國企：從現(xiàn)代企業(yè)制度到公共企業(yè)制度

■方栓喜

國企：從現(xiàn)代企業(yè)制度到公共企業(yè)制度

■方栓喜

1993年召開的十四屆三中全會上，提出了要建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。當時所講的現(xiàn)代企業(yè)制度是指以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，以完善的企業(yè)法人制度為主體，以有限責任制度為核心，以公司企業(yè)為主要形式，以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學(xué)為條件的新型企業(yè)制度，其主要內(nèi)容包括企業(yè)法人制度、企業(yè)自負盈虧制度、出資者有限責任制度、科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制與組織管理制度。回過頭看，這應(yīng)當是一個重大的歷史進步，在特定歷史條件下，為國企改革指明了方向，為我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制框架創(chuàng)造了必要前提，也推動了國有企業(yè)改革的歷史性突破。

但在近20年后的今天看，國有企業(yè)改革的大環(huán)境發(fā)生了深刻變化。在我國初步建立市場經(jīng)濟體制框架、全社會公共需求全面快速增長、經(jīng)濟發(fā)展方式正在發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變的歷史新時期，國有企業(yè)改革面臨著諸多新矛盾、新問題。從變化了的形勢出發(fā)，把建立完善的公共企業(yè)制度作為改革的新目標，實現(xiàn)國有企業(yè)向公益性的回歸，對實現(xiàn)國企改革的新突破十分關(guān)鍵。

改革開放走到今天，國有企業(yè)的主要問題不是規(guī)模做不大，不是不能盈利，而是公益性嚴重不足。改革應(yīng)當確立建設(shè)公共企業(yè)制度的新目標，實現(xiàn)國有企業(yè)改革目標從現(xiàn)代企業(yè)制度到公共企業(yè)制度的升華

現(xiàn)在人們評價國有企業(yè)改革的確是“冰火兩重天”，有的說成績巨大，有的說比較失望。這兩種看法都有比較可靠的數(shù)據(jù)支撐。說好的，的確國有企業(yè)戰(zhàn)線盡管收縮了，但規(guī)模、利潤都上了大臺階。2002～2010年，全國國企數(shù)量平均每年減少7500家左右，但同時，銷售收入年均增長18%，利潤年均增長23%。2002～2011年，中央企業(yè)的資產(chǎn)總額從7.13萬億元增加到28萬億元，營業(yè)收入從3.36萬億元增加到20.2萬億元，這些成績的確無法否認。

說差的，也能夠毫不費力地找出證據(jù)。比如，目前國有資本占絕對優(yōu)勢地位的行業(yè)主要在自然資源類產(chǎn)業(yè)等上游產(chǎn)業(yè)或基礎(chǔ)領(lǐng)域。在石油石化、電力工業(yè)和通信三大行業(yè)，2009年國有資本占全部央企資本總額的68.13%。但這些領(lǐng)域的低質(zhì)量、高價格現(xiàn)象也很普遍，包括高管薪酬、員工薪酬畸高、收租分紅比例低等問題也為社會所詬病。以基礎(chǔ)電信運營領(lǐng)域為例，國有股占比為71%，但截至2010年，我國寬帶上網(wǎng)平均速率排名全球第71位，不及美國、英國、日本等30多個經(jīng)濟合作組織國家平均水平的1/10，但是平均1兆每秒網(wǎng)速的接入費用卻是發(fā)達國家平均水平的三四倍。

客觀地講，如果比照過去所提的建立現(xiàn)代企業(yè)制度這個目標，成績是巨大的。國有企業(yè)成為市場主體、競爭主體，也實現(xiàn)了增值保值，應(yīng)當說與原來政策設(shè)計的初衷是一致的。但也要看到，國有企業(yè)公益性不足也成為突出的矛盾。

