基于整體性治理的食品安全監(jiān)管體系探究

鮑芳修

（山東輕工業(yè)學(xué)院，濟(jì)南250353）

基于整體性治理的食品安全監(jiān)管體系探究

鮑芳修

（山東輕工業(yè)學(xué)院，濟(jì)南250353）

目前中國食品安全監(jiān)管模式主要是分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔。這種模式細(xì)化了監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管環(huán)節(jié)，有利于提高專業(yè)化行政能力，但不可避免地導(dǎo)致了監(jiān)管的“碎片化”。整體性治理著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的整體性運(yùn)作，主張從分散走向集中，從破碎走向整合。以整體性治理的視角檢視食品安全監(jiān)管體系構(gòu)成、運(yùn)作邏輯以及存在的問題，有利于重塑中國食品安全監(jiān)管體系。

整體性治理；食品安全；監(jiān)管體系；整合；協(xié)調(diào)

食品安全問題已經(jīng)成為我國社會(huì)中備受注目的熱點(diǎn)，涉及的廣度和深度不斷突破人們的底線。按照現(xiàn)行《食品安全法》，在食品安監(jiān)領(lǐng)域，監(jiān)管的屏障眾多：農(nóng)業(yè)部門管初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，工商部門管資質(zhì)和流通環(huán)節(jié)，質(zhì)檢部門管生產(chǎn)領(lǐng)域，食品藥品監(jiān)督管理部門管餐飲企業(yè)，衛(wèi)生部門進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，另外，商務(wù)部門在運(yùn)輸和倉儲(chǔ)環(huán)節(jié)，環(huán)保部門在食品生產(chǎn)加工環(huán)境，公安部門針對(duì)食品犯罪等也有各自監(jiān)管責(zé)任。有如此多的部門監(jiān)管，似乎有利于打擊和禁絕食品安全犯罪行為，但恰恰相反，我國的食品安全卻越來越處于岌岌可危之境地。為此，必須對(duì)現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體系予以檢視。本文從整體性治理理論視角對(duì)我國的食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行剖析，以期推動(dòng)食品安全監(jiān)管體系的創(chuàng)新。

一、整體性治理理論的核心思想

20世紀(jì)90年代，西方世界興起了關(guān)于政府改革的新理論——整體性治理理論。?？怂箤⒄w性治理界定為相關(guān)治理機(jī)構(gòu)之間，共同強(qiáng)化服務(wù)的意義與目標(biāo)，并在相互認(rèn)同的方式中達(dá)成彼此同意的結(jié)果。[1]整體性治理理論的直接起因是新公共管理運(yùn)動(dòng)所導(dǎo)致的政府部門碎片化（functionally fragmented governance）以及政府責(zé)任模糊化。這種碎片化和模糊化在處理非結(jié)構(gòu)社會(huì)問題時(shí)陷入了困境。

整體性治理可以說是對(duì)傳統(tǒng)官僚制和新公共管理的超越，并被寄予厚望。自英國之后，澳大利亞、新西蘭、加拿大、芬蘭、美國、新加坡等經(jīng)合組織（OECD）國家相繼進(jìn)行了整體性治理的大規(guī)模改革實(shí)踐與探索。“整體政府已成為當(dāng)代西方政府改革的新趨向”。[2]整體性治理已成為國內(nèi)外行政管理研究領(lǐng)域的熱門與前沿領(lǐng)域。

臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬在論及整體性治理的時(shí)候，將整體性治理與傳統(tǒng)官僚制和新公共管理作了如下歸納比較：（見圖表所示）

傳統(tǒng)官僚制強(qiáng)調(diào)科層制、專業(yè)分工和按規(guī)章運(yùn)作，新公共管理強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)、績(jī)效、分權(quán)和公私合作，兩種范式都導(dǎo)致管理上的碎片化和溝通協(xié)調(diào)困難。而當(dāng)今社會(huì)問題的非結(jié)構(gòu)化程度越來越高，跨專業(yè)、跨部門、跨功能的合作愈發(fā)重要，整體性治理強(qiáng)調(diào)的整合與協(xié)調(diào)可以有效消除部門主義、各自為政等現(xiàn)象，為復(fù)雜棘手的社會(huì)問題的解決開出了藥方?？傮w來說，在解決非結(jié)構(gòu)社會(huì)問題方面，整體性治理主旨要求是：

