關(guān)于調(diào)整“十二五”我市人口和計(jì)生工作目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系的思考

重慶市人口研究所課題組

☆理論探索☆

關(guān)于調(diào)整“十二五”我市人口和計(jì)生工作目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系的思考

重慶市人口研究所課題組

為配合我市“十二五”以民生為導(dǎo)向，加速工業(yè)化、現(xiàn)代化、城市化和順應(yīng)廣大群眾新期待，創(chuàng)新我市統(tǒng)籌解決人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、流動(dòng)、老齡化、分布等人口和計(jì)生工作目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系，重慶人口研究所課題組對(duì)此進(jìn)行了系統(tǒng)研究，并提出“十二五”時(shí)期我市人口計(jì)生工作目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系分為兩類(lèi)：“統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系”和“人口計(jì)生部門(mén)工作目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系”，前者重點(diǎn)考核地方黨政和成員單位，后者重點(diǎn)考核各區(qū)縣人口計(jì)生部門(mén)。

一、我市現(xiàn)行考核指標(biāo)存在的主要問(wèn)題

（一）現(xiàn)行考核指標(biāo)的基本構(gòu)成

目前，考核我市人口計(jì)生工作目標(biāo)責(zé)任的指標(biāo)，是依據(jù)《中共重慶市委辦公廳重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈重慶市人口和計(jì)劃生育工作責(zé)任目標(biāo)考核試行辦法〉的通知》（渝委辦[2007]32號(hào)）并分為兩大類(lèi)：基礎(chǔ)指標(biāo)（3個(gè)）：出生人口符合政策率、出生人口性別比、出生缺陷一級(jí)預(yù)防覆蓋率；技術(shù)指標(biāo)共10個(gè)：利益導(dǎo)向政策體系、城市人口計(jì)劃生育服務(wù)管理、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)和財(cái)政投入、宣傳教育、依法行政、統(tǒng)計(jì)與信息化、優(yōu)質(zhì)服務(wù)和技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)、流動(dòng)人口服務(wù)管理和行風(fēng)建設(shè)。

（二）現(xiàn)行考核指標(biāo)存在的問(wèn)題

以往的基礎(chǔ)考核指標(biāo)主要存三大類(lèi)問(wèn)題：一是“出生人口符合政策率”指標(biāo)主要考核“結(jié)果”，忽視了各地執(zhí)行人口計(jì)生政策的“過(guò)程”；而重結(jié)果輕過(guò)程的考核，還潛在非科學(xué)發(fā)展因素。二是“出生人口性別比”指標(biāo)在不同時(shí)期、不同地區(qū)有不同規(guī)律，具有“時(shí)期指標(biāo)”的特征；以年度作為考核周期，既比較困難還降低了科學(xué)性。三是“出生缺陷一級(jí)預(yù)防覆蓋率”指標(biāo)是人口計(jì)生部門(mén)的具體業(yè)務(wù)工作指標(biāo)，以此作為考核全市人口計(jì)生工作的綜合指標(biāo)存在不妥，而且考核易流行于形式。

另外，從總體上講，以往的10組技術(shù)考核指標(biāo)由于存在指標(biāo)落實(shí)的責(zé)任主體的權(quán)責(zé)不統(tǒng)一情況，以致有些指標(biāo)并非各級(jí)人口計(jì)生部門(mén)能全責(zé)承擔(dān)；同時(shí)，以往的10組技術(shù)指標(biāo)多數(shù)是“定性”指標(biāo)而非“量化”指標(biāo)，而且考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)還存在重“結(jié)果”輕“過(guò)程”的情況。

二、“十二五”我市人口計(jì)生工作目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系建議

我們建議：“十二五”我市人口計(jì)生工作目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系分兩類(lèi)：第一類(lèi)是“統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系”，重點(diǎn)考核地方黨政和成員單位；第二類(lèi)是“人口計(jì)生部門(mén)工作目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系”，重點(diǎn)考核各區(qū)縣的人口計(jì)生部門(mén)。具體指標(biāo)構(gòu)成如下。

（一）統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系（第一類(lèi)）

一級(jí)指標(biāo)包括人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)、保障力度；二級(jí)指標(biāo)共14個(gè)，詳見(jiàn)下表：

