地方政府制度創(chuàng)新現(xiàn)狀分析與趨勢預(yù)測
——基于文獻統(tǒng)計與實踐案例的分析

莊 乾 朱 波

（1.四川大學，四川 成都 610064；2.中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

地方政府制度創(chuàng)新現(xiàn)狀分析與趨勢預(yù)測
——基于文獻統(tǒng)計與實踐案例的分析

莊 乾1朱 波2

（1.四川大學，四川 成都 610064；2.中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

本文利用社會學統(tǒng)計分析方法和規(guī)范研究的方法，從地方政府創(chuàng)新理論的文獻統(tǒng)計與實踐案例的動態(tài)分析兩方面入手，全面探析地方政府制度創(chuàng)新的發(fā)展現(xiàn)狀。通過對理論研究現(xiàn)狀的述評和對地方政府創(chuàng)新案例的動態(tài)分析，探究地方政府制度創(chuàng)新的理論變遷與存在的問題。最后，結(jié)合理論與案例的動態(tài)分析對地方政府制度創(chuàng)新的發(fā)展作出趨勢預(yù)測。

地方政府；動態(tài)分析；現(xiàn)狀述評；發(fā)展趨勢

“創(chuàng)新”是民族進步的靈魂，也是政府行政改革的核心。建設(shè)一個創(chuàng)新型國家，必然要求建設(shè)一個創(chuàng)新型政府。改革開放以來我們在社會政治方面所取得的許多進步，有許多是直接得益于政府創(chuàng)新。政府創(chuàng)新促進了社會生產(chǎn)力的發(fā)展，改善了公共服務(wù)的質(zhì)量，提高了行政效率，增進了人民群眾的政治權(quán)益。［1］目前，學界比較認可的就是俞可平教授對于政府創(chuàng)新的定義：政府創(chuàng)新，就是公共權(quán)力機關(guān)為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創(chuàng)造性改革。［2］而在推動制度創(chuàng)新的進程中，地方政府制度創(chuàng)新相對于中央政府創(chuàng)新具有成本低，收益大，風險相對較小的優(yōu)勢。地方政府創(chuàng)新對于推進地方乃至全國的中國特色社會主義政治文明建設(shè)，推進政治民主建設(shè)具有中央政府不可替代的重要作用。那么，地方政府創(chuàng)新的研究概況如何，實踐創(chuàng)新狀況如何，理論研究現(xiàn)狀如何，其未來的發(fā)展趨勢又如何？明確和探索這些問題的答案對于進一步規(guī)范和引導地方制度創(chuàng)新，合理推進政府治理改革具有重要的意義。

一、地方政府制度創(chuàng)新的理論文獻統(tǒng)計分析

本文首先以中國期刊全文數(shù)據(jù)庫 （CNKI）中收錄的地方政府制度創(chuàng)新文獻作為分析樣本的來源，試圖通過對于這些文獻的統(tǒng)計分析，來對我國的地方政府制度創(chuàng)新的研究歷程及研究概況進行一個簡要分析。

（一）文獻統(tǒng)計分析方法

文獻統(tǒng)計分析部分主要采用以下檢索條件及題名關(guān)鍵詞作為分析樣本：根據(jù)地方政府制度創(chuàng)新研究的社會科學特征，講“查詢范圍”選定為“文史哲”、“政治軍事與法律”及“教育與社會科學綜合”；為保證與本文研究的直接相關(guān)性，將檢索項選定為“題名”，檢索詞依次選定為“地方政府制度創(chuàng)新”和“地方政府創(chuàng)新”；在數(shù)據(jù)庫的選擇方面，選取范圍包括：中國期刊全文數(shù)據(jù)庫、中國博士學位論文全文數(shù)據(jù)庫、中國優(yōu)秀碩士學位論文全文數(shù)據(jù)庫、中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫及中國重要會議論文全文數(shù)據(jù)庫；研究匹配精確，時間選定在從2000年—2010年的10年區(qū)間內(nèi)。筆者于2010年10月11日進行了本文分析樣本的選取，其中，以“地方政府制度創(chuàng)新”作為題名檢索詞，檢索到75篇文獻；以“地方政府創(chuàng)新”作為題名關(guān)鍵詞檢索到162篇文獻。