資料來源：（臺(tái)）彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，《政治科學(xué)論叢》2005年第23期。

1.構(gòu)建大部門體制。整體主義的對(duì)立面不是專業(yè)化，而是破碎化。破碎化造成部門間轉(zhuǎn)嫁問題與責(zé)任、項(xiàng)目相互沖突、目標(biāo)相互沖突、缺乏溝通、服務(wù)遺漏等等。產(chǎn)生破碎化的主要原因是體制的碎片化，主要表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)臃腫、部門林立、職能交叉、權(quán)責(zé)不明。因此需要從體制上進(jìn)行調(diào)整和解決。整體性治理首先要解決的就是構(gòu)建大部門體制。大部門體制主要應(yīng)對(duì)當(dāng)前政府功能的過度分工和專業(yè)化問題，極度分散的專業(yè)化會(huì)產(chǎn)生低效，甚至無效的后果，這就需要把政府部門中功能相近的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，重新進(jìn)行部門整合。

2.強(qiáng)化部門間合作，構(gòu)建無縫隙政府。公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)如果既需要多個(gè)部門配合，又不能創(chuàng)建一個(gè)新的超級(jí)部門，這時(shí)就需要一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。在公共服務(wù)過程中，政府各部門應(yīng)該以傘狀結(jié)構(gòu)代替功能分化的組織，就某一特定問題打破組織壁壘，形成主動(dòng)協(xié)調(diào)密切合作的服務(wù)機(jī)制。

3.資源整合與共享。為了創(chuàng)造1+1＞2的協(xié)同效應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)應(yīng)該減少互賴性帶來的不確定性。資源整合與共享有利于增強(qiáng)組織間協(xié)作意識(shí)，緩解沖突。傳統(tǒng)的碎片化行政導(dǎo)致部門獨(dú)立運(yùn)作，預(yù)算自己編制，信息自己存儲(chǔ)，組織間無法形成合力和共識(shí)。整體性治理的目的在于跨越組織邊界，整合原先各自獨(dú)立的資源，以實(shí)現(xiàn)政府的政策目標(biāo)。具體包括三個(gè)方面：一是預(yù)算整合。整合型預(yù)算有利于強(qiáng)化部門間聯(lián)系，促成合作；二是人力與技術(shù)資源整合。人力與技術(shù)資源合作有助于促進(jìn)機(jī)構(gòu)間信任和理解，消除跨邊界運(yùn)作的不確定性；三是信息共享。通過發(fā)展聯(lián)合的知識(shí)和信息策略，增進(jìn)公共服務(wù)中各個(gè)供給主體間持續(xù)地進(jìn)行知識(shí)和信息的交換與共享，形成協(xié)同的工作方式。

4.公私合作。?？怂拐J(rèn)為，整體性治理所追求的整合，既可以在政府部門內(nèi)部進(jìn)行，也可以在政府部門與志愿組織或私人公司之間進(jìn)行。21世紀(jì)的眾多事件證明，協(xié)調(diào)合作才是出路。公私合作（簡(jiǎn)稱PPP模式），緣起于英國新公共管理運(yùn)動(dòng)，由于公私合作有利于緩解公共財(cái)政危機(jī)，提高公共服務(wù)質(zhì)量，也更有效率，使得該模式逐步為其他國家所效仿。