這就自然而然地提出一個問題：未來國有企業(yè)繼續(xù)扮演市場主體、競爭主體的角色好呢，還是作為公共企業(yè)，主要提供公益性服務(wù)好呢？

所謂公共企業(yè)，是指持續(xù)存在的、以為社會提供具有公益性產(chǎn)品和服務(wù)為主要經(jīng)營活動的、具有一定盈利目標的、受到政府特殊管制措施制約的組織化經(jīng)濟實體。建立公共企業(yè)制度，擴大國有企業(yè)的公益性，有望使我國的國有企業(yè)改革獲得新的生命力，實現(xiàn)歷史性的新突破。

國有企業(yè)作為公共企業(yè)，更能夠反映社會公眾對公益性服務(wù)的新要求

我國進入中等收入階段之后，有一個很大的變化就是公共教育、公共醫(yī)療、社會保障、住房保障、公共就業(yè)、環(huán)境保護等領(lǐng)域的公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品需求全面快速增長，而這些領(lǐng)域的公共投入嚴重不足，發(fā)展嚴重滯后，從而造成實際社會福利水平難以隨著經(jīng)濟的快速增長而同步提高。

放在這個特定背景下就不難理解，為什么經(jīng)營管理國有企業(yè)的人認為自己成績巨大，而老百姓并不買賬。對于一般老百姓來說，你國有企業(yè)賺再多的錢、規(guī)模再增長幾倍，并不關(guān)乎自己的福利提高。有時候相反，可能要支付更多的價格去購買國有企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)。

過去，我們說現(xiàn)代企業(yè)制度是個新東西，那時候整個國家缺少真正的企業(yè)。今天，真正的企業(yè)一點都不缺，缺的是具有公共精神、社會責任的公共企業(yè)。就拿一段時期以來人們關(guān)注的校車問題來說，許多國家由政府辦校車公司，寧愿自己虧損，也要保證學(xué)生們坐上最有安全保障的校車。美國是提倡市場自由的國家，但卻由聯(lián)邦、州以及地方政府共同管理校車服務(wù)。美國校車的安全系數(shù)是家庭轎車和公共汽車的40倍。我們看到國有企業(yè)終于開始盈利了，看到國有企業(yè)規(guī)模擴張了，但令人擔憂的是，如果國有企業(yè)都不愿意更多地承擔公共責任，怎么能鼓勵社會資本去做虧損的生意？

在變化了的形勢下，仍然把國有企業(yè)改革的目標限定在現(xiàn)代企業(yè)制度上，看不出國有企業(yè)與私營企業(yè)有什么區(qū)別，在操作上都是競爭主體、市場主體，都要擴張，都要盈利。與現(xiàn)代企業(yè)制度這個目標相比，公共企業(yè)制度這個目標更能夠反映廣大社會公眾的現(xiàn)實需求。

今天，社會公眾對國有企業(yè)改革的真正訴求和期待，就是讓國有企業(yè)成為真正的公共企業(yè)，把提高普遍福利作為自己的主要目標追求，而不是把盈利和擴張放在首位。

國有企業(yè)作為公共企業(yè)，更能夠反映轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的新要求

“十二五”時期，中央已確定了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線的改革發(fā)展思路。未來5～10年，能不能順利轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，對我國邁向高收入階段十分關(guān)鍵。國有企業(yè)發(fā)展定位問題應(yīng)當服從于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式這個大局。

第一，國有企業(yè)作為公共企業(yè)，把普遍服務(wù)作為自己的目標追求，大幅度加大公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資，解決廣大居民在上學(xué)、看病、養(yǎng)老、住房等方面的后顧之憂，減輕中低收入者的負擔，有利于創(chuàng)造良好的消費預(yù)期，實現(xiàn)由投資主導(dǎo)向消費主導(dǎo)轉(zhuǎn)型。

