淺談土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估
——以蓮都區(qū)為例

浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院 倪永華 徐忠國(guó) 章 鳴 潘 凡

麗水市國(guó)土勘察測(cè)繪規(guī)劃院 趙力強(qiáng) 孫 煒

淺談土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估
——以蓮都區(qū)為例

浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院 倪永華 徐忠國(guó) 章 鳴 潘 凡

麗水市國(guó)土勘察測(cè)繪規(guī)劃院 趙力強(qiáng) 孫 煒

我省范圍內(nèi)新一輪土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)劃）已批準(zhǔn)實(shí)施近2年，各地基于保護(hù)和保障的理念實(shí)施規(guī)劃。由于新一輪規(guī)劃在指標(biāo)體系、管制分區(qū)等方面與上一輪規(guī)劃有明顯差別，在規(guī)劃實(shí)施一定時(shí)期內(nèi)需要及時(shí)考察并糾正新一輪規(guī)劃本身及實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題和困難。

按照國(guó)土資源部先后下發(fā)了國(guó)土資廳函〔2011〕1183號(hào)、國(guó)土資廳發(fā)〔2011〕41號(hào)等文件，明確了規(guī)劃修編（修改）必須前置開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作。省國(guó)土資源廳下發(fā)《浙江省土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估技術(shù)指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)指南），作為規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的技術(shù)指導(dǎo)。

麗水市蓮都區(qū)是國(guó)土資源部確定首批低丘緩坡未利用土地開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)開(kāi)發(fā)試點(diǎn)）的重要組成部分，試點(diǎn)首要目的是在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，最大限度保護(hù)耕地，使試點(diǎn)建設(shè)成為耕地保護(hù)示范區(qū)，同時(shí)建設(shè)“臺(tái)地工業(yè)、坡地城鎮(zhèn)”。蓮都區(qū)以此為契機(jī)，對(duì)蓮都區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃進(jìn)行了規(guī)劃實(shí)施評(píng)估。

一、評(píng)估目的及技術(shù)路線

（一）評(píng)估目的

蓮都區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估目的是為了發(fā)現(xiàn)在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中取得的成績(jī)及存在的不足，為今后完善規(guī)劃實(shí)施措施，分解落實(shí)規(guī)劃控制指標(biāo)提供依據(jù)，也為進(jìn)一步落實(shí)保護(hù)耕地基本國(guó)策、提高節(jié)約集約利用土地程度、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康發(fā)展提供支撐作用和落實(shí)重大區(qū)域發(fā)展政策，提供可靠的參考。

（二）評(píng)估內(nèi)容

規(guī)劃實(shí)施評(píng)估遵循客觀真實(shí)、綜合科學(xué)、統(tǒng)籌兼顧和評(píng)估前置四個(gè)原則的基礎(chǔ)上，對(duì)區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。主要包括對(duì)區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃的下達(dá)指標(biāo)完成情況、布局實(shí)施情況和規(guī)劃適應(yīng)性進(jìn)行評(píng)估，對(duì)規(guī)劃控制指標(biāo)實(shí)施情況進(jìn)行預(yù)警，形成評(píng)估結(jié)論，并根據(jù)評(píng)估結(jié)論對(duì)區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃的后續(xù)實(shí)施提出建議。

（三）評(píng)估方法

土地規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中采用了系統(tǒng)分析法、指標(biāo)評(píng)估法、空間分析法、專(zhuān)家咨詢(xún)法、因果分析法、比較分析法和趨勢(shì)分析法等方法。

（四）技術(shù)路線

評(píng)估技術(shù)路線：蓮都區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估按照以下路線進(jìn)行。

二、指標(biāo)執(zhí)行情況評(píng)估

蓮都區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況評(píng)估，采用相同的技術(shù)路線和方法。區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)分別選取有代表性的指標(biāo)，建立指標(biāo)體系，經(jīng)過(guò)模型建立、指標(biāo)權(quán)重確定、標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)算和權(quán)重計(jì)算等過(guò)程，得到規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況評(píng)估分值。