二、我國食品安全監(jiān)管體制中的“碎片化”問題分析

我國食品安全監(jiān)管體制是一種分散型體制，按照食品鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行職責(zé)分工，即以分段監(jiān)管為主，輔之以品種監(jiān)管。各級(jí)政府成立由各監(jiān)管部門組成的食品安全委員會(huì)，主要職責(zé)為分析形勢(shì)、統(tǒng)籌部署、制定政策；衛(wèi)生行政部門行使具體的食品安全綜合協(xié)調(diào)職能；農(nóng)業(yè)畜牧部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和進(jìn)出口食品安全的監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管。分段監(jiān)管細(xì)化了監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管環(huán)節(jié)，理論上有利于提高專業(yè)化行政能力，但在行政實(shí)踐中，這種碎片化管理暴露出很多問題：

1.缺乏溝通與協(xié)調(diào)。“勞動(dòng)分工和職能分工很快凸顯了協(xié)調(diào)的重要性?！盵3]中國食品監(jiān)管按照食品生產(chǎn)鏈條進(jìn)行職能劃分的后果，產(chǎn)生了很多邊界與縫隙，在現(xiàn)實(shí)行政實(shí)踐中表現(xiàn)為部門間沒有正常的協(xié)調(diào)機(jī)制。食品安全委員會(huì)和衛(wèi)生行政的綜合協(xié)調(diào)難以落實(shí)，其職責(zé)履行更多是被動(dòng)大于主動(dòng)；重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象嚴(yán)重。由于缺乏有效的協(xié)調(diào)合作，各部門各自為政，導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法，加大了整個(gè)社會(huì)成本；推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，頻現(xiàn)有利則爭(zhēng)、無利則推的局面。

2.存在監(jiān)管空白領(lǐng)域。分段監(jiān)管的一個(gè)明顯問題就是會(huì)存在監(jiān)管節(jié)點(diǎn)和監(jiān)管空白區(qū)域，這也是各部門推諉扯皮的主要原因。以豬肉為例，畜牧部門負(fù)責(zé)生豬屠宰、檢疫、蓋章。質(zhì)檢部門監(jiān)管豬肉加工企業(yè)，但主要對(duì)包裝后的食品行使監(jiān)管責(zé)任。豬肉加工企業(yè)有很多加工的半成品，比如未包裝的熟食就逃脫了監(jiān)管。理論上講未包裝的熟食出現(xiàn)在流通領(lǐng)域，工商部門也可以監(jiān)管。但問題是，這些食品未必就進(jìn)入流通領(lǐng)域，可能直接被餐飲企業(yè)購買或者消費(fèi)者購買。再比如豬肉注水問題。豬肉注水問題，屬于摻假問題，主要由工商部門查處，畜牧局、質(zhì)檢局、食品藥品監(jiān)督管理局都不行使監(jiān)管責(zé)任。這里面的問題是，注水豬肉并不完全出現(xiàn)于流通環(huán)節(jié)。屠宰或者加工環(huán)節(jié)后的注水肉，有些可能直接進(jìn)入餐飲領(lǐng)域，越過流通環(huán)節(jié)，而餐飲領(lǐng)域，工商部門又沒有監(jiān)管責(zé)任，從而給不法分子留下了可乘之機(jī)。

3.重復(fù)行政嚴(yán)重，浪費(fèi)資源。所謂重復(fù)行政，主要是對(duì)同一問題存在多次管理。浪費(fèi)了執(zhí)法資源，加大了行政成本，也影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性。從宏觀層面來看，我國目前食品檢驗(yàn)檢測(cè)力量極為分散，2004年統(tǒng)計(jì)顯示，我國擁有食品安全專門檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和與食品安全相關(guān)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)6000多個(gè)，分布在衛(wèi)生、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)等部門。[4]食品安全監(jiān)管部門投入大量的資金用于檢驗(yàn)設(shè)備的購買和檢測(cè)工作人員的配備。但是由于食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自執(zhí)法，缺乏溝通與協(xié)調(diào)，且硬件設(shè)備基本雷同，結(jié)果導(dǎo)致重復(fù)檢測(cè)、交叉檢測(cè)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成巨大的資源浪費(fèi)。而一些需要的重要設(shè)備卻共同缺乏，致使很多重要的檢測(cè)項(xiàng)目因?yàn)闆]有設(shè)備而無法開展。