1.穩(wěn)定低生育水平和控制人口數(shù)量指標(biāo)體系（指標(biāo)含義的說(shuō)明）

二級(jí)指標(biāo)：符合政策生育率、人口自然增長(zhǎng)率、人口密度

“符合政策生育率”反映符合政策的計(jì)劃生育人數(shù)所占出生人口比率。

“人口自然增長(zhǎng)率”反映一定時(shí)期內(nèi)由人口自然變動(dòng)而引起人口增長(zhǎng)程度的相對(duì)比率。這一指標(biāo)決定了人口的增長(zhǎng)狀態(tài)，能較為科學(xué)地反映人口數(shù)量的絕對(duì)增減。而“人口增長(zhǎng)率”這一指標(biāo)包含人口遷移而引起的人口數(shù)量變化。計(jì)算公式：人口自然增長(zhǎng)率=（出生人數(shù)-死亡人數(shù)）/年平均人口數(shù)。

“人口密度”是指該地區(qū)總?cè)藬?shù)占土地面積的比率，它反映該地區(qū)土地承載人口的能力水平。

2.人口結(jié)構(gòu)及分布評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（指標(biāo)含義的說(shuō)明）

二級(jí)指標(biāo)：出生嬰兒性別比、總負(fù)擔(dān)系數(shù)、凈遷移人口性比重、城鎮(zhèn)人口構(gòu)成比

“出生嬰兒性別比”指嬰兒出生時(shí)的性別結(jié)構(gòu)狀況。反映一定時(shí)間、一定地域范圍內(nèi)，出生人口中的性別分布及其比例關(guān)系?？己诉@一指標(biāo)，對(duì)于遏制人口性別比偏高，有效統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)人口結(jié)構(gòu)有一定的積極作用。計(jì)算公式：出生嬰兒性別比=男嬰出生人數(shù)/女?huà)氤錾藬?shù)。

“總負(fù)擔(dān)系數(shù)”是地區(qū)人口年齡構(gòu)成與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)系。它反映每個(gè)勞動(dòng)年齡人口對(duì)非勞動(dòng)年齡人口平均負(fù)擔(dān)程度，這對(duì)于統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題有積極作用。

“凈遷移人口性比重”，反映遷移人口中男性在全部遷移人口中所占比例大小的指標(biāo)，是統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題必須考量的指標(biāo)。計(jì)算公式：凈遷移人口性比重=凈遷移男性人數(shù)/凈遷移人數(shù)；其中凈遷移=遷入-遷出。

“城鎮(zhèn)人口構(gòu)成比”，反映各地區(qū)城鄉(xiāng)人口分布狀況的指標(biāo)，是統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題中人口分布的參考指標(biāo)。該指標(biāo)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人口發(fā)展有重要的促進(jìn)作用。計(jì)算公式：城鎮(zhèn)人口構(gòu)成比=城鎮(zhèn)人口數(shù)/城鄉(xiāng)人口總數(shù)。

3.人口健康和素質(zhì)提高評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（指標(biāo)含義的說(shuō)明）

二級(jí)指標(biāo)：出生缺陷一級(jí)預(yù)防影響指數(shù)、嬰兒保健指數(shù)、計(jì)生家庭貧困率、人均受教育年限

“出生缺陷一級(jí)預(yù)防影響指數(shù)”與“出生嬰兒缺陷發(fā)生率”不同，后者主要是反映人口健康素質(zhì)的結(jié)果指標(biāo)；而“出生缺陷一級(jí)預(yù)防影響指數(shù)”，既反映了提高人口健康素質(zhì)的過(guò)程，又反映了提高人口健康素質(zhì)的結(jié)果，是一個(gè)反映人口健康素質(zhì)提高的綜合指標(biāo)。計(jì)算公式：出生缺陷一級(jí)預(yù)防影響指數(shù)=出生缺陷一級(jí)預(yù)防覆蓋率/出生缺陷發(fā)生率。

