)領(lǐng)域的判斷予以較大程度的遵從，也完全可以回答“行政效能原則之適用”章節(jié)中的5個(gè)問題。社會保險(xiǎn)行政部門不再是根據(jù)審核需要自由裁量是否調(diào)查核實(shí)，法律規(guī)定相應(yīng)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在調(diào)查核實(shí)后才能作出工傷決定；若社會保險(xiǎn)行政部門怠于行使該項(xiàng)職責(zé)，司法審查即可依據(jù)該條作出該行政機(jī)關(guān)敗訴的判決；對如何平衡來自各方面的壓力、利誘、威脅，可以依靠具有司法權(quán)威的司法監(jiān)督來保證行政機(jī)關(guān)工作人員依法公正取證；對于在工傷認(rèn)定中，一方當(dāng)事人對工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)使用的證據(jù)提出異議，該證據(jù)的證明能力和證明力如何判斷，從修改后的第19條第2款可以看出，此時(shí)行政機(jī)關(guān)的地位是裁判者，工傷認(rèn)定在此階段是行政審判階段，在完全適用該法律的情況下，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)相信行政機(jī)關(guān)的行政審判；最后依據(jù)修改完善后的法條，如果工作人員沒有履行或違法履行，則必然是依據(jù)違法行政行為的追責(zé)機(jī)制來處理。

[1][2]包雯、靳志玲：《社會保險(xiǎn)法知識問答》，人民日報(bào)出版社2011年版，第16、74、87頁。

[3]周湖勇：《工傷認(rèn)定取證責(zé)任的困境與出路》，《中國人力資源開發(fā)》2010年第7期。

[4]姜明安、余凌云：《行政法》，科學(xué)出版社2010年版，第99頁。

[5]黃澗秋：《談工傷認(rèn)定中行政調(diào)查職權(quán)的法定性》，《中國勞動》2010年第1期。

[6]張明：《評析新工傷認(rèn)定的救濟(jì)程序》，《社會科學(xué)家》2011年第4期。

[7][古希臘]亞里士多德，吳壽彭譯：《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1981年版，第132頁。

（作者單位 西南政法大學(xué)行政法學(xué)院）

（責(zé)任編輯 張婭）