舟山群島新區(qū)土地利用規(guī)劃調(diào)控面臨的政策制約分析

浙江省土地勘測規(guī)劃院 金艷花 趙哲遠(yuǎn) 朱順花 鄭 強 趙紅燕

舟山群島新區(qū)土地利用規(guī)劃調(diào)控面臨的政策制約分析

浙江省土地勘測規(guī)劃院 金艷花 趙哲遠(yuǎn) 朱順花 鄭 強 趙紅燕

舟山群島新區(qū)作為以海洋經(jīng)濟發(fā)展為主題的國家級新區(qū)，在土地利用規(guī)劃調(diào)控政策機制上應(yīng)當(dāng)走出一條有別于內(nèi)陸、有利于海洋經(jīng)濟發(fā)展和海洋海島綜合開發(fā)模式的新路子。然而按照現(xiàn)行土地管理模式，舟山群島新區(qū)在土地利用、耕地和生態(tài)保護等方面均遇到一系列政策困難和制約，亟需得到有效化解。

一、現(xiàn)行土地規(guī)劃空間難以適應(yīng)新區(qū)發(fā)展

（一）現(xiàn)行規(guī)劃的部分控制指標(biāo)已被突破

根據(jù)《舟山市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，至2020年全市規(guī)劃控制指標(biāo)為：耕地保有量不少于24833公頃，基本農(nóng)田面積不少于23147公頃，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模控制在14300公頃以內(nèi)，2006－2020年新增建設(shè)用地占用土地規(guī)?？刂圃?150公頃以內(nèi)，人均城鎮(zhèn)工礦用地控制在103平方米以內(nèi)。

規(guī)劃實施至2011年，各項規(guī)劃控制指標(biāo)執(zhí)行情況如下：耕地面積23957公頃，加上可調(diào)整地類面積才達(dá)到規(guī)劃調(diào)控指標(biāo)要求；基本農(nóng)田保護任務(wù)23147公頃，符合規(guī)劃要求；城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模已達(dá)到23929公頃，超出規(guī)劃控制指標(biāo)67%；累計報批建設(shè)用地5571公頃，占規(guī)劃新增建設(shè)用地總規(guī)模的78%；采用二次調(diào)查數(shù)據(jù)，人均城鎮(zhèn)工礦用地155平方米，超出規(guī)劃目標(biāo)52平方米。

（二）規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)已不能滿足新區(qū)發(fā)展需求

近五年來，全市建設(shè)用地增長較快，2006－2011年已累計使用新增建設(shè)用地5571公頃，占整個規(guī)劃期間新增建設(shè)用地指標(biāo)總量的78%。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于同意設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)的批復(fù)》（國函〔2011〕77號）和省政府《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（建議稿），舟山群島新區(qū)作為浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)、海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)和長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極，將建成我國大宗商品儲運中轉(zhuǎn)加工交易中心，保障國家經(jīng)濟安全；要打造我國重要的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地，引領(lǐng)國家海洋經(jīng)濟開發(fā)；將構(gòu)建東部地區(qū)重要的海上開放門戶，促進全省對外開放；創(chuàng)新海島開發(fā)模式，建設(shè)我國陸海資源統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)。舟山群島新區(qū)面臨著國家戰(zhàn)略發(fā)展機遇，今后十年經(jīng)濟社會將進入快速發(fā)展期，建設(shè)用地需求旺盛。根據(jù)專題研究，舟山群島新區(qū)2011-2020年需新增建設(shè)用地約2.13萬公頃，其中“十二五”期間新增建設(shè)用地約1.13萬公頃，“十三五”期間新增建設(shè)用地約1萬公頃。而現(xiàn)行規(guī)劃的后十年僅有新增建設(shè)用地指標(biāo)1579公頃，遠(yuǎn)低于新增建設(shè)用地的實際需求，新增建設(shè)用地空間不足的問題十分突出。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模難以控制。舟山市2011年城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為23929公頃，現(xiàn)行規(guī)劃基期年（2005）城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為14605公頃，規(guī)劃2020年的城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為14300公頃。舟山市2011年城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模已經(jīng)嚴(yán)重“倒掛”，現(xiàn)狀的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模是規(guī)劃期末城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)的1.67倍。海島上的農(nóng)村居民點復(fù)墾難度非常大，舟山市規(guī)劃農(nóng)村居民點復(fù)墾面積為1808公頃，在2006－2011年間只實施了200公頃左右，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模沒有明顯縮減。小、散、亂的農(nóng)村居民點復(fù)墾從數(shù)據(jù)上看似有很大潛力，但是在實際的操作過程中，由于農(nóng)民傳統(tǒng)的居住觀念、群落式的鄰里生活方式、拆舊建新資金來源困難、農(nóng)民的搬遷意愿較為被動等種種原因，工作難度非常大、推進較慢，而城鎮(zhèn)、新農(nóng)村的新增建設(shè)又是必然趨勢。因此，舟山市的規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模難以控制，現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模遠(yuǎn)超規(guī)劃目標(biāo)。