“嬰兒保健指數(shù)”指嬰兒死亡率占孕前一圍孕期保健率的比率。它與“嬰兒死亡率”不同，后者是反映人口健康素質(zhì)的結(jié)果指標(biāo)，而孕前一圍孕期保健率是反映對(duì)人口健康素質(zhì)的指標(biāo)，即“嬰兒保健指數(shù)”既反映提高人口健康素質(zhì)的過(guò)程，又反映了提高人口健康素質(zhì)的結(jié)果，是一個(gè)反映人口健康素質(zhì)提高的綜合指標(biāo)。計(jì)算公式：嬰兒保健指數(shù)=嬰兒死亡率/孕前一圍孕期保健率。

“計(jì)生家庭貧困率”指符合計(jì)劃生育的人數(shù)中還處于貧困的人數(shù)占總?cè)丝诘谋嚷省Ｔ诮y(tǒng)籌解決人口問(wèn)題中，對(duì)推動(dòng)計(jì)生工作起著關(guān)鍵的作用。計(jì)算公式：計(jì)生家庭貧困率=計(jì)生家庭貧困人數(shù)/年平均人口數(shù)。

“人均受教育年限”指標(biāo)是反映人均受教育程度和人口素質(zhì)提高的基本指標(biāo)。

4.保障力度綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（指標(biāo)含義的說(shuō)明）

二級(jí)指標(biāo)：基本國(guó)策重視度、財(cái)政投入到位度、地方黨政綜合治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)度。

“基本國(guó)策重視度”指各級(jí)黨委和政府對(duì)統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題和制定、執(zhí)行、協(xié)調(diào)計(jì)劃生育基本國(guó)策的重視程度。包括：黨政對(duì)人口計(jì)生工作是基本國(guó)策的政策認(rèn)可度、黨政對(duì)小組成員協(xié)助計(jì)生工作的政策要求度、小組成員配合計(jì)生工作的政策度。

“財(cái)政投入到位度”指對(duì)計(jì)劃生育的財(cái)政投入是否到位的測(cè)度。包括：獎(jiǎng)勵(lì)、扶助經(jīng)費(fèi)落實(shí)度；人口計(jì)劃生育服務(wù)管理經(jīng)費(fèi)到位度。

“地方黨政綜合治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)度”指其他領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位對(duì)本地人口計(jì)生部門(mén)工作的支持情況的測(cè)度。包括：小組成員配合計(jì)生工作的政策落實(shí)度、黨政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)小組成員配合計(jì)生工作的滿(mǎn)意度。可通過(guò)對(duì)相關(guān)部門(mén)是否對(duì)符合計(jì)劃生育政策的群體制定優(yōu)惠政策、政策落實(shí)力度以及主動(dòng)協(xié)調(diào)配合力度等方面考核。

為便于綜合評(píng)價(jià)，需把其中的逆指標(biāo)、適度指標(biāo)正向化并賦權(quán)。

（二）人口計(jì)生部門(mén)工作目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系（第二類(lèi)）

第二類(lèi)的一級(jí)指標(biāo)與第一類(lèi)的一級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)統(tǒng)一，二級(jí)指標(biāo)共12個(gè)，體現(xiàn)權(quán)責(zé)分層的差異化原則，見(jiàn)下表：

1.穩(wěn)定低生育水平和控制人口數(shù)量指標(biāo)體系（指標(biāo)含義的說(shuō)明）

二級(jí)指標(biāo)：計(jì)劃外超生率、人口信息統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確率、生育觀念轉(zhuǎn)變率

“計(jì)劃外超生率”指計(jì)劃外超生人數(shù)與同期出生總?cè)藬?shù)的比率。與“符合政策生育率”指標(biāo)相比，更能體現(xiàn)計(jì)生工作的過(guò)程和結(jié)果的統(tǒng)一。因?yàn)榉险呱手环从沉朔险叩挠?jì)劃生育人數(shù)，而沒(méi)有反映該地區(qū)超生人數(shù)的比例，而“計(jì)劃外超生率”排除了非婚生小孩，更能反映該地區(qū)人口增長(zhǎng)的潛力，從而為人口和計(jì)劃生育部門(mén)的工作提出警示；同時(shí)，它還能彌補(bǔ)“符合政策生育率”沒(méi)能反映出的問(wèn)題。計(jì)算公式：計(jì)劃外超生率=計(jì)劃外超生人數(shù)÷同期出生總?cè)藬?shù)×100%。