（一）規(guī)劃指標(biāo)評(píng)估

蓮都區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況評(píng)估，從土地規(guī)劃指標(biāo)、規(guī)劃效益和土地利用程度和利用變化等3個(gè)方面，分別選取了19項(xiàng)和11項(xiàng)指標(biāo)。根據(jù)蓮都區(qū)2005年基期年、2020年目標(biāo)年和2010年評(píng)估時(shí)點(diǎn)等3個(gè)時(shí)點(diǎn)的指標(biāo)數(shù)據(jù)，通過(guò)指標(biāo)執(zhí)行情況評(píng)估流程得出分值，確定評(píng)估等級(jí)。由于鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃中鄉(xiāng)無(wú)城鎮(zhèn)用地和城鎮(zhèn)人口，因此鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃指標(biāo)評(píng)估確定城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)兩種權(quán)重體系。

（二）規(guī)劃指標(biāo)評(píng)估結(jié)論及執(zhí)行異常原因

蓮都區(qū)區(qū)級(jí)規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況評(píng)估結(jié)果的等級(jí)為一般，蓮都區(qū)12個(gè)鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃中，3個(gè)鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃執(zhí)行情況評(píng)估等級(jí)為一般，其余9個(gè)鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃執(zhí)行情況評(píng)估等級(jí)為良好。

標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)算中，標(biāo)準(zhǔn)分60分以下的指標(biāo)認(rèn)為執(zhí)行異常，區(qū)級(jí)規(guī)劃指標(biāo)評(píng)估中執(zhí)行異常指標(biāo)有耕地補(bǔ)充量、新增交通建設(shè)用地、人均農(nóng)居點(diǎn)用地和重大項(xiàng)目執(zhí)行情況等4項(xiàng)。鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃指標(biāo)評(píng)估中，選取的11項(xiàng)指標(biāo)中有5項(xiàng)指標(biāo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都出現(xiàn)執(zhí)行異常情況，分別為耕地補(bǔ)充量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制情況、違法用地占新增建設(shè)占用土地比率、人均城鎮(zhèn)工礦用地和人均農(nóng)居點(diǎn)用地。執(zhí)行異常的原因包括規(guī)劃指標(biāo)本身指標(biāo)較高、統(tǒng)計(jì)口徑差異、規(guī)劃編制中考慮不足和規(guī)劃執(zhí)行中未完全按規(guī)劃進(jìn)度實(shí)施等。

三、指標(biāo)預(yù)警

對(duì)選定的規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)反映規(guī)劃指標(biāo)存在的警況，規(guī)劃管理者可根據(jù)預(yù)警結(jié)果糾正執(zhí)行偏差，同時(shí)也可作為規(guī)劃評(píng)估結(jié)論依據(jù)及是否進(jìn)行規(guī)劃修編的依據(jù)。

在規(guī)劃實(shí)施效果定量評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)土地規(guī)劃中的約束性指標(biāo)進(jìn)行指標(biāo)預(yù)警。根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果設(shè)定強(qiáng)警、中警、輕警、無(wú)警四級(jí)警情。

（一）區(qū)級(jí)指標(biāo)預(yù)警

區(qū)級(jí)預(yù)警包括耕地保有量、新增建設(shè)占用土地、違法用地、新增建設(shè)占用土地局部調(diào)整、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂萍叭司擎?zhèn)工礦和村莊用地等7項(xiàng)指標(biāo)。

蓮都區(qū)區(qū)級(jí)指標(biāo)預(yù)警警情較嚴(yán)重，根據(jù)預(yù)警結(jié)果，7項(xiàng)指標(biāo)中有2項(xiàng)指標(biāo)為中警以上警情，而在新增建設(shè)占用土地分類(lèi)型預(yù)警中，預(yù)警結(jié)果大多在中警以上。

