社會養(yǎng)老保障的困境及出路

廖承紅 張士斌

【摘要】歐洲政府債務(wù)比重長期偏高的國家表現(xiàn)出高社會保障和福利支出比重、高社會養(yǎng)老保障支出比重、高公共養(yǎng)老金替代率和再分配功能偏低的“三高一低”特征,這在很大程度上源于社會養(yǎng)老保障及其改革的剛性。有鑒于此,中國應(yīng)該從長經(jīng)濟周期的視角來協(xié)調(diào)保障與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系,構(gòu)建養(yǎng)老金制度關(guān)鍵參數(shù)的彈性調(diào)整機制。

【關(guān)鍵詞】歐洲債務(wù)危機 社會養(yǎng)老保障 養(yǎng)老金制度 老齡化

2007年,美國爆發(fā)次貸危機,催生了全球金融危機,期間一些歐洲國家的政府債務(wù)問題浮出水面,如冰島等。2009年,希臘政府被爆出隱瞞了大量財政赤字,其實際財政赤字占GDP比重達到12.7%,遠(yuǎn)超早前宣布的3.4%,希臘債務(wù)問題遂成為全球經(jīng)濟的焦點。2009年12月,全球三大評級公司標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪和惠譽先后下調(diào)希臘主權(quán)債務(wù)評級,標(biāo)準(zhǔn)普爾甚至將其下調(diào)為垃圾級債券,希臘債務(wù)危機爆發(fā)。

自希臘之后,多個歐洲大國,如意大利、西班牙、葡萄牙的主權(quán)債務(wù)信用評級也被調(diào)低,歐洲國家的債務(wù)問題引起前所未有的關(guān)注,引起全球金融市場的恐慌,也導(dǎo)致全球經(jīng)濟陷入二次探底的危險。

歐洲債務(wù)危機國家社會養(yǎng)老保障特征和困境

從來源上講,歐洲債務(wù)危機主要是政府財政赤字不斷擴大,并逐年積累,迫使政府不斷靠借債度日而出現(xiàn)的結(jié)果。

社會保障支出水平較高。大量社會財富和政府財政被用于支付各種社會保障和福利項目。從社會福利傳統(tǒng)來看,北歐福利國家屬于典型的高福利國家,這些國家的社會支出在理論上也應(yīng)該較多,或者至少不低于其他歐洲國家。

但令人吃驚的是,從1995年以來社會支出占GDP比重的情況來看,北歐福利國家社會支出占GDP的比重并不高,反而是那些政府債務(wù)水平長期偏高國家的比重非常之高,如希臘、意大利、葡萄牙、西班牙和法國等社會支出占GDP的比重普遍接近或者超過30%,而北歐國家,如丹麥、挪威和瑞典則普遍低于30%。①

單一的退休金支柱導(dǎo)致財政支出中公共養(yǎng)老金占比過高。政府債務(wù)危機國家仍然以單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制退休金制度為主,從退休金來源結(jié)構(gòu)看,債務(wù)水平長期較高的國家往往只有一個退休金來源,即公共退休金支柱,而其他國家要么是兩個支柱,要么是三個支柱(公共退休金支柱和強制性或者自愿性的個人養(yǎng)老金支柱)。②由于缺乏多元的退休金體系,要保證養(yǎng)老金待遇,就只能選擇較高的公共養(yǎng)老金替代率,這使得國家必須提供更多的公共養(yǎng)老金財政,從而致使政府財政支出中用于退休金的部分比重偏高。

公共養(yǎng)老金再分配功能偏弱。那些債務(wù)比重長期偏高的幾個國家公共養(yǎng)老金低收入者和高收入者的養(yǎng)老金替代率大致相當(dāng),使得高收入者退休后拿到的退休金仍然高于低收入者,這增加了貧富懸殊,增強了養(yǎng)老金待遇的不公平性。

社會養(yǎng)老保障的剛性與社會養(yǎng)老保障的困境

所謂社會養(yǎng)老保障剛性是指社會保障項目及其支出水平在經(jīng)濟增長期間快速擴張,但在經(jīng)濟停滯甚至衰退期間,卻不會隨經(jīng)濟收縮而收縮,明顯表現(xiàn)出只增長而難以收縮的剛性特征。

政治制度構(gòu)架、快速的人口老齡化、養(yǎng)老金制度設(shè)計,以及社會養(yǎng)老保障與勞動力市場僵化、經(jīng)濟增長放緩之間的互動是債務(wù)比重長期偏高的歐洲國家社會養(yǎng)老保障制度帶有明顯剛性的主要原因。

民主政治中社會養(yǎng)老保障改革往往成為高壓線。出于政治考慮,西方國家中央政府往往不愿意觸及到社會養(yǎng)老保障這條政治高壓線,不愿也不敢提出徹底的社會養(yǎng)老保障改革方案,通常僅提出一些治標(biāo)不治本的改革措施。而且,即便政府提出了比較徹底的養(yǎng)老金改革方案,國會也不一定會通過這些改革方案,因為國會議員是各個選區(qū)的選民選舉而來,他們代表著選區(qū)選民的切身利益,很多時候也會屈從于民眾的改革態(tài)度,選擇反對政府的改革議案。

老齡化不斷加深,社會養(yǎng)老需求高居不下。社會養(yǎng)老保障是政府與民眾就其社會養(yǎng)老等方面基本權(quán)利和責(zé)任而達成的社會契約,是政府作出的莊嚴(yán)承諾,從政黨選舉、信守承諾和社會穩(wěn)定的角度,政府必須為社會養(yǎng)老保障提供必要和充足的財政資金保證。

