跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共治理體制創(chuàng)新研究

□文/王志霞 胡亞男 張井帥 王志勇 董寶元 郭璐璐

(石家莊經(jīng)濟學院法政學院河北·石家莊)

2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發(fā)《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的指導意見》，其中明確指出要創(chuàng)新管理體制，縣鄉(xiāng)可根據(jù)實際情況，實行以上級主管部門管理為主或按區(qū)域設置機構的新公共服務和管理體制。這標志著新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革全面啟動。跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共治理體制以最優(yōu)財政和有效治理理論為指導,是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的大背景下從區(qū)域整體協(xié)調發(fā)展的角度出發(fā)而特別區(qū)分出來的公共治理模式，它在整個區(qū)域范圍內發(fā)生作用，服務于整個區(qū)域。

一、建立跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共治理體系的可行性分析

1、“七通一平”提供了充分的現(xiàn)實條件。自1978年以來，隨著社會經(jīng)濟和科技的發(fā)展，我國農村“七通一平”工程成功建成，縮減了鎮(zhèn)域間的空間限制，拓寬了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理的地域范圍與業(yè)務區(qū)間；網(wǎng)絡進村、電信進戶，為府際交流和公民參政提供了信息網(wǎng)絡平臺；電視電話會議、一網(wǎng)通等現(xiàn)代政府管理技術的發(fā)展，為公共管理方式的革命提供了條件，增加了基層政府的公共行政半徑，使提供跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共治理成為可能。

2、我國加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的政策引導。2003年SARS之后，河北省政府為深化畜牧獸醫(yī)體制改革，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫體系，提出了跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃構建畜牧防疫體系，起草并下發(fā)了《關于建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫體系的意見》，對基層站的機構性質，人員編制，經(jīng)費保障等關鍵性問題做出了明確的規(guī)定。按照這一文件要求，經(jīng)過4年的努力，全省各縣區(qū)普遍建立起區(qū)域性基層動物防疫站。2009年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發(fā)《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的指導意見》，指出：“力爭三年內在全國普遍健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農業(yè)技術推廣、動植物疫病防控、農產(chǎn)品質量監(jiān)督等公共服務機構”。

3、建立跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制的基層公共治理體制的理論支撐?！白顑?yōu)財政”和“有效治理”理論是新公共行政的價值內涵，是跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制的基層公共治理體制的理論支撐。最優(yōu)財政，即“少花錢、多辦事、辦好事”，將優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出結構。有效治理，即實現(xiàn)“作為公平的正義”和“作為管理的效率”?？缧姓ㄖ频幕鶎庸仓卫碚腔谶@種公共行政理論，以“減少管理層級和管理費用；整合有限資源，向群眾提供優(yōu)質、公平的公共產(chǎn)品和公共服務”為宗旨的善治實踐。

4、建立跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共治理體制是歷史發(fā)展和世界潮流的必然選擇。近現(xiàn)代時期，英美等西方發(fā)達國家近200年的公共行政與公共服務實踐證明，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共治理模式是行之有效的，是深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的必然選擇。以美國馬賽諸塞州布魯克萊茵鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)人口數(shù)目與中國普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當，在公共服務上采用跨行政建制的片區(qū)化公共治理模式，所提供給居民的公共產(chǎn)品的質量和數(shù)量都遠遠超過中國。

二、片區(qū)化基層公共治理現(xiàn)狀

1、以縣為主的管理機制。平山縣的跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共治理模式，實行的是“縣政鄉(xiāng)派、以縣為主”的管理機制，各派出機構不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政、人事、管理等約束。這是由于在鄉(xiāng)為一級行政區(qū)劃的政治條件下，多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合共建公共事業(yè)中心，既不可能拋開政治前提獨立構建區(qū)域協(xié)調機制，也不可能擺脫地方博弈的影響由某鎮(zhèn)或某鄉(xiāng)占據(jù)領導地位。

平山縣總計23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在“縣局直管學校、學區(qū)代理管理”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理體制下，目前共建四個學區(qū)，學區(qū)均屬于縣教育局的派出機構，在縣教育局的授權和委托下，管理整個學區(qū)的教育教學等事務。在“以縣為主”的管理機制下，縣政通過有效的財政約束和人員編制進行掌舵式管理，對轄區(qū)內公共治理機構實行政策性、輔助性等協(xié)調性領導。

2、人權和財權歸縣，事權歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構。推行跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的公共治理體制要妥善處理好人、財、事三者之間的關系。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構進行跨行政建制改革后，人權、事權、財權分配均統(tǒng)一為：縣政府統(tǒng)一管理轄區(qū)內改革后機構的財權及人權，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構本身只負責具體的事務性工作。

2003年，平山縣法庭編制改革中，重新規(guī)劃的6個基層人民法庭均無人事權和財政權利，基層法庭工作人員由平山縣人民法院下派。在該縣的學區(qū)制中，成立縣教育財務結算中心，核定學區(qū)的工資標準，按照“收支規(guī)范、事財統(tǒng)一、監(jiān)督到位、方便學?！钡脑瓌t，對教育資金實行集中結算管理，學區(qū)只保留財務審批、統(tǒng)計等輔助性業(yè)務。

3、管理結構扁平化。政府管理結構扁平化就是在黨政統(tǒng)領下，合理擴大管理幅度，科學減少管理環(huán)節(jié)，以信息技術為依托，統(tǒng)籌整合區(qū)域資源，切實提高管理效能，最終實現(xiàn)“快速反應、便捷操作、高效運行”的政府管理模式。它強調系統(tǒng)性、管理層次的簡化、管理幅度的增加與分權。

