上市公司政府補(bǔ)貼的完善之道

郭田勇　趙亮

政府對(duì)上市公司給予補(bǔ)貼是中國A股市場普遍存在的現(xiàn)象。近幾年,政府的這種補(bǔ)貼無論是在覆蓋面還是在金額上都呈遞增之勢。政府補(bǔ)貼在具有積極作用的同時(shí),也存在著擾亂資本市場公平秩序、混淆投資者對(duì)企業(yè)的價(jià)值判斷的風(fēng)險(xiǎn)。因此,我們不應(yīng)對(duì)政府補(bǔ)貼采取“一刀切”式的肯定或否定態(tài)度,應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上改善各項(xiàng)規(guī)章制度,使政府補(bǔ)貼更加科學(xué)合理。

政府對(duì)上市公司給予補(bǔ)貼已經(jīng)是中國A股市場普遍存在的現(xiàn)象。有數(shù)據(jù)顯示,僅2010年一年就有1454家企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼,平均每家公司獲得3187萬元。其中有514家享受到政府稅費(fèi)返還和減免,涉及金額將近80億元,平均每家1543萬元。與此同時(shí),2010年67家ST公司總共獲得補(bǔ)貼將近22億元,相當(dāng)于每家獲得3000多萬元。上市公司獲得大量政府補(bǔ)貼可能導(dǎo)致公司的業(yè)績與其經(jīng)營業(yè)務(wù)的脫鉤,造成會(huì)計(jì)信息的扭曲,使上市公司公布的業(yè)績并不能真實(shí)、客觀地反映其盈利水平。

與之對(duì)應(yīng)的是,近五年來我國A股市場無一家公司退市,另外,2012年上半年中國IPO宗數(shù)和融資規(guī)模已位居全球第一,這也與各地政府的鼓勵(lì)措施不無關(guān)系。

種類繁多的政府補(bǔ)貼

從持續(xù)性的角度來看,補(bǔ)貼可以分為正常補(bǔ)貼收入和非正常補(bǔ)貼收入。正常補(bǔ)貼收入是指公司收到持續(xù)的研發(fā)補(bǔ)貼、退稅優(yōu)惠、財(cái)政貼息和政策性補(bǔ)貼等等,企業(yè)只有達(dá)到國家的特定標(biāo)準(zhǔn)和要求才能獲得這類補(bǔ)貼收入,這實(shí)際上是國家給予企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)和支持;而非正常補(bǔ)貼收入則由地方政府自行掌控,公司收到的往往是一次性并具有明顯目的性(比如說扭虧為盈)的財(cái)政補(bǔ)貼,這也是地方政府操縱上市公司業(yè)績的直接工具,地方政府通過這些稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)際上變相參加了上市公司的盈余管理。正是這類補(bǔ)貼使一些企業(yè)在連續(xù)虧損面臨退市風(fēng)險(xiǎn)時(shí),非正常地獲得賬面盈利,避免了繼續(xù)虧損,從而達(dá)到保牌的目的。地方政府通過各種途徑挽救瀕臨退市的ST公司已經(jīng)成為中國資本市場的行業(yè)“潛規(guī)則”。

從廣義上講,政府補(bǔ)貼包括稅收優(yōu)惠和直接的財(cái)政補(bǔ)貼。稅收優(yōu)惠是指政府出于產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和政策扶持的目的給予企業(yè)政策性退稅或優(yōu)惠稅率的待遇。有些地方政府為了支持企業(yè)上市,對(duì)企業(yè)因上市進(jìn)行的改制、重組過程中產(chǎn)生的營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、補(bǔ)繳的所得稅以適當(dāng)方式獎(jiǎng)勵(lì)給原企業(yè)股東。但是隨著中國加入WTO,上市公司的稅收返還數(shù)量已經(jīng)大幅減少,各種各樣的財(cái)政直接撥款逐漸成為主流。

政府給予上市公司補(bǔ)貼的理由很多,比如鼓勵(lì)公司上市、給予獲得專利項(xiàng)目的補(bǔ)償、支持科研和技術(shù)創(chuàng)新、國家財(cái)政預(yù)算的政策性資金扶持、高新技術(shù)補(bǔ)貼等等。通過查閱上市公司關(guān)于政府補(bǔ)貼的公告可以發(fā)現(xiàn),近幾年地方政府的補(bǔ)貼無論從覆蓋面還是補(bǔ)助金額都呈遞增之勢。另外,地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼往往具有地方特色,缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),而國有企業(yè)則是獲得中央財(cái)政補(bǔ)貼的大戶。