4.標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。食品安全法明確規(guī)定，要制定統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。但目前，我國相當(dāng)一部分食品安全標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)。由于無標(biāo)準(zhǔn)，因而在對(duì)相關(guān)食品進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，監(jiān)管部門無法準(zhǔn)確把握食品質(zhì)量存在的問題有多嚴(yán)重，一些食品不合格也無法認(rèn)定。更為關(guān)鍵的是，我國目前的食品標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。我國食品標(biāo)準(zhǔn)體系由國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等組成，各類食品標(biāo)準(zhǔn)又分散在農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生等多個(gè)部門，給食品安全監(jiān)管增加了難度。

5.執(zhí)法資源嚴(yán)重不足。監(jiān)管機(jī)構(gòu)眾多而執(zhí)法資源不足，這似乎是一個(gè)悖論，但現(xiàn)實(shí)就是如此。由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間在信息資源、技術(shù)資源、執(zhí)法資源等方面不能實(shí)現(xiàn)共享，機(jī)構(gòu)各自為政，重復(fù)行政現(xiàn)象嚴(yán)重，使得各機(jī)構(gòu)執(zhí)法資源嚴(yán)重不足。

三、整體性治理理念下的我國食品安全監(jiān)管體系創(chuàng)新

通過對(duì)我國食品安全監(jiān)管體系的反思，筆者認(rèn)為，應(yīng)該在整體性治理理念指導(dǎo)下進(jìn)行我國食品安全監(jiān)管體系創(chuàng)新，明確主管部門的定位，厘清各環(huán)節(jié)的職能歸屬，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、運(yùn)作通暢的食品安全監(jiān)管體系。

1.構(gòu)建相對(duì)集中的監(jiān)管體制。分段監(jiān)管不可避免的導(dǎo)致了管理上的碎片化，使得執(zhí)法力量分散、監(jiān)管合力不強(qiáng)、職能交叉重疊、信息溝通不暢、多頭執(zhí)法與監(jiān)管缺位現(xiàn)象并存，并且監(jiān)管機(jī)構(gòu)中既有垂直管理機(jī)構(gòu)，又有地方管理機(jī)構(gòu)，不同的監(jiān)管部門又由不同地方主要領(lǐng)導(dǎo)分管，在一定程度上也增加了綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一調(diào)度的難度。

上述問題涉及到行政管理體制的根本性問題，需要進(jìn)行突破。必須在借鑒歐美監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情推進(jìn)食品安全監(jiān)管體制改革。鑒于完全集中監(jiān)管模式局限于人口較少的國家，我國可以借鑒美日模式推進(jìn)改革。主要思路為：按照品種監(jiān)管，精簡(jiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。按照品種監(jiān)管，主要是食用農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，除此之外的產(chǎn)品都由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)管（包括生產(chǎn)、流通、進(jìn)出口、消費(fèi)餐飲等）；衛(wèi)生部門不再進(jìn)行日常監(jiān)管，而是專注于食品安全標(biāo)準(zhǔn)擬定和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，其職能整合到食品安全委員會(huì)；質(zhì)監(jiān)部門和工商部門不再具體行使食品安全監(jiān)管職責(zé)。

2.建立監(jiān)管部門間合作機(jī)制。整體性治理所要求的協(xié)調(diào)包括價(jià)值協(xié)同的協(xié)調(diào)、信息共享的協(xié)調(diào)、誘導(dǎo)與動(dòng)員的協(xié)調(diào)。由于機(jī)構(gòu)的目標(biāo)不同、解決方案不同，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)間可能會(huì)存在沖突，這就需要協(xié)調(diào)，消除彼此的矛盾。信息共享也極為關(guān)鍵，各部門不再單獨(dú)建立數(shù)據(jù)庫，而是制定一套共同的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。管理者的任務(wù)在于選擇行動(dòng)者和資源，通過有效的激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)跨邊界運(yùn)作。[5]