（三）基本農(nóng)田保護任務(wù)重，將導(dǎo)致大量建設(shè)項目無法落地

根據(jù)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，2011年耕地面積為23957公頃（不含可調(diào)整農(nóng)用地），按照現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃，全市基本農(nóng)田保護面積為23147公頃，基本農(nóng)田占耕地面積比例高達(dá)96.6%。舟山群島新區(qū)的耕地主要集中分布在六個大島的丘陵之間以及沿海低平區(qū)域，正是舟山發(fā)展海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的主要空間。按照舟山群島新區(qū)功能定位和“十二五”期間重點發(fā)展海洋經(jīng)濟的目標(biāo)，各類建設(shè)需要占用相當(dāng)數(shù)量的耕地，從現(xiàn)行規(guī)劃的基本農(nóng)田保護區(qū)數(shù)量和布局來看，已經(jīng)嚴(yán)重限制了未來建設(shè)發(fā)展空間。

按照《舟山市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，規(guī)劃期間各類建設(shè)可占用耕地的空間不足3270公頃（基本農(nóng)田之外的一般耕地，包括可調(diào)整農(nóng)用地），扣除2006-2011年已占用耕地面積，預(yù)計2011-2020年期間新區(qū)建設(shè)可占用平原耕地面積僅為1500公頃。按照預(yù)測，“十二五”期間各項建設(shè)占用耕地的需求量預(yù)計約為6500公頃，“十三五”期間各項建設(shè)占用耕地的需求量預(yù)計為4000公頃；而按照現(xiàn)有基本農(nóng)田保護任務(wù)，將約有9000公頃需要占用耕地的建設(shè)項目無法“落地”，現(xiàn)行規(guī)劃難以適應(yīng)新區(qū)發(fā)展要求。

二、現(xiàn)行土地管理政策瓶頸制約急需突破

土地利用總體規(guī)劃的實施，需要一系列土地管理配套政策支撐。目前的土地管理政策區(qū)域差異化不足，更多呈現(xiàn)“一刀切”的特征，這與舟山的海島環(huán)境和目前所處的特殊發(fā)展階段不相適應(yīng)。因此，舟山群島新區(qū)土地利用總體規(guī)劃的實施，急需得到國家支持，結(jié)合地方實際情況進行先行先試，創(chuàng)新土地管理政策、制度，以化解新區(qū)發(fā)展中的制度性制約。

（一）計劃指標(biāo)偏緊

“十二五”及今后一段時間是舟山經(jīng)濟社會發(fā)展的快速發(fā)展期，預(yù)計到2015年，全市海洋經(jīng)濟增加值將達(dá)到1000億元，2020年將達(dá)到2500億元，年均新增建設(shè)用地指標(biāo)需求約為2500公頃。2011年上級下達(dá)給舟山市的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)僅為550公頃，按此計劃供給推算，只能滿足舟山市今后經(jīng)濟發(fā)展年平均新增建設(shè)用地需求量的22%。上級下達(dá)舟山群島新區(qū)的土地利用年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)規(guī)模偏緊，與舟山群島新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊性、國家戰(zhàn)略地位不相適應(yīng)，難以滿足新區(qū)快速發(fā)展的建設(shè)用地需求。在年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)分配上，需要制度創(chuàng)新，建議國土資源部、省政府根據(jù)新區(qū)土地利用總體規(guī)劃和重大建設(shè)項目的實施進度，優(yōu)先保障年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。

（二）耕地占補難以平衡

2006－2011年舟山市完成耕地占補平衡1930公頃，其中市域內(nèi)完成補充耕地1260公頃，市域外以市場化機制易地補充耕地670公頃，易地補充占補充總量的34%，特別是2011年易地補充耕地占到補充總量的43%，耕地占補形勢異常嚴(yán)峻。未來新區(qū)建設(shè)對土地的需求主要集中在耕地分布密集的沿海平緩地區(qū)，預(yù)測今后五年各類建設(shè)還需要占用耕地6400公頃。

舟山群島新區(qū)坡度小于15°、集中連片土地面積很少，據(jù)統(tǒng)計，除海涂以外，可開發(fā)整理為耕地的后備資源僅為860公頃。全市宜耕土地后備資源已近枯竭，在低丘緩坡區(qū)域墾造耕地易破壞生態(tài)環(huán)境，且耕地質(zhì)量差，補充耕地潛力非常小，難以滿足未來十年新區(qū)建設(shè)近1.1萬公頃的耕地占補平衡需求。另一方面，由于海島周邊岸線較深，海涂圍墾大部分在－6米的地帶實施，海涂圍墾成本達(dá)到30萬元/畝以上，且海涂圍墾增加耕地的周期需8－10年，通過海涂圍墾補充耕地，投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于產(chǎn)出。鑒于保護海洋生態(tài)環(huán)境、沿海生態(tài)濕地的需要，繼續(xù)大規(guī)模實施灘涂圍墾造地，生態(tài)環(huán)境不允許。耕地占補平衡政策已成為影響舟山群島新區(qū)未來拓展建設(shè)用地空間的一個“瓶頸”制約，亟需制度創(chuàng)新。