第二，國有企業(yè)作為公共企業(yè)，把普遍服務(wù)作為自己的目標追求，大幅度加大公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資，在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中扮演重要角色，對賦予農(nóng)民國民待遇，取消城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，提高人口城市化水平至關(guān)重要。未來5～10年，我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的巨大潛力在于人口城市化，人口城市化的加快將為服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展開辟巨大的空間，從而為我國實現(xiàn)由工業(yè)主導(dǎo)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造十分有利的條件。

第三，國有企業(yè)作為公共企業(yè)，把普遍服務(wù)作為自己的目標追求，很重要的是進入教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域，在這些方面加大投資，其實就是大幅度提高我國的人力資本投入水平。這將為我國實現(xiàn)由物質(zhì)資本向人力資本主導(dǎo)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型奠定重要基礎(chǔ)。我國能不能由人口大國轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y本大國，對我國順利邁向高收入階段具有決定性意義。

國有企業(yè)作為公共企業(yè)，更能夠反映完善市場經(jīng)濟體制的新要求

今年政府工作報告在強調(diào)理順政府與市場關(guān)系的同時，又再次強調(diào)“兩個毫不動搖”，即毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖地鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展。應(yīng)當說，這給下一步國有企業(yè)改革、給完善市場經(jīng)濟體制提供了重要的指導(dǎo)思想。在這一指導(dǎo)思想下，至少可以明確如下幾點：

第一，國有經(jīng)濟和非公經(jīng)濟并不是對立的關(guān)系，不是簡單的“國進民退”或者“國退民進”。我們的市場經(jīng)濟體制完全可以兼容二者的發(fā)展，并發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用。未來的改革方向是發(fā)展國有經(jīng)濟和非公經(jīng)濟的互補關(guān)系，發(fā)揮二者各自的優(yōu)勢，而不是讓二者對立起來爭“地盤”。

第二，國有企業(yè)作為公共企業(yè)，把普遍服務(wù)作為自己的主要目標追求，才能把自己的優(yōu)勢真正發(fā)揮好。我們常說國家能夠集中力量辦大事，現(xiàn)在的國有企業(yè)，尤其是央企規(guī)模與過去相比不可同日而語，2011年公布的世界500強企業(yè)中，中央企業(yè)有38家上榜?，F(xiàn)在國家最大的事情是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高老百姓的福利水平，確保國家穩(wěn)定發(fā)展。在這些方面，國有企業(yè)潛在的優(yōu)勢遠沒有發(fā)揮出來。

第三，國有企業(yè)作為公共企業(yè)，把普遍服務(wù)作為自己的主要目標追求，有利于真正落實“毫不動搖地鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展”。目前，非公有制經(jīng)濟不僅是創(chuàng)造最多的經(jīng)濟產(chǎn)出（約占GDP的70%）和就業(yè)的部門，也是增長引擎之一。國有企業(yè)主動追求社會責任，就會給非公經(jīng)濟開辟更大的政策空間和制度空間。

第四，國有企業(yè)作為公共企業(yè)，是強化了國有經(jīng)濟的主體地位和主導(dǎo)地位，并能夠?qū)⑦@個主體地位和主導(dǎo)地位植根于公平可持

高端論壇續(xù)的市場經(jīng)濟體制框架內(nèi)。早在2008年就有測算表明，我國到2020年實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，需要投入6.42萬億。

再比如，國有資本在推動綠色轉(zhuǎn)型與綠色增長方面的空間相當大?！笆晃濉蔽覈h(huán)境保護投入為2.16萬億元，約占GDP的1.41%；但世界銀行的研究報告顯示，治污投入占GDP的1.5%～2%時才能控制污染，占2%～3%時才能改善環(huán)境質(zhì)量。在我國資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)改革嚴重滯后的情況下，民營經(jīng)濟很難有積極性進軍這些領(lǐng)域，新增國有資本理應(yīng)在該領(lǐng)域發(fā)揮重要作用?！笆濉睍r期，國有資本積極參與，使全國環(huán)保投入比“十一五”的投入至少增加1.5倍，達到5.4萬億元，有望使生態(tài)環(huán)境得到真正有效的改善。