“人口信息統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確率”人口計(jì)生部門(mén)最基本的一個(gè)職責(zé)就是弄清楚本地區(qū)的人口信息統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；以此作為考核指標(biāo)，也是杜絕目前數(shù)據(jù)偏差、失真或假報(bào)的現(xiàn)象。技術(shù)要領(lǐng)是：該項(xiàng)考核可通過(guò)局部普查和重點(diǎn)抽查數(shù)據(jù)相結(jié)合，利用回溯數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)。

“生育觀念轉(zhuǎn)變率”指該地區(qū)統(tǒng)籌加強(qiáng)人口計(jì)生（重點(diǎn)是以計(jì)生部門(mén)為主）宣傳教育的工作力度和效應(yīng)，即度量社會(huì)公眾對(duì)計(jì)劃生育、優(yōu)生優(yōu)育、婚育新風(fēng)等觀念的轉(zhuǎn)變和接受程度。度量的技術(shù)方法是：通過(guò)問(wèn)卷設(shè)計(jì)，進(jìn)行隨機(jī)抽樣的方式進(jìn)行考核。主要利用同比指標(biāo)進(jìn)行比較。

2.人口結(jié)構(gòu)及分布評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（指標(biāo)含義的說(shuō)明）

二級(jí)指標(biāo)：出生嬰兒性別比修正指數(shù)、關(guān)愛(ài)女孩工作落實(shí)率、流動(dòng)人口基本信息采集準(zhǔn)確率

“出生嬰兒性別比修正指數(shù)”指出生嬰兒性別比與第一胎嬰兒性別比的比值。第一胎嬰兒性別比相對(duì)來(lái)說(shuō)是最能反映該地區(qū)真實(shí)的性別比尤其是在2孩和1.5孩政策地區(qū)?！俺錾鷭雰盒詣e比修正指數(shù)”和“出生嬰兒性別比”與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)103-107比較，可以發(fā)現(xiàn)該地區(qū)性別比是否失調(diào)，從而為人口結(jié)構(gòu)的綜合治理工作起一定的指導(dǎo)作用；同時(shí)，這一指標(biāo)還有利于不同地區(qū)比較性別比是否失調(diào)。

“關(guān)愛(ài)女孩工作落實(shí)率”對(duì)出生女孩家庭進(jìn)行政策性?xún)?yōu)撫的落實(shí)情況和力度的度量，是考核和評(píng)價(jià)部分人生育性別歧視改變程度的主要工作指標(biāo)。該指標(biāo)所反映的政策持續(xù)性和工作落實(shí)的度量，對(duì)于有效治理人為改變性別比起著重要的作用。在技術(shù)方法上，這一指標(biāo)也可通過(guò)抽樣調(diào)查進(jìn)行核實(shí)。

“流動(dòng)人口基本信息采集準(zhǔn)確度”指對(duì)流動(dòng)人口的基本信息進(jìn)行采集和管理，并反映出各地區(qū)統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題中對(duì)流動(dòng)人口管理的基本情況。在技術(shù)方法上，可以通過(guò)抽樣調(diào)查進(jìn)行核對(duì)。

3.人口健康和素質(zhì)提高評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（指標(biāo)含義的說(shuō)明）

二級(jí)指標(biāo)：出生缺陷一級(jí)預(yù)防覆蓋率、流動(dòng)人口享受計(jì)劃生育服務(wù)覆蓋度、婚檢參與率

“出生缺陷一級(jí)預(yù)防覆蓋率”是指出生缺陷一級(jí)預(yù)防覆蓋的比率。反映人口計(jì)生工作的一級(jí)干預(yù)基本工作。

“流動(dòng)人口享受計(jì)劃生育服務(wù)覆蓋度”指對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行的計(jì)劃生育服務(wù)力度和廣度。在統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題中，對(duì)流動(dòng)人口的有效管理和服務(wù)，是提高人口健康素質(zhì)的關(guān)鍵問(wèn)題。計(jì)算公式：流動(dòng)人口享受計(jì)劃生育服務(wù)覆蓋度=享受計(jì)劃生育服務(wù)的流動(dòng)人口/流動(dòng)人口數(shù)。技術(shù)方法：可以通過(guò)抽樣調(diào)查進(jìn)行核對(duì)。