（三）建設(shè)用地與建設(shè)用海政策銜接不到位

舟山群島新區(qū)開發(fā)海洋資源、發(fā)展海洋經(jīng)濟所需的新增建設(shè)用地，很大一部分需要占用海域進行圍填，預(yù)測2011－2020年各類港口產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)需要占用海域4600公頃。2010年國家下達(dá)浙江的建設(shè)用海指標(biāo)僅1500公頃（其中寧波市490公頃），浙江省內(nèi)實行“誰先報批誰先使用”的政策，僅釣梁圍墾工程就需要圍填海指標(biāo)1000公頃以上。建設(shè)用海指標(biāo)無法保障舟山群島新區(qū)建設(shè)的需要，這已成為制約新區(qū)發(fā)展的重要因素之一。同時，目前海域使用權(quán)管理政策與土地使用權(quán)管理政策互不銜接，給新區(qū)建設(shè)項目使用海域、占用土地帶來很多困難。比如，海域圍墾的新增土地，如何納入土地管理，如何使海域使用權(quán)與土地使用權(quán)進行有效銜接、實施聯(lián)動審批，將成為新區(qū)土地管理的重要內(nèi)容。現(xiàn)行需公開出讓的建設(shè)項目，若同時涉及使用土地和海域的，需要分別進行用地、用海審批，審批效率較低，且可能出現(xiàn)重復(fù)收費的問題。因此，需按照加快海洋經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、陸海資源統(tǒng)籌利用的要求，建立海域使用權(quán)與土地使用權(quán)管理聯(lián)動機制，統(tǒng)籌陸海發(fā)展規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌陸海資源配置。積極探索圍填海土地開發(fā)利用方式、程序和管理辦法，研究海域使用證換發(fā)國有土地使用權(quán)證辦法，為海洋經(jīng)濟發(fā)展和陸海資源統(tǒng)籌管理提供經(jīng)驗借鑒。

三、土地生態(tài)環(huán)境保護壓力加大

伴隨著新區(qū)建設(shè)尤其是臨港工業(yè)建設(shè)的推進，可能出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題將會增多，亟需在未來的土地利用規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃調(diào)控中予以重視。

（一）陡坡地開發(fā)對丘陵山地環(huán)境帶來負(fù)面影響

據(jù)地形地質(zhì)條件分析，舟山群島15°以上的斜坡、陡坡山地約占44%。在進行各類項目建設(shè)時，如果利用斜坡、陡坡山地進行開發(fā)，有可能引發(fā)滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害，從而對較為脆弱的海島生態(tài)系統(tǒng)造成負(fù)面影響。新區(qū)建設(shè)規(guī)劃必須與海島山地自然格局與演變規(guī)律相適應(yīng)，順勢而建，特別注重防治洪水、地質(zhì)滑坡等災(zāi)害。

（二）新區(qū)發(fā)展空間與海岸、近海保護區(qū)劃存在沖突

舟山群島新區(qū)地處長江、錢塘江、甬江的出?？?，扼守著沿海海岸和長江水道交匯的咽喉。根據(jù)修編中的浙江省海洋功能區(qū)劃，在舟山群島的海岸與近海的2.22萬平方公里區(qū)域內(nèi)，主要島嶼的大部分區(qū)域（約占63%）被劃定為海洋保護區(qū)、保留區(qū)、農(nóng)漁業(yè)區(qū)及旅游區(qū)，少部分區(qū)域（約占37%）被劃定為工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、港口航運區(qū)、特殊利用區(qū)。新區(qū)在利用深水岸線、近海資源建設(shè)國家大宗商品國際物流基地、大宗商品儲運中轉(zhuǎn)加工交易中心、現(xiàn)代化海洋產(chǎn)業(yè)基地和大型臨港工業(yè)的過程中，需要占用海岸和近海海域進行圍填建設(shè)。一些以建設(shè)國際性對外開放港口、國家重要的戰(zhàn)略物資樞紐港為目標(biāo)的投資項目起點高、用地規(guī)模和投資較大，用海面積也較大，這些都與修編中的浙江省海洋功能區(qū)劃在用?？臻g布局上存在一定的沖突。

（三）新區(qū)發(fā)展中需關(guān)注近海污染、生物多樣性下降

污染性臨海項目建設(shè)可能造成近海污染。隨著舟山群島新區(qū)人口集聚，城鎮(zhèn)建設(shè)、臨港工業(yè)發(fā)展加快，農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模化發(fā)展，如不采取有效措施，污染性臨海項目有可能造成近海污染，從而引發(fā)近海海域生態(tài)系統(tǒng)的物流和能流循環(huán)受阻或紊亂。

外部污染有可能導(dǎo)致濱海生物多樣性下降。近岸海域是海洋生態(tài)系統(tǒng)和陸地生態(tài)系統(tǒng)的過渡帶，具有豐富的生物資源及生物多樣性。長江、錢塘江、甬江流域的排污等外部污染有可能減少舟山市近岸海域原有系統(tǒng)中生物的棲息空間，從而導(dǎo)致濱海生物多樣性下降。