而且,人口老齡化也增強了退休者和臨近退休勞動者的政治博弈力量,從而構(gòu)成了養(yǎng)老金待遇水平下降的巨大阻礙力量。退休者和即將退休的勞動者更加反對降低養(yǎng)老金待遇的政策,因為這些措施直接降低了他們的老年收入和福利。

養(yǎng)老金制度設(shè)計本身的剛性。不同的養(yǎng)老金制度設(shè)計具有不同的彈性特征,單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度剛性較強,而現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累制的混合養(yǎng)老金制度彈性較強?，F(xiàn)收現(xiàn)付制模式的優(yōu)勢在于它可以迅速建立起全額的養(yǎng)老金領(lǐng)取權(quán),并使處于支付階段的養(yǎng)老金免受通貨膨脹的影響,比較適合在人口結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定,經(jīng)濟增長相對勻速的情況下運行。因而,一旦人口年齡結(jié)構(gòu)老化或經(jīng)濟增長放緩,現(xiàn)收現(xiàn)付制模式自身往往難以有效解決其養(yǎng)老金的財政失衡問題,即現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度本身的彈性相對較弱。

而現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制的混合養(yǎng)老金模式受贍養(yǎng)率變化的影響較小,且可以靈活使用公共養(yǎng)老金和個人賬戶積累的組合結(jié)構(gòu),擁有更多的財力來支付退休者的養(yǎng)老金,因而,基金積累制養(yǎng)老金模式具有更高的制度彈性。

社會養(yǎng)老保障剛性與勞動力市場僵化、經(jīng)濟增長放緩互為因果。高保障、高福利與經(jīng)濟增長緩慢互為因果,互相促動,進而導(dǎo)致部分歐洲國家陷入社會養(yǎng)老保障財政危機的陷阱。

高保障、高福利社會中,政府財政資源和經(jīng)濟社會資源被大量用于非生產(chǎn)性的養(yǎng)老保障和福利支出,導(dǎo)致經(jīng)濟增長所需的物質(zhì)資源更為稀缺,也導(dǎo)致勞動力市場僵化。而勞動力市場僵化又極大提高了勞動力成本,削弱了該國的國際競爭力,進而導(dǎo)致經(jīng)濟增長緩慢。反過來,緩慢的經(jīng)濟增長制約了政府稅收和勞動者收入的增長速度,進而導(dǎo)致社會養(yǎng)老保障的財政更加困難。

汲取歐洲債務(wù)危機國家的經(jīng)驗與教訓(xùn)

規(guī)模龐大且難以消減的社會養(yǎng)老保障和福利支出不僅是歐洲國家爆發(fā)債務(wù)危機的根本原因,也是部分歐洲國家政府債務(wù)長期偏高的主要原因,而歐洲社會養(yǎng)老金保障支出長期高居不下又源于其社會保障制度的剛性。

令人擔(dān)憂的是,中國社會養(yǎng)老保障改革已經(jīng)進入深水區(qū),當(dāng)前改革往往涉及不同勞動者群體既有利益的分割,存量改革特征愈加明顯,改革難度前所未有,如城鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位退休人員與企業(yè)職工退休金的巨大差異問題一直未能得到有效改善,2009年開始的事業(yè)單位退休金制度改革也步履蹣跚。③另外,隨著中國人口老齡化程度不斷深化,養(yǎng)老金待遇和領(lǐng)取資格條件等改革涉及的退休人員和利益群體越來越多,改革成本和代價將越來越大,社會養(yǎng)老保障改革剛性逐漸增強。

因而,當(dāng)前我國需要未雨綢繆,建立一個緩解社會養(yǎng)老保障制度改革剛性的養(yǎng)老金制度改革機制。首先,需要從一個更長的經(jīng)濟周期(100年左右)來看待社會保障建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展之間的協(xié)調(diào)關(guān)系,樹立當(dāng)前社會養(yǎng)老保障建設(shè)與改革應(yīng)該適當(dāng)滯后于經(jīng)濟發(fā)展的理念。

其次,需要調(diào)整退休金的支出結(jié)構(gòu),提高低收入勞動者群體的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率,適當(dāng)降低中高收入勞動者群體的替代率,進而降低基礎(chǔ)退休金的平均替代率,并強化退休金待遇的再分配功能。再次,建立養(yǎng)老金關(guān)鍵參數(shù)的彈性調(diào)整機制,削弱社會養(yǎng)老保障待遇的剛性。

(作者分別為貴州財經(jīng)大學(xué)學(xué)報編輯部副編審,貴州財經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院教授;本文系國家社會科學(xué)基金資助項目“沿海發(fā)達地區(qū)新生代農(nóng)民工城市融入研究”,浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點課題“城市化進程中的浙江農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換與社會政策創(chuàng)新研究”,項目編號分別為11BRK010,11YD11Z)

注釋

①[英]尼古拉斯·巴爾:《福利國家經(jīng)濟學(xué)》,鄭秉文、穆懷中等譯,北京:中國勞動社會保障出版社,2003年,第75~76頁。

②張芙蓉,許存興:“我國養(yǎng)老保險隱性債務(wù)形成原因及對策研究”,《貴州財經(jīng)學(xué)院學(xué)報》,2007年第1期,第107~109頁。

③張士斌、王橋:“中日社會養(yǎng)老保障制度比較”,《現(xiàn)代日本經(jīng)濟》,2010年第4期,第58~64頁。