（二）鄉(xiāng)級(jí)指標(biāo)預(yù)警

預(yù)警內(nèi)容具體包括耕地保有量、新增建設(shè)占用土地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂萍叭司擎?zhèn)工礦和村莊用地等5項(xiàng)指標(biāo)指標(biāo)。

根據(jù)預(yù)警結(jié)果，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中至少有2個(gè)指標(biāo)為中警以上警情。特別需要說(shuō)明的是在12個(gè)鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃中，有9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新增建設(shè)占用土地指標(biāo)警情在中級(jí)以上，其中有7個(gè)鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃是由于該指標(biāo)執(zhí)行過(guò)慢的原因，導(dǎo)致該指標(biāo)為中警以上警情。

（三）指標(biāo)預(yù)警結(jié)論

鑒于蓮都區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃指標(biāo)預(yù)警警情至少有1項(xiàng)指標(biāo)為中級(jí)以上，判斷區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃實(shí)施在土地規(guī)劃目標(biāo)和管理措施未能順利推進(jìn)，且經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀或趨勢(shì)與規(guī)劃目標(biāo)存在偏離，繼續(xù)執(zhí)行規(guī)劃可能會(huì)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常發(fā)展形成束縛。建議適時(shí)對(duì)現(xiàn)行區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃進(jìn)行修編，以提高規(guī)劃可操作性和可控性。

四、適應(yīng)性評(píng)估

（一）現(xiàn)行土地規(guī)劃與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展適應(yīng)性評(píng)估

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展背景下，選取3項(xiàng)規(guī)劃控制性指標(biāo)和2項(xiàng)規(guī)劃布局情況對(duì)今后社會(huì)發(fā)展的保障和適宜程度進(jìn)行適應(yīng)性評(píng)估。

蓮都區(qū)現(xiàn)行規(guī)劃與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)度為一般，指標(biāo)和布局與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求較適應(yīng)，但規(guī)劃彈性空間調(diào)和度較小，僅能滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中用地量較小的、不定位的民生用地。

（二）剩余新增建設(shè)占用土地指標(biāo)與實(shí)際需求適應(yīng)性評(píng)估

評(píng)估規(guī)劃執(zhí)行一段時(shí)間后，剩余新增建設(shè)占用土地指標(biāo)和布局與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需求之間的適應(yīng)性，簡(jiǎn)稱(chēng)為剩余新增建設(shè)滿(mǎn)足度。

評(píng)估中將新增建設(shè)占用土地指標(biāo)分為：新增城鎮(zhèn)建設(shè)、新增村莊建設(shè)、新增交通建設(shè)、新增水利設(shè)施建設(shè)、新增其它建設(shè)等5項(xiàng)落地指標(biāo)和規(guī)劃預(yù)留新增建設(shè)指標(biāo)，共6項(xiàng)指標(biāo)。5項(xiàng)落地指標(biāo)中，除新增村莊和新增其它建設(shè)外，其它指標(biāo)在剩余年限內(nèi)均不能滿(mǎn)足實(shí)際需求。已預(yù)留的指標(biāo)僅為可預(yù)留上限的30%，區(qū)政府統(tǒng)籌村莊建設(shè)資源較少。另外，剩余指標(biāo)已不能滿(mǎn)足開(kāi)發(fā)試點(diǎn)地塊落地。

（三）規(guī)劃與重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化適應(yīng)性評(píng)估

麗水市蓮都區(qū)在本輪土地規(guī)劃實(shí)施期間，新增了低丘緩坡開(kāi)發(fā)試點(diǎn)政策，屬于國(guó)家戰(zhàn)略性區(qū)域政策變化，并屬于發(fā)展類(lèi)區(qū)域政策變化。

現(xiàn)行規(guī)劃擬定的發(fā)展方向與重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化方向基本一致，但因規(guī)劃期間國(guó)家戰(zhàn)略性區(qū)域政策變化，引起蓮都區(qū)區(qū)域發(fā)展的重大變化，也引起上級(jí)下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo)、規(guī)劃布局等都有重大變化。因此認(rèn)為重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化后，現(xiàn)行蓮都區(qū)土地規(guī)劃已不適應(yīng)新的形勢(shì)要求。