在研究方法的選擇上，本文首先采用社會學統(tǒng)計分析方法，以“篇”作為分析單位，對上述檢索到的文獻進行分析研究，通過統(tǒng)計這些文獻所包含的數(shù)量變化和信息特征，來對我國地方政府制度創(chuàng)新進行簡要分析和總結(jié)。

（二）文獻統(tǒng)計分析

來源篇數(shù)中國期刊全文數(shù)據(jù)庫 中國重要會議論文全文數(shù)據(jù)庫中國優(yōu)秀碩士學位論文全文數(shù)據(jù)庫年份 63篇 4篇8篇2000 2 0 0 2001 3 0 0 2002 3 0 0 2003 7 1 1 2004 6 1 1 2005 9 1 1 2006 4 1 1 2007 13 0 1 2008 9 0 1 2009 6 0 2 2010 1 0 0

表一

題名“地方政府制度創(chuàng)新”文獻數(shù)據(jù)統(tǒng)計：

表一“地方政府制度創(chuàng)新”題名檢索統(tǒng)計表，從表一和圖一中反映的信息我們可以看出，地方政府制度創(chuàng)新的文獻研究數(shù)量呈現(xiàn) “波動式增長”。中國期刊全文數(shù)據(jù)庫中的文獻研究數(shù)量在2008年達到13篇的收錄頂峰，中國優(yōu)秀碩士論文全文數(shù)據(jù)庫中的文獻研究數(shù)量自2003年以來一直處于比較穩(wěn)定的研究狀態(tài)。這說明“地方政府制度創(chuàng)新”領(lǐng)域的研究自2003年以來呈現(xiàn)出逐步繁榮的研究景象，但自2010年以來，本題名檢索的研究數(shù)量卻急劇下降，那么，是否是地方政府制度創(chuàng)新的研究逐漸冷淡下來了呢？是否是地方政府創(chuàng)新研究的表述方式發(fā)生變化了呢？筆者又用題名“地方政府創(chuàng)新”進行了精確匹配檢索，文獻數(shù)據(jù)統(tǒng)計反映的信息回答了我們的疑惑，地方政府制度創(chuàng)新的文字表述發(fā)生了變化，學者們更習慣于把“制度”二字去掉，這也反映出地方政府創(chuàng)新的學者研究關(guān)注點逐漸從制度創(chuàng)新的制度分析領(lǐng)域逐漸轉(zhuǎn)向地方政府創(chuàng)新的基礎(chǔ)理論和案例研究。中國期刊全文數(shù)據(jù)庫中關(guān)于“地方政府創(chuàng)新”的文獻研究數(shù)量自2006年以來，研究數(shù)量呈現(xiàn)出迅速增長的態(tài)勢，并一直穩(wěn)定在每年10篇以上的研究狀態(tài)上。重要報紙全文數(shù)據(jù)庫中的文獻數(shù)據(jù)信息也向我們傳達出同樣的信息，以 2006年為分水嶺，關(guān)于“地方政府創(chuàng)新”的研究廣度和數(shù)量呈現(xiàn)出新的飛躍。

二、地方政府創(chuàng)新問題的研究現(xiàn)狀述評

在結(jié)束了對于地方政府創(chuàng)新概況的文獻統(tǒng)計分析后，我們還需要對地方政府創(chuàng)新的理論研究內(nèi)容作出扼要分析。目前，學界關(guān)于地方政府制度創(chuàng)新文獻綜述的研究較少，北京師范大學的學者曾做過一篇文獻綜述，發(fā)表于2005年8月的《公共管理學報》上；西北工業(yè)大學的研究者也做過一篇研究綜述，發(fā)表于2009年4月的《西南農(nóng)業(yè)大學學報》中；蘭州大學的王煥祥做過一篇文獻綜述，發(fā)表于2008年第二期的《甘肅社會科學》上?？v觀學界對于地方政府創(chuàng)新的理論研究，結(jié)合我們在上文對于“地方政府創(chuàng)新”題名檢索的簡要分析，我們大概可以將該問題的研究分為兩個創(chuàng)作階段。