跨行政建制的基層公共治理體制改革，在管理規(guī)范上以“減少層級、提高效率、目標清楚、實施到位、監(jiān)督評價”為基準的管理原則，制定出切實可行的管理規(guī)范，重點設計好決策程序規(guī)范、協(xié)調程序規(guī)范、執(zhí)行決策程序規(guī)范以及服務保障規(guī)范等，以達到推動基層公共部門運作效率高、質量好、成本低、周期短的效果。

三、石家莊市平山縣基層公共服務體制改革存在的問題及原因分析

目前，基層公共治理發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的跨行政建制的趨勢，從實行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主、上級業(yè)務部門進行業(yè)務指導的管理體制，變?yōu)楦鶕?jù)實際情況，經(jīng)上級人民政府批準，實行以上級主管部門管理為主或按區(qū)域設置機構的體制，使基層公共服務從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能中分離出來。但在實際調研平山縣片區(qū)化公共治理現(xiàn)狀后得知，部分改革不夠徹底，造成了資源浪費和機構膨脹，如平山縣學區(qū)制改革。經(jīng)筆者分析，目前改革存在以下問題：

1、改革導致機構膨脹。部分機構在改革的進程中，會出現(xiàn)改革倒退的情況，即改革致使機構膨脹的現(xiàn)象。究其原因，筆者以為有以下三點：（1）改革沒有做好編制管理工作。保證精簡政府機構，裁減冗員這一改革的順利進行，勢必要求縣級政府部門首先確定好改革后機關的編制和人員配置，以此來實現(xiàn)改革的徹底性；（2）分流渠道窄。因為我國政府機構超編人數(shù)的85%集中在縣、鄉(xiāng)兩級，需要精簡的比例很大，而大多數(shù)縣都是以農業(yè)為主的經(jīng)濟結構，經(jīng)濟發(fā)展水平低，政府的下屬單位相對少，對分流人員的吸納空間??；（3）改革成本高?？h級政府精簡人員的必要性已毋庸置疑，但從目前來看，縣級政府精簡人員所需承擔的成本遠遠超過其所能承擔的最大限度。

2、改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公共治理機構經(jīng)費短缺，財政支出未達到最優(yōu)化。經(jīng)筆者研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過改革后，按推理整合起來本應更加充沛的人力、物力和財力并未如筆者所料。據(jù)了解，平山鎮(zhèn)城關動物衛(wèi)生監(jiān)督所每年財政下?lián)芙?jīng)費均不足。在筆者看來，主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構預算制度不嚴格、資金使用缺乏科學性科學預算。嚴格執(zhí)行財政預算計劃，是鞏固農村稅費改革成果、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的重要保障，也是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理、完善農村財政體制的緊迫任務。

四、完善我國跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共服務體制的相關措施

1、按需求確定機構編制。要實現(xiàn)基層公共治理的片區(qū)化，就勢必要對縣鄉(xiāng)一級的機構編制提出更為科學、規(guī)范的要求，使片區(qū)化公共治理機制上升到制度化的角度，服務和管理項目的實施實現(xiàn)科學化、程序化。

早在上世紀八十年代鄧小平就提出過精簡機構的想法，但在現(xiàn)實推廣過程中卻出現(xiàn)了機構越減越臃腫的現(xiàn)象。鑒于此，筆者認為，在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構5年內只減不增”的原則下，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際工作需求，科學調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，合理調配使用人員，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的工作量和擁有的人員相匹配。

2、以財政約束人員數(shù)量。政府部門無論是在推行一項政策還是一個項目，擁有了對財政的控制權就有了成功的保證，擁有了一定的財權也就相應地擁有了一定的財力。對于這個問題，平山縣人民法院在處理財政權力方面做的是非常到位的，這在上文已經(jīng)論述過。相比而言，該縣學區(qū)制改革雖限定了關于學區(qū)的編制管理，但教辦未因改革撤銷，其一大原因就是沒有發(fā)揮財政在政府改革中的約束作用，這也是目前中國政府機構改革中的不足之處。

縣級政府嚴格控制財政權，把握好財權在其下屬部門的放收，可以有效控制其下屬部門的人員、機構編制，保證片區(qū)化建設過程中基層公共治理機構配備、人員定額的合理化和科學化。

3、因地域部門差異制定改革進程?？玎l(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共治理體制是進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革的有效途徑和必然選擇。但在跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共治理體制改革進程中，我們要根據(jù)地域和機構部門差別制定改革進程，加強基層人民對于片區(qū)化公共治理的適應力、理解力。

平山縣法院通過機構精簡、人員簡化較成功地實現(xiàn)了基層公共管理和服務片區(qū)化。與平山縣教育局的改革相比，其改革較快的一大原因就是法庭人員不足且招錄較難，解決了其改革進程中人員安置的難題。同為教育機構的改革，湖北仙桃的學區(qū)制改革較快實現(xiàn)，深受當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的影響。綜上所述，實現(xiàn)基層公共治理片區(qū)化建設要因機構、因地域設置適合本部門的片區(qū)化改革計劃。

4、要繼續(xù)拓寬人員分流的途徑。精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構，裁減政府公務人員，必須要做好裁減人員的后期安排工作，即要拓寬人員分流的途徑。目前的手段，主要有以下幾種，一是“轉”，讓有一技之長的工作人員領辦企業(yè)，或搞科技示范點；二是“變”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的涉農部門直接轉變?yōu)榻?jīng)濟服務組織，既分流了人員，又為農民提供了更直接的服務；三是“退”，到一定年齡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一律辦理退休手續(xù)；四是“送”，將分流干部送到先進地區(qū)謀職鍛煉，三年后自動與單位脫鉤。

跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的公共服務和管理體系的構建，不僅是基于農村區(qū)域性公共品有效供給的特點和要求，其意義更在于能進一步深化黨的十七大報告中提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共治理體制改革，促進服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)育成長，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的實現(xiàn)提供前提條件。

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