（四）低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)區(qū)塊與規(guī)劃適應(yīng)性分析

開(kāi)發(fā)試點(diǎn)區(qū)塊與蓮都區(qū)本輪規(guī)劃的建設(shè)用地管制分區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)管制區(qū)）的擬合度，直接影響該政策的落實(shí)。

根據(jù)試點(diǎn)區(qū)塊分布情況，除禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)無(wú)布局外，其他3個(gè)區(qū)內(nèi)均有分布。各試點(diǎn)區(qū)塊落在限制建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、允許建設(shè)區(qū)氛圍內(nèi)，分別認(rèn)為不適應(yīng)、較適應(yīng)和適應(yīng)規(guī)劃。試點(diǎn)區(qū)塊管制區(qū)規(guī)劃不適應(yīng)面積占24%，較適應(yīng)面積占53%，適應(yīng)面積僅23%，整體適應(yīng)性不高。

五、規(guī)劃實(shí)施評(píng)估結(jié)論與建議

（一）評(píng)估結(jié)論

根據(jù)指標(biāo)執(zhí)行情況評(píng)估、指標(biāo)預(yù)警和適應(yīng)性評(píng)估，蓮都區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估結(jié)論為：

規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)總體情況良好，但規(guī)劃執(zhí)行異常指標(biāo)較多；規(guī)劃實(shí)施既保護(hù)了耕地又促進(jìn)了發(fā)展；規(guī)劃指標(biāo)警情趨于嚴(yán)重，應(yīng)加大規(guī)劃執(zhí)行控制；規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展適應(yīng)性一般；規(guī)劃即將不適應(yīng)土地管理的需要。

（二）建議

根據(jù)蓮都區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估結(jié)論，結(jié)合蓮都區(qū)實(shí)際情況提出以下建議：

進(jìn)一步加大補(bǔ)充耕地力度；落實(shí)新的區(qū)域政策；進(jìn)一步提高預(yù)留新增建設(shè)占用土地指標(biāo)；適時(shí)進(jìn)行規(guī)劃修編。

六、經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題及建議

（一）經(jīng)驗(yàn)

1、區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估同時(shí)開(kāi)展

考慮到蓮都區(qū)是麗水市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中心，根據(jù)蓮都區(qū)實(shí)施情況進(jìn)行區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃同時(shí)開(kāi)展實(shí)施評(píng)估，區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃評(píng)估過(guò)程中相互對(duì)比、相互參考，挖掘深層次經(jīng)驗(yàn)。

2、指標(biāo)執(zhí)行異常原因挖掘

蓮都區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃執(zhí)行定量評(píng)估中，發(fā)現(xiàn)多個(gè)指標(biāo)有執(zhí)行異常的情況，分別對(duì)執(zhí)行異常的指標(biāo)進(jìn)行了分析。部分指標(biāo)執(zhí)行情況，在區(qū)級(jí)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中表現(xiàn)不突出，但在鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中表現(xiàn)出明顯異常，規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中挖掘了執(zhí)行異常原因，可為下一步指標(biāo)落實(shí)和規(guī)劃實(shí)施措施制定提供參考。

3、新增建設(shè)占用土地分用途進(jìn)行評(píng)估

蓮都區(qū)新增建設(shè)占用土地指標(biāo)總體實(shí)施情況良好，但規(guī)劃實(shí)施中發(fā)現(xiàn)具體落地很困難。于是對(duì)區(qū)級(jí)新增建設(shè)占用土地指標(biāo)采用分用途的方法進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)各用途間指標(biāo)執(zhí)行進(jìn)度嚴(yán)重不平衡。分析后可為下一步新增建設(shè)占用土地各用途指標(biāo)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供參考。