（一）地方政府創(chuàng)新研究的前期階段——2000年至2006年

第一個階段為2000年—2006年，這一階段學者們的研究方法多為用新制度經(jīng)濟學的理論和成本收益分析的方法，來解釋地方政府創(chuàng)新的動因、作用、方式及異化問題。中山大學的陳天祥、郭小聰，廈門大學的黃永炎和蘇州大學的傅大友等學者研究的較為深入。陳天祥認為，地方政府創(chuàng)新的動因有三點，一是地方自主權(quán)的擴大，二是地方政府基于制度創(chuàng)新成本和預(yù)期收益的權(quán)衡，三是地方政府制度創(chuàng)新能力的逐步提高，主要表現(xiàn)就是進入新千年以來地方政府在財力人力物力上擁有了更大的自由支配權(quán)。（陳天祥，2000年）關(guān)于地方政府創(chuàng)新作用的探析，學者們的觀點主要集中在加速本地經(jīng)濟增長，提升地方影響力和對中央的影響，使決策者獲得政績和政治升遷資本，地方政府、企業(yè)和個人在創(chuàng)新中獲得“壟斷租金”等方面。從現(xiàn)有文獻來看，在當時的學界研究中對于地方政府創(chuàng)新行為異化問題研究比較深入的是廈門大學黃永炎教授，他概括的異化行為包括：創(chuàng)新過程中體現(xiàn)出的地方保護主義傾向，政府創(chuàng)新的“短期行為”即“人走茶涼”現(xiàn)象等。但不管是對于哪方面的分析，學者都傾向于利用新制度經(jīng)濟學中的交易費用理論、成本收益理論及壟斷租金理論來解釋制度創(chuàng)新問題，筆者認為，在這一領(lǐng)域解釋最為深刻的是后來的傅大友教授，他用一個簡單的模型來解釋制度創(chuàng)新的動力及過程，即“經(jīng)歷制度非均衡——制度創(chuàng)新——制度均衡”的合法性獲得過程。傅大友教授對于制度創(chuàng)新的概念已經(jīng)有了更新的認識，他認為“制度創(chuàng)新”既是一個經(jīng)濟學范疇，也是一個社會關(guān)系范疇，既包括經(jīng)濟領(lǐng)域或企業(yè)部門的制度創(chuàng)新，也包括整個社會的各個具體領(lǐng)域和團體的制度創(chuàng)新。

這個階段學者們對于制度及地方制度創(chuàng)新的認識雖囿于新制度主義的影響，所引用的國外參考書目也僅限于諾斯的《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》、《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)變遷》，科斯和阿爾欽的《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》。但學者的解釋和論證很有說服力，制度就是規(guī)則，它禁止著不可預(yù)見的行為和機會主義行為，維護著人類生產(chǎn)生活秩序，保障著人類信任體系。如果各種相關(guān)的制度安排是彼此協(xié)調(diào)的，它就會促進人與人之間可靠合作，而政府在協(xié)調(diào)和規(guī)范制度方面起著第一行動集團的作用，確保經(jīng)濟生活、政治生活和社會生活的合理運行。因此，地方政府的制度創(chuàng)新就成了規(guī)范社會各方面秩序，削減社會交易成本的最優(yōu)路徑選擇。一切地方政府制度創(chuàng)新行為的出現(xiàn)從本質(zhì)上說都是為了實現(xiàn)秩序的規(guī)范，社會交易成本的降低，效率的最合理追求，都是為了更好地服務(wù)于社會大眾。但是，這一階段學者們的研究是處在中國逐步推行市場化改革、中央簡政放權(quán)大背景下的，由于政府創(chuàng)新的方式手段有限，學者們對此進行的研究深度也很有限。