政府補(bǔ)貼的動(dòng)因探析

當(dāng)上市公司因經(jīng)營不佳而面臨退市風(fēng)險(xiǎn)時(shí),往往能從地方政府獲得補(bǔ)貼援助,從而保住殼資源,這種“吃補(bǔ)”現(xiàn)象在中國A股市場已普遍存在,而這究其原因如下:

從政府的角度講,地方官員已經(jīng)越來越認(rèn)識(shí)到上市企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。隨著各地區(qū)市場競爭程度不斷增加,地方政府開始更加積極地關(guān)注當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的運(yùn)作。一方面,地方政府通過不斷改善制度為企業(yè)營造良好的市場環(huán)境來獲取資源,以實(shí)現(xiàn)地方利益最大化;另一方面,地方政府也通過提供財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策等市場干預(yù)手段來支持本地企業(yè),政府的補(bǔ)貼可以使本地企業(yè)在與外地企業(yè)競爭中獲得更大的優(yōu)勢。

上市公司往往能給地方政府帶來各種經(jīng)濟(jì)資源,企業(yè)上市后產(chǎn)生的巨額稅收也是地方政府的主要收入來源。因此,上市公司的數(shù)量和規(guī)模已經(jīng)成為地方政府官員衡量政績的重要標(biāo)準(zhǔn)。另外,有些具有地方政府官員背景的董事在上市公司董事會(huì)中也擔(dān)任了重要的職位,部分獲得補(bǔ)貼的上市公司也必須要承接地方政府指派的項(xiàng)目,這都使地方政府與上市公司的關(guān)系變得更加密切和復(fù)雜。正是由于這種利益相關(guān)性,當(dāng)上市公司經(jīng)營業(yè)績不加瀕臨退市時(shí),地方政府往往通過提供各種財(cái)政補(bǔ)貼手段幫助企業(yè)度過危機(jī)。

從上市公司的角度講,政府補(bǔ)貼無疑對(duì)其具有巨大的吸引力。首先,獲得政府補(bǔ)貼可以提高上市公司的市場業(yè)績。尤其是對(duì)于經(jīng)營不善的上市公司來說,獲得巨大的政府補(bǔ)貼是企業(yè)避免連續(xù)虧損的直接途徑,可以使其避免退市的風(fēng)險(xiǎn)。通過分析某公司近幾年年報(bào)可以發(fā)現(xiàn),如果沒有政府提供的巨額補(bǔ)貼,該公司連續(xù)五年都處于虧損狀態(tài)。當(dāng)然,對(duì)于運(yùn)營情況正常的上市公司,獲得政府補(bǔ)貼可以大大增加其凈利潤,從而進(jìn)一步改善其經(jīng)營業(yè)績表現(xiàn)。另外,政府補(bǔ)貼也成為上市公司獲得融資的重要途徑,為上市公司通過在資本市場上圈錢從而“賣殼”或增發(fā)創(chuàng)造了條件。

政府補(bǔ)貼的“是與非”

客觀上講,政府向上市公司提供的補(bǔ)貼也是具有積極作用的。第一,政府對(duì)承擔(dān)國家重大項(xiàng)目、惠民項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及支柱產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的上市公司給予補(bǔ)貼并無不妥,符合當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的中國經(jīng)濟(jì)政策要求;第二,政府的補(bǔ)貼對(duì)于企業(yè)的長期發(fā)展具有推動(dòng)作用。政府補(bǔ)貼可以加速企業(yè)的技術(shù)升級(jí),降低企業(yè)研發(fā)與創(chuàng)新過程中外部帶來的成本與收益風(fēng)險(xiǎn);第三,如果政府補(bǔ)貼運(yùn)用得當(dāng),可以實(shí)現(xiàn)獲得補(bǔ)貼的上市公司的反哺效應(yīng),上市公司獲得政府補(bǔ)貼之后通過改善其自身運(yùn)作可以更好地回報(bào)社會(huì),創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì),推動(dòng)技術(shù)革新,并最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

當(dāng)然,過度的、不適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼必然會(huì)擾亂資本市場的公平秩序,混淆投資者對(duì)企業(yè)的價(jià)值判斷,從而對(duì)整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成負(fù)面影響:首先,過度隨意的政府補(bǔ)貼降低了資本市場的資源配置效率。政府的補(bǔ)貼應(yīng)該重點(diǎn)給予資質(zhì)良好、符合國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃、未來具有發(fā)展前景的優(yōu)秀上市公司,這也保護(hù)了投資者的利益。然而現(xiàn)實(shí)中很多補(bǔ)貼都發(fā)放給業(yè)績持續(xù)下滑、瀕臨破產(chǎn)的ST類上市公司,這些公司獲得補(bǔ)貼僅僅是為了保殼和獲得喘息機(jī)會(huì)之后的“賣殼”,經(jīng)營業(yè)績并沒有隨之改善。這種補(bǔ)貼的錯(cuò)配也造成了政府資源的巨大浪費(fèi)。