（二）《指南》中存在的問(wèn)題及建議

1、部分?jǐn)?shù)據(jù)收集較難

部分縣（市、區(qū)）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)未分到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；

耕地質(zhì)量數(shù)據(jù)主要來(lái)源于農(nóng)用地分等定級(jí)成果，時(shí)效性較差，缺乏現(xiàn)勢(shì)性；

建議：縣、鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系有差異，選擇有代表性、現(xiàn)勢(shì)性強(qiáng)且易收集的資料。

2、《指南》中部分計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)有待調(diào)整

地區(qū)生產(chǎn)總值平均增長(zhǎng)率的計(jì)算方式；

新增建設(shè)占用土地指標(biāo)預(yù)警，僅考慮了指標(biāo)執(zhí)行過(guò)快的因素，不夠全面。

建議：采用通行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算，指標(biāo)評(píng)估角度應(yīng)考慮全面。

3、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)矛盾

基數(shù)轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù)與變更調(diào)查的數(shù)據(jù)差異，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中存在數(shù)據(jù)邏輯問(wèn)題。

建議：在邏輯上存在問(wèn)題的指標(biāo)，僅評(píng)價(jià)實(shí)際值（如：終值或變化量），不考慮邏輯關(guān)系。

如村莊用地和耕地保有量：評(píng)估指標(biāo)的實(shí)施動(dòng)態(tài)情況，采用實(shí)際增量；評(píng)估指標(biāo)的時(shí)點(diǎn)情況，則采用2005年規(guī)劃基數(shù)、2020年目標(biāo)值和2010年變更數(shù)據(jù)。

七、經(jīng)驗(yàn)體會(huì)

（一）規(guī)劃評(píng)估為規(guī)劃編制提供理性參考

規(guī)劃實(shí)施評(píng)估過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)在規(guī)劃指標(biāo)體系、指標(biāo)下達(dá)數(shù)量、指標(biāo)數(shù)據(jù)的邏輯關(guān)系等方面存在一些不足之處。規(guī)劃實(shí)施評(píng)估能發(fā)現(xiàn)規(guī)劃編制的一些問(wèn)題，為各級(jí)政府、國(guó)土資源管理部門(mén)及其他職能部門(mén)，提供理性參考，慎重考慮有限土地資源統(tǒng)籌利用、規(guī)劃保護(hù)目標(biāo)統(tǒng)籌落實(shí)、規(guī)劃控制指標(biāo)統(tǒng)籌安排、規(guī)劃用地布局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、建設(shè)用地規(guī)模統(tǒng)籌布置，為進(jìn)一步完善土地規(guī)劃提供參考。

（二）規(guī)劃評(píng)估為規(guī)劃實(shí)施提供技術(shù)參考

規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是以規(guī)劃實(shí)施情況為評(píng)估對(duì)象，在蓮都區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)總體指標(biāo)執(zhí)行良好，但也存在部分指標(biāo)執(zhí)行過(guò)快、部分指標(biāo)執(zhí)行過(guò)慢、部分指標(biāo)執(zhí)行出現(xiàn)偏差等的情況。上述問(wèn)題，可為規(guī)劃實(shí)施提供一系列技術(shù)參考，如控制各指標(biāo)執(zhí)行進(jìn)度、及時(shí)制定規(guī)劃實(shí)施措施糾偏、及時(shí)進(jìn)行規(guī)劃局部調(diào)整等。

（三）規(guī)劃評(píng)估為國(guó)土資源管理提供技術(shù)依據(jù)

規(guī)劃實(shí)施評(píng)估在規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施中點(diǎn)出成績(jī)、發(fā)現(xiàn)不足，既能反映宏觀管理政策的執(zhí)行效果，又能反映地方在規(guī)劃實(shí)施中遇到的困難，為國(guó)土資源統(tǒng)籌管理提供第一手真實(shí)材料，為進(jìn)一步完善土地規(guī)劃及其實(shí)施提供依據(jù)。