（二）地方政府創(chuàng)新研究的新階段——2006年至今

2006年以后，隨著中國市場經(jīng)濟體制的日漸完善，經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，以及“中國地方政府創(chuàng)新獎”的推動和影響范圍的不斷擴大，中國學術(shù)界對于地方政府創(chuàng)新的研究也進入了第二個新的階段。這一階段地方政府創(chuàng)新的研究方法、方式和研究領(lǐng)域都得到了極大的豐富和擴展。這一階段學者們的研究方法和方式有實證主義的方法、案例分析方法、調(diào)查研究方法、多案例文本分析方法等等，關(guān)于地方政府創(chuàng)新的研究領(lǐng)域也從動因、作用領(lǐng)域擴展到地方政府創(chuàng)新的原則、分類、特點、可持續(xù)性、誤區(qū)、對策、模式推廣、合法性、發(fā)展趨勢，甚至還產(chǎn)生了具有國際視野的地方政府創(chuàng)新學者，引入了國外地方政府創(chuàng)新的先進理念，如藍志勇的《給分權(quán)劃底線，為創(chuàng)新劃邊界》，謝慶魁的《論政府創(chuàng)新》，楊雪冬的《簡論中國地方政府創(chuàng)新研究的十個問題》，李景鵬的《地方政府創(chuàng)新與政府體制改革》等，這些學者對于地方政府創(chuàng)新理論的研究視角非常豐富。包括地方政府創(chuàng)新動力的來源，創(chuàng)新不能長期堅持的原因，不能推廣的原因，如何順利推廣，政府創(chuàng)新存在哪些誤區(qū)，如何規(guī)范中央政府與地方政府權(quán)力邊界等。藍志勇認為，良好的法律環(huán)境是地方政府創(chuàng)新的保障和催化劑。善愛紅總結(jié)地方政府創(chuàng)新的動力有五點，最重要的就是經(jīng)濟發(fā)展引起政治需求。楊雪冬也概括了地方政府創(chuàng)新的五大特點，即創(chuàng)新主體多，涉及領(lǐng)域廣，政治創(chuàng)新與行政創(chuàng)新相結(jié)合，制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合，中央倡導與地方主動相結(jié)合，社會要求與創(chuàng)新者相結(jié)合，提高執(zhí)政能力是核心目標。這反映出，學界對于地方政府創(chuàng)新的理論研究已經(jīng)非常深入。

三、地方政府制度創(chuàng)新的實踐案例動態(tài)分析

以上分析反映了我國“地方政府制度創(chuàng)新”領(lǐng)域文獻研究的數(shù)量變化、信息特征和理論研究變遷。但僅有此領(lǐng)域的研究還不足以準確反映我國地方政府創(chuàng)新研究的實際狀況。實際上，地方政府制度創(chuàng)新自始至終都是理論與實踐相伴而生，基于對地方政府創(chuàng)新的多樣化、具體化、復雜化特征的考慮，筆者對地方政府創(chuàng)新自2000年以來十年期間的實踐案例做一個動態(tài)分析，試圖在創(chuàng)新案例層面反映出地方政府創(chuàng)新研究的概況。分析樣本選取為“中國地方政府創(chuàng)新獎”第一屆、第二屆、第三屆、第四屆、和第五屆的創(chuàng)新獎和提名獎的114個案例。五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”的獲獎項目數(shù)量分別為：20個、19個、25個、20個和30個，共計114個案例。（注：“中國地方政府創(chuàng)新獎”是由中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心等幾家學術(shù)機構(gòu)聯(lián)合舉辦的旨在發(fā)現(xiàn)和推廣地方政府創(chuàng)新改革經(jīng)驗的評選活動，這一活動從2000年開始至今已舉辦了五屆，在全國地方政府有較大的影響力，實行改革創(chuàng)新的地方政府多會主動把創(chuàng)新項目介紹給項目組，項目組的工作人員也會根據(jù)媒體報道或?qū)嵉卣{(diào)研中獲得的信息主動聯(lián)系進行改革創(chuàng)新活動的地方政府。第一至第五屆的獲獎項目數(shù)字來源于對“中國地方政府創(chuàng)新網(wǎng)”的數(shù)據(jù)統(tǒng)計。）