如果國有資本能在上述公益性領(lǐng)域發(fā)揮作用，不僅不會削弱國有資本的控制力，而且有助于強化國有資本的主導(dǎo)地位，而且這種控制力是建立在市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用的前提下，建立在社會福利最大化的目標下，對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式更為有利，更具有可持續(xù)性。

實現(xiàn)國有企業(yè)改革目標從現(xiàn)代企業(yè)制度到公共企業(yè)制度的升華

無論從實踐上還是從理論上，都迫切需要對我國國有企業(yè)改革的方向性選擇提出新的要求。我國迫切需要從基本國情出發(fā)，探索建立規(guī)范的公共企業(yè)制度，并使之法定化，消除各種無謂的爭論。

從實踐看，建立公共企業(yè)制度應(yīng)當從解決國有資本公益性不足的矛盾出發(fā)，確立三個具體目標：第一，新時期國有資本的主導(dǎo)作用，應(yīng)當有利于提高普遍福利水平，應(yīng)當確立國有資本在提高普遍福利上的目標；第二，國有資本要發(fā)揮社會穩(wěn)定功能，需要帶頭進行收入分配改革，在調(diào)節(jié)收入分配差距上有所作為；第三，國有資本盈利的增加，不能主要服務(wù)于國有資本規(guī)模的擴張，而應(yīng)當服務(wù)于公益性支出的增加。

國有企業(yè)在提高普遍福利上的目標可以做這樣的定位：第一，與我國2020年基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標相銜接，規(guī)定新增國有資本配置在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的約束性指標，使公益性服務(wù)惠及農(nóng)村、落后地區(qū)和困難群體，使新增國有資本投入到公益性服務(wù)上的比例不低于60%；第二，確立基礎(chǔ)領(lǐng)域提高產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、降低價格的目標，倒逼國有壟斷行業(yè)改革；第三，在同一行業(yè)，區(qū)分公益性和非公益性環(huán)節(jié)，規(guī)定公益性環(huán)節(jié)國有資本最低配置比例目標，限制非公益性環(huán)節(jié)的國有資本投入。

國有企業(yè)作為“社會穩(wěn)定器”的目標可以做這樣的定位：

第一，控制行業(yè)收入差距。根據(jù)2009年國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，我國收入最高和最低行業(yè)的差距達11倍。這是一個相對保守的數(shù)字，但即使是這個數(shù)字也大大高于國際的平均水平。例如，2006～2007年最高和最低行業(yè)工資差距，日本、英國、法國約為1.6～2倍，德國、加拿大、美國、韓國在2.3～3倍之間?？紤]到我國行業(yè)間工資差距的壟斷因素，“十二五”期間應(yīng)重點控制壟斷行業(yè)的過高收入。在這個前提下，有可能將行業(yè)差距縮小到7倍左右。

第二，控制壟斷行業(yè)工資的總收入。通過5～10年的努力，將壟斷行業(yè)收入占全國職工工資總額的比例從60%左右降低到40%以內(nèi)。

第三，參考各行業(yè)的平均標準，制定國有企業(yè)高管薪酬標準。把壟斷行業(yè)高管薪酬與一般競爭性行業(yè)的高管薪酬差距控制在30%以內(nèi)。

國有企業(yè)正確處理盈利性和公益性的目標可以做這樣的定位：強化國有資本公益性，重要的途徑是通過對國有資本收租分紅，擴大公益性支出，使國有企業(yè)分紅能夠逐步承擔基本公共服務(wù)均等化新增財力的30%～40%，即承擔2.8～3.7萬億元。國有企業(yè)“十二五”累計利潤預(yù)期為10.8萬億元，要承擔起2.8～3.7萬億元的社會福利建設(shè)新增支出，國有企業(yè)分紅比例在“十二五”期間平均分紅率需要達到30%左右。

【作者系中國（海南）改革發(fā)展研究院公共政策研究所所長】