其次,由于有些企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展作用巨大,地方政府往往出于政績的考慮對(duì)其給予補(bǔ)貼,這使得補(bǔ)貼脫離了原有的產(chǎn)業(yè)扶持政策的初衷。先天資質(zhì)不良的上市公司對(duì)政府補(bǔ)貼產(chǎn)生了長期依賴性,并沒有能力和激勵(lì)通過自身改善經(jīng)營業(yè)績,從而陷入“連續(xù)虧損—獲得補(bǔ)貼—再連續(xù)虧損—再獲得補(bǔ)貼”的惡性循環(huán);而地方政府為了維護(hù)其自身的利益又不得不繼續(xù)對(duì)其提供資助,從而被這些企業(yè)“套牢”。

最后,政府補(bǔ)貼可能會(huì)助長地方保護(hù)主義的風(fēng)氣。地方政府出于保護(hù)本地企業(yè)的考慮對(duì)其給予補(bǔ)貼優(yōu)惠,在一定程度上形成了限制資源流動(dòng)的壁壘。而且政府和上市公司可能由于補(bǔ)貼問題陷入“囚徒困境”,因?yàn)楫?dāng)所有政府都對(duì)當(dāng)?shù)厣鲜泄窘o予補(bǔ)貼時(shí),企業(yè)的相對(duì)優(yōu)勢依舊無法體現(xiàn),而整個(gè)市場的效率卻因?yàn)檫^度補(bǔ)貼而受損。

探尋政府補(bǔ)貼的完善之道

通過以上分析,筆者認(rèn)為對(duì)政府補(bǔ)貼“一刀切”式的全面禁止并不實(shí)際,也未必是最佳解決之道,因此,在現(xiàn)有基礎(chǔ)上改善政府補(bǔ)貼的各項(xiàng)規(guī)章制度具有更加現(xiàn)實(shí)的意義:

完善政府補(bǔ)貼的法律法規(guī)。我國當(dāng)前的政府補(bǔ)貼在發(fā)放時(shí)往往具有隨意性,由于當(dāng)前我國的法律體系并沒有針對(duì)政府補(bǔ)貼發(fā)放的硬性指標(biāo)和和明確的指引性條款,地方政府在確定補(bǔ)貼發(fā)放對(duì)象和金額時(shí)具有較大的自由裁量權(quán),在補(bǔ)貼發(fā)放前并沒有對(duì)企業(yè)進(jìn)行細(xì)致全面的考量,從而導(dǎo)致資源配置效率低下。因此,未來監(jiān)管部門應(yīng)該盡快出臺(tái)明確的、針對(duì)政府補(bǔ)貼發(fā)放程序、辦法等的法律法規(guī),使地方政府在發(fā)放補(bǔ)貼時(shí)遵循合適的規(guī)則和參考標(biāo)準(zhǔn),杜絕無序發(fā)放,實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼發(fā)放的有法可依。

重視政府補(bǔ)貼的監(jiān)督管理。中國上市公司獲得補(bǔ)貼后的反哺效應(yīng)并不明顯,很大程度上是因?yàn)檎O(jiān)管并沒有與補(bǔ)貼資金同步跟進(jìn),導(dǎo)致補(bǔ)貼資金的運(yùn)用處于無人監(jiān)督的狀態(tài)。因此,必須強(qiáng)化政府補(bǔ)貼的外部監(jiān)督,減少政府與上市公司的信息不對(duì)稱,將政府補(bǔ)貼資金的來源去向置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之中。

加強(qiáng)上市公司的信息披露。保證上市公司信息披露的客觀性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性,并提高信息披露的透明度。上市公司應(yīng)該對(duì)金額巨大的、非正常的一次性政府補(bǔ)貼予以重點(diǎn)披露,包括獲得政府補(bǔ)貼的原因、具體用途等等,并且要對(duì)政府補(bǔ)貼進(jìn)行持續(xù)跟蹤披露,以避免補(bǔ)貼資金挪作他用。

此外,我們也必須認(rèn)識(shí)到,隨著中國市場化經(jīng)濟(jì)的不斷深入,上市公司依靠政府補(bǔ)貼改善經(jīng)營業(yè)績的空間將越來越小,上市公司的長遠(yuǎn)發(fā)展不可能僅僅簡單依靠政府的財(cái)政支持。地方政府和上市公司在未來應(yīng)該通過更加市場化、且具有金融體制創(chuàng)新意義的方式來發(fā)揮其各自在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用。

(作者分別為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心主任,助理研究員)