（一）案例分析的分類

在對案例進行分析之前，首先需要探討對于案例的分類方式。目前，學界對于地方政府創(chuàng)新實踐案例的分類研究還較少，多數(shù)文獻都是從政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能的角度來探討地方政府創(chuàng)新案例的分類。但是，處于社會主義初級階段的人民政府，它的職能不僅要有市場經(jīng)濟國家政府所共有的職能，如 “經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”，還要承擔一些特殊的社會職能，如培育市場主體，培育公民社會，完善市場秩序，優(yōu)化國有企業(yè)的管理，保證國有資產(chǎn)的保值增值，實現(xiàn)國有事業(yè)的公共利益最大化，“三農(nóng)”的保護和救濟，避免貧富分化和地區(qū)差別的擴大，扶貧脫困，控制人口增長，保證就業(yè)和建立穩(wěn)定持久的社會保障制度等等。［3］這是一個很高度的概括，中國的政府創(chuàng)新，還要承擔起上述沉甸甸的社會責任，以保持和體現(xiàn)中國社會主義的特點和優(yōu)勢。［4］這是學界對政府職能的反思，也給予了我們研究地方政府創(chuàng)新案例分類的啟示。

此外，有些學者也從政治改革、行政改革與公共服務(wù)角度進行分類研究。但按照這一標準對地方政府創(chuàng)新案例進行分類比較，可以得到一般性結(jié)論和趨勢預(yù)測，如：地方政府創(chuàng)新政治改革少有突破，多數(shù)項目與民主選舉和公民參與有關(guān)；行政改革較為活躍，地方政府積極通過行政改革提高行政效率，回應(yīng)公眾訴求，以及建設(shè)服務(wù)型政府和責任政府的大趨勢；公共服務(wù)類創(chuàng)新是地方政府創(chuàng)新的熱點和易突破領(lǐng)域，公共服務(wù)創(chuàng)新制度空間最大，是未來地方政府創(chuàng)新的關(guān)鍵領(lǐng)域等等。按此分類方式對地方政府創(chuàng)新案例進行研究，易得出地方政府創(chuàng)新的一般性結(jié)論和宏觀層面的發(fā)展趨勢。較難發(fā)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新的既存問題、深層結(jié)論及中觀和微觀層面的發(fā)展趨勢。因此，選擇合適的分類方式，關(guān)系到對于案例的深層問題的有效研究和探索。

俞可平在《論政府創(chuàng)新的主要趨勢》中對各級政府的三大職能進行了內(nèi)在分類和內(nèi)涵拓展，他對政府創(chuàng)新劃分了五大方面并進行了細化：（1）政治透明方面，包括信息公開、決策公開、警務(wù)公開、司法公開、檢務(wù)公開、任前公示、政府上網(wǎng)。（2）公共服務(wù)方面，包括改進社會福利體制、扶貧濟弱、治安聯(lián)防、全民教育、市長熱線、領(lǐng)導下訪。（3）基層民主和政治參與方面，立法聽證和政策聽證、干部競爭上崗、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革、公推公投和兩票制。（4）權(quán)力監(jiān)督和廉政建設(shè)方面，包括行政訴訟、離任審計、輿論監(jiān)督、政府采購工程招標。（5）行政效率和公共管理方面，包括簡化行政審批手續(xù)、強化行政責任、急事急辦制度、應(yīng)急管理機制、改革公共財政、嘗試公用事業(yè)改革。這雖然是對廣義上的政府創(chuàng)新的一種分類，但對于地方政府創(chuàng)新案例的分類也具有很大的啟發(fā)意義。