3.建立獨(dú)立的第三方檢測(cè)體系。整體性治理不僅強(qiáng)調(diào)建立大部門體制，更要在某些資源或者管理工具方面實(shí)現(xiàn)共享，并通過整體性預(yù)算來達(dá)成。

眾所周知，食品安全監(jiān)管必須要有先進(jìn)的檢測(cè)設(shè)備、檢測(cè)技術(shù)和檢測(cè)制度。由于目前碎片化行政導(dǎo)致部門各自為政，使得我國目前的檢測(cè)力量分散，檢測(cè)能力和檢測(cè)效率低下。統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)設(shè)置食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系已經(jīng)刻不容緩。歐美等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，檢測(cè)技術(shù)機(jī)構(gòu)作為第三方應(yīng)進(jìn)入市場(chǎng)（極少數(shù)強(qiáng)制性檢測(cè)除外），以確保檢測(cè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。第三方檢測(cè)已成為發(fā)達(dá)國家食品安監(jiān)領(lǐng)域重要的制度安排，并表現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢(shì)。政府所要做的就是監(jiān)督第三方機(jī)構(gòu)，明確第三方機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定，促進(jìn)良性競(jìng)爭(zhēng)。政府可購買這些機(jī)構(gòu)的檢測(cè)服務(wù)。

4.完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。我國目前的食品安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后，更為突出的問題是，總體的標(biāo)準(zhǔn)體系比較復(fù)雜，標(biāo)準(zhǔn)“不夠標(biāo)準(zhǔn)”的現(xiàn)象嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在：一是標(biāo)準(zhǔn)過老過少，與國際標(biāo)準(zhǔn)差距大；二是標(biāo)準(zhǔn)體系復(fù)雜，既有國際標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)，又有地方標(biāo)準(zhǔn)，還有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；三是不同的標(biāo)準(zhǔn)分散在不同的部門。如此復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)體系使得部門間各自為政，根本無法達(dá)成信息和資源共享，所謂的無縫隙政府只能是一句空話，抑制了整體性治理的可能性。鑒于當(dāng)前困境，食品標(biāo)準(zhǔn)體系的改革應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

一是加大財(cái)政投入和人才培養(yǎng)力度。以美國為例，美國政府每年對(duì)美國標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)技術(shù)研究院的撥款就達(dá)7億美元。相比之下，我國對(duì)標(biāo)準(zhǔn)修訂的經(jīng)費(fèi)投入少得可憐。2000年以前，僅有兩千多萬元，2001年雖猛增至6000多萬元，但與實(shí)際需要還相差很遠(yuǎn)；[6]二是食品標(biāo)準(zhǔn)要與國際接軌。要為食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂提供科學(xué)依據(jù)，充分借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，既要滿足本國的需求，也要利于出口貿(mào)易減少摩擦；三是對(duì)現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行優(yōu)化清理。對(duì)現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)；四是完善食品標(biāo)準(zhǔn)制定的程序。標(biāo)準(zhǔn)體系的制定雖然應(yīng)該在國家層面進(jìn)行，但是也不能缺少社會(huì)中間層的參與。應(yīng)通過各種途徑和形式汲取社會(huì)各界的意見建議。

[1]彭錦鵬．全觀型治理：理論與制度化策略[J].政治科學(xué)論叢，2005，（23）．

[2]曾維和．西方“整體政府改革”：理論實(shí)踐與啟示[J].公共管理學(xué)報(bào)，2008，（4）.

[3][美]簡(jiǎn)·芳汀.構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新[M].邵國松，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004:61．

[4]http://news.sina.com.cn/c/2010-12-27/012121709710.sh tml.

[5]胡象明，唐波勇.整體性治理：公共管理的新范式[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2010，（1）．

[6]陳錫文，鄧楠.中國食品安全戰(zhàn)略研究[M].化學(xué)工業(yè)出版社，2004：223．

D63

A

1002-7408（2012）06-0028-03

鮑芳修（1978-），男，山東莒南人，山東輕工業(yè)學(xué)院講師，研究方向：公共行政與公共政策。

[責(zé)任編輯：孫巍]