“婚檢參與率”指參加婚檢的人數(shù)占結(jié)婚人數(shù)的比例。參加婚檢是保證優(yōu)生優(yōu)育的一個(gè)源頭。該指標(biāo)是統(tǒng)籌提高人口健康素質(zhì)的一個(gè)基礎(chǔ)指標(biāo)。

4.保障力度綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（指標(biāo)含義的說(shuō)明）

二級(jí)指標(biāo)：計(jì)生隊(duì)伍人員結(jié)構(gòu)合理度、人員編制的完整度、依法行政群眾滿(mǎn)意度

“計(jì)生隊(duì)伍人員結(jié)構(gòu)合理度”指人口計(jì)生部門(mén)人員配備的學(xué)歷和工作等結(jié)構(gòu)的合理性。

“人員編制的完整度”指人口計(jì)生部門(mén)人員配備編制等結(jié)構(gòu)的合理性。

“依法行政群眾滿(mǎn)意度”指對(duì)是否做到科學(xué)執(zhí)法、文明執(zhí)法等群眾對(duì)計(jì)生執(zhí)法的滿(mǎn)意程度。相關(guān)考核和測(cè)評(píng)，可通過(guò)問(wèn)卷設(shè)計(jì)，抽樣調(diào)查方式。

為便于綜合評(píng)價(jià)，需把其中的逆指標(biāo)、適度指標(biāo)正向化并賦權(quán)：

特別說(shuō)明：我們對(duì)各技術(shù)指標(biāo)的選擇（創(chuàng)新）做了科學(xué)說(shuō)明，并將兩類(lèi)指標(biāo)體系“正向化”和確定“權(quán)數(shù)”。一級(jí)指標(biāo)：以等權(quán)分配，其權(quán)重系數(shù)分別為0.25。二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重分別見(jiàn)上表。

三、考核指標(biāo)體系評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用

（一）定量指標(biāo)的無(wú)量綱化

在對(duì)指標(biāo)進(jìn)行正向化處理和權(quán)重確定后，指標(biāo)形式和實(shí)際的社會(huì)經(jīng)濟(jì)含義仍有不同，需要進(jìn)行指標(biāo)的無(wú)量綱化處理，根據(jù)本研究的實(shí)際情況，我們選擇使用極差正規(guī)化方法。即：

（二）評(píng)價(jià)方法的選擇

在綜合評(píng)價(jià)方法中，綜合指標(biāo)的計(jì)算方法主要有綜合計(jì)分法、綜合指數(shù)法、標(biāo)準(zhǔn)化處理方法、功效系數(shù)法、極值法、秩和比法、灰色理論及模糊統(tǒng)計(jì)分析等等。根據(jù)本研究的實(shí)際情況，同時(shí)便于在統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題和計(jì)生工作中應(yīng)用，我們遵循操作科學(xué)、簡(jiǎn)單和便捷的原則，選擇線性綜合法進(jìn)行評(píng)價(jià)。其基本公式是：

（三）操作思路和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

——市人口計(jì)生委可利用重慶市38個(gè)區(qū)縣對(duì)應(yīng)指標(biāo)體系的相關(guān)數(shù)據(jù)，利用綜合評(píng)價(jià)方法，計(jì)算出相應(yīng)的綜合評(píng)價(jià)值；然后對(duì)重慶市38個(gè)區(qū)縣的人口計(jì)生工作進(jìn)行綜合排名。

——市人口計(jì)生委可利用第一類(lèi)的二級(jí)指標(biāo)體系的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)全市各區(qū)縣的黨政對(duì)人口計(jì)生委員會(huì)工作起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和保障的作用；可利用第二類(lèi)的二級(jí)指標(biāo)體系的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)全市各區(qū)縣的人口計(jì)生委員會(huì)工作起到監(jiān)測(cè)和宏觀調(diào)控的作用。

（執(zhí)筆人：戚攻，中共重慶市委黨校研究生部主任、教授，重慶市人口研究所執(zhí)行副所長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：惺睿