黨的十七大報告中對于政府創(chuàng)新明確指出要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府?！薄敖∪氊燇w系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強化社會管理和公共服務(wù)”“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。”依據(jù)黨的十七大報告精神，結(jié)合俞可平教授對政府創(chuàng)新的分類，筆者對地方政府的創(chuàng)新案例也進行了五大分類，以方便對創(chuàng)新案例的特征進行分析，對地方政府創(chuàng)新作出趨勢預(yù)測。這五大分類分別是：（1）政治透明和政務(wù)公開。（2）社會公共服務(wù)。（3）基層民主和基層治理。（4）權(quán)力監(jiān)督和廉政建設(shè)。（5）行政效率和規(guī)范化、現(xiàn)代化公共管理。政治透明政務(wù)公開、權(quán)力監(jiān)督廉政建設(shè)范疇與俞可平教授闡述的范圍基本一致；社會公共服務(wù)范疇在地方創(chuàng)新層面上更強調(diào)分享公共利益；基層民主和基層治理方面還包括地方各街道、社區(qū)對于社會治理的創(chuàng)新；行政效率和規(guī)范化、現(xiàn)代化公共管理還包括地方政府在建設(shè)“善政”政府過程中作出的創(chuàng)新。

（二）創(chuàng)新案例的動態(tài)分析

按照以上探討的分類方法，我們就可以對“中國地方政府創(chuàng)新獎”的114個案例進行準確的分類和分析。

第一，2000年到2010年十年間，地方政府在“政治透明”和“政務(wù)公開”領(lǐng)域的實踐創(chuàng)新呈迅速遞減趨勢，除在第一屆政府創(chuàng)新中獎?wù)紦?jù)五個獎項名額外，在后來幾屆地方政府創(chuàng)新獎的評選中逐漸減至一個再到消失。這一方面說明能夠做到政治透明和政務(wù)公開的地方政府已較為普遍，目前區(qū)縣以上甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府門戶網(wǎng)站已基本建立，提供的相關(guān)信息也較為健全。另一方面也說明，在“政治透明”和“政務(wù)公開”領(lǐng)域地方政府做法趨同，已缺少創(chuàng)新的現(xiàn)實空間。再一方面，結(jié)合現(xiàn)實考慮，很可能在政治透明和政務(wù)公開領(lǐng)域，地方政府已經(jīng)遭遇創(chuàng)新瓶頸。雖然在此領(lǐng)域的潛在創(chuàng)新空間巨大，但由于實現(xiàn)深層的政治透明和政務(wù)公開阻力較大，地方政府制度創(chuàng)新開始轉(zhuǎn)向了其他見效快、阻力小、操作性強的創(chuàng)新領(lǐng)域。

第二，地方政府在“社會公共服務(wù)”、“基層民主和基層治理”領(lǐng)域的政府制度創(chuàng)新呈現(xiàn)出一個比較穩(wěn)定的創(chuàng)新規(guī)模。縱觀社會公共服務(wù)領(lǐng)域地方政府創(chuàng)新獲獎案例的變化，可以看出地方政府在改進社會福利體制、扶貧濟弱和工會維權(quán)領(lǐng)域是創(chuàng)新的重點，其中，浙江省在此領(lǐng)域創(chuàng)新較多，不難發(fā)現(xiàn)，浙江民營企業(yè)和職工的內(nèi)在推動作用應(yīng)是產(chǎn)生“浙江模式”的重要因素。在基層民主和基層治理領(lǐng)域，逐漸呈現(xiàn)出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公推公投領(lǐng)域向社區(qū)民主治理重點創(chuàng)新方向的變化，這也反映出在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和社會發(fā)展大背景下地方政府創(chuàng)新逐漸開始重視社區(qū)建設(shè)和民主治理。其中，四川省在此領(lǐng)域創(chuàng)新較多，這與成都市被確定為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實驗區(qū)有著密切的聯(lián)系。尤其值得注意的是，以深圳市為代表，許多地方政府開始探索社區(qū)層面的治理體制改革，探索合作治理的創(chuàng)新新范式。

第三，權(quán)利監(jiān)督和廉政建設(shè)領(lǐng)域探索始終較少，權(quán)力監(jiān)督和廉政建設(shè)應(yīng)是我黨建設(shè)的重點領(lǐng)域，地方政府創(chuàng)新在此領(lǐng)域的關(guān)注度始終不夠。除“四川省人大在線監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行”創(chuàng)新案例外，其他地方政府制度創(chuàng)新案例并未觸及公共權(quán)力的監(jiān)督和運行。一方面，這說明地方政府缺乏探索發(fā)揮權(quán)力機關(guān)功能、理順人大、政府、政協(xié)職能的勇氣。另一方面也恰恰表明了在此領(lǐng)域特別需要慎重和務(wù)實的制度創(chuàng)新探索。但是，地方政府在創(chuàng)新探索中，應(yīng)堅持在現(xiàn)行憲法所確定的基本政治制度或政治框架內(nèi)進行。堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領(lǐng)導，依法治國和人民當家作主相結(jié)合，堅持和完善人民代表大會制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度，民族區(qū)域自治制度及基層群眾自治制度的基本原則。［3］

第四，提高行政效率和規(guī)范化、現(xiàn)代化公共管理領(lǐng)域創(chuàng)新案例層出不窮，2000年至2010年十年期間，該類案例規(guī)模呈尋租增長態(tài)勢，在地方政府制度創(chuàng)新案例中所占的比重迅速增加。此外，該類地方政府創(chuàng)新發(fā)展的重點從提高行政審批效率轉(zhuǎn)向建立規(guī)范化和現(xiàn)代化的公共治理格局。這說明我國地方政府都在為建設(shè)現(xiàn)代化的服務(wù)型政府，為實現(xiàn)治理格局的“善治”而努力。

四、地方政府創(chuàng)新的發(fā)展趨勢預(yù)測

俞可平認為我國政府創(chuàng)新的趨勢主要有五點，包括第一，從管制政府走向服務(wù)政府。第二，從全能政府走向有限政府。第三，從人治走向法治。第四，從集權(quán)走向分權(quán)。最后，從統(tǒng)治走向治理。［4］何增科認為到2010年政府治理變革的方向感已經(jīng)更加明確，方向就是：更多地參與、透明度、更有力地體制外監(jiān)督、更多的協(xié)商和對話四個方面。［5］從學界的研究來看，學者多通過地方制度創(chuàng)新演變的角度得出地方政府創(chuàng)新的一般性結(jié)論和宏觀層面的發(fā)展趨勢。對于目前地方政府創(chuàng)新的中觀和微觀層面的發(fā)展趨勢論述較少。筆者結(jié)合以上研究分析，可以從中觀和微觀層面對地方政府制度創(chuàng)新的發(fā)展趨勢作出以下幾方面的簡要預(yù)測：

第一，政府創(chuàng)新研究的領(lǐng)域?qū)⑦M一步向公共服務(wù)創(chuàng)新傾斜。地方政府在改進社會福利體制、扶貧濟弱和工會維權(quán)領(lǐng)域仍是創(chuàng)新的重點戰(zhàn)地。市場經(jīng)濟條件下的政府的公共服務(wù)職能的加強對于長期實行計劃經(jīng)濟的國家來說是一個嶄新的領(lǐng)域，當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，一方面，社會的公共服務(wù)需求將不斷增強，公共服務(wù)的均質(zhì)化將成為歷史的發(fā)展趨勢。另一方面，經(jīng)濟發(fā)展為政府履行公共服務(wù)職能提供了財政支持。隨著公共財政體制的建立，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢的凸顯，地方政府的公共服務(wù)創(chuàng)新能力將會進一步增強。

第二，在基層民主和基層治理領(lǐng)域，將逐漸呈現(xiàn)出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村“公推公投”領(lǐng)域向社區(qū)合作治理重點創(chuàng)新方向的轉(zhuǎn)變。民主政治創(chuàng)新可能在基層民主自治建設(shè)中壯大，社區(qū)治理模式研究、鄉(xiāng)村治理研究、社會治理研究在公民社會建設(shè)和法治國家建設(shè)中聲音倍增，合作治理有可能成為具有中國特色的社會治理模式，成為轉(zhuǎn)型社會從公共治理走向公民治理的橋梁。

第三，地方政府在自身體質(zhì)改革方面的發(fā)展重點，將從提高行政審批效率轉(zhuǎn)向建立規(guī)范化和現(xiàn)代化的公共治理領(lǐng)域。政府是社會進步的火車頭，政府創(chuàng)新是其他所有社會創(chuàng)新的核心，可以說，一個良好的現(xiàn)代化政府不僅是精簡、高效、廉潔的政府，而且應(yīng)當是民主、文明和創(chuàng)新的政府。［6］行政改革是在既定的政治框架下政府行政的自我調(diào)整，從中央到地方每屆政府都十分重視和強調(diào)行政改革，從近年來的地方政府制度創(chuàng)新的實際情況來看，行政改革未來依然會是地方政府改革創(chuàng)新的重點。

結(jié)語：

通過本文對地方政府制度創(chuàng)新理論研究和各地案例創(chuàng)新的動態(tài)分析，就可以使我們對地方政府制度創(chuàng)新有一個清楚地認識和判斷。地方政府制度創(chuàng)新，是推動整個政治體制改革和行政體制改革的推動力，地方政府制度創(chuàng)新理論與實踐探索聯(lián)系緊密。理論探索始終為實踐探索提供先進理念，而實踐探索反過來又推動了理論研究的深入，理論成就與實踐成果豐碩。但是，地方政府制度創(chuàng)新理論與實踐研究中始終存在待攻克的問題領(lǐng)域和研究、實踐瓶頸，這仍需要學者和改革者的密切合作與共同探索。地方政府制度創(chuàng)新的發(fā)展趨勢體現(xiàn)了地方政府不斷適應(yīng)公眾訴求，通過合作治理謀求公眾利益的發(fā)展路徑。當前的社會變革，需要以合作理念的確立為起步，以構(gòu)建合作體系為行動方針，以最終走向合作社會為目標。［7］

［1］羅豪才.在“中國地方政府創(chuàng)新獎創(chuàng)辦 10周年慶祝大會”上的講話.http:／／www.chinainnovations.org／.

［2］俞可平.政府創(chuàng)新的若干基本問題［M］.民主與陀螺，北京大學出版社，2006:107.

［3］龐明禮.李永久.論我國政府創(chuàng)新發(fā)展的制度空間與路徑選擇［J］.福州黨校學報，2008，（4）.

［4］俞可平.論政府創(chuàng)新的主要趨勢［J］.學習與探索，2005，（4）.

［5］賀海峰.2010地方政府創(chuàng)新趨［J］.決策，2010，（1）.

［6］俞可平.論政府創(chuàng)新的主要趨勢［J］.學習與探索，2005，（4）.

［7］張康之.論風險社會中的治理變革［J］.天津行政學院學報，2010，（1）.

責任編輯 宋桂祝

D60

A

1672－2426（2012）01－0025－05

莊乾（1987－），男，山東濟南人，四川大學公共管理學院2009級中外政治制度專業(yè)研究生，研究方向為地方政府治理與制度分析。

朱波（1984－），男，云南曲靖人，中共廣東省委黨校2009級馬克思主義哲學專業(yè)碩士研究生，研究方向為馬克思主義哲學、發(fā)展哲學、文化哲學。