新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度初探

劉鳴霽

【摘要】隨著老齡社會(huì)的到來,農(nóng)村家庭養(yǎng)老的功能正在逐漸降低,廣大農(nóng)民的養(yǎng)老問題正在成為一個(gè)急需解決的社會(huì)問題。這就需要我們構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度,以解除農(nóng)民的后顧之憂。吉林省應(yīng)在農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能減弱的情況下,加快制定相關(guān)政策,構(gòu)建新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度,倡導(dǎo)農(nóng)民積極參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。

【關(guān)鍵詞】吉林省 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn) 法律制度 對(duì)策

隨著人口老齡化階段的來臨,我國原有的以家庭養(yǎng)老為主的農(nóng)村養(yǎng)老模式已經(jīng)無法滿足農(nóng)村養(yǎng)老的需求,建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度迫在眉睫?；诖吮尘?吉林省應(yīng)積極響應(yīng)國家提出的到2020年建立起覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系的戰(zhàn)略目標(biāo),積極構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度,以解決新時(shí)期農(nóng)村養(yǎng)老的實(shí)際需要。

吉林省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度現(xiàn)狀

吉林省于1993年開始在部分地區(qū)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、民辦教師、村干部等參保意識(shí)比較強(qiáng),而且有穩(wěn)定的收入,在農(nóng)村能起到積極的示范作用,所以當(dāng)時(shí)主要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、民辦教師、村干部等納入到社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)范圍之內(nèi)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立初期,由于參保對(duì)象定位準(zhǔn)確,工作方法比較合理,因此,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在吉林省迅速建立起來。截至1993年底,這項(xiàng)業(yè)務(wù)已在省內(nèi)的48個(gè)地區(qū)展開,參保人員達(dá)到6萬多人,繳納保費(fèi)共750萬元。

但是,由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面較窄,參保人數(shù)增速較慢,在實(shí)際操作過程中逐漸暴露出諸多問題。截至1998年,全國共有8200萬人參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn),累計(jì)保險(xiǎn)基金達(dá)到166億元。其中,吉林省的參保人數(shù)只有19.1萬人,養(yǎng)老保險(xiǎn)金累計(jì)為7329萬元。吉林省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展?fàn)顩r明顯落后于全國平均水平。在其后的幾年里,吉林省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面降低,新增保險(xiǎn)人員增長緩慢,退保人員增加,保險(xiǎn)金收入下降,逐漸呈現(xiàn)出全面萎縮的態(tài)勢。2005年初,隨著進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的增加,吉林省推出了一系列新政策來改善農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境,推進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,其中包括明確各用人單位要為農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn);農(nóng)民工參保并履行繳費(fèi)義務(wù)后,可與城鎮(zhèn)企業(yè)職工一樣享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇等。到2009年底,吉林省各地均出臺(tái)了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法,為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保障。但是到目前為止,吉林省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)依然增速緩慢,今后還需要制定更為行之有效的政策來保障農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全面實(shí)施。

吉林省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度存在的問題

各類人員對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的認(rèn)識(shí)不足。通過對(duì)相關(guān)人員的調(diào)查,目前省內(nèi)各級(jí)政府部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、農(nóng)民群眾,對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度普遍認(rèn)識(shí)不足。因此,要通過各種宣傳活動(dòng)進(jìn)一步提高各級(jí)各類人員對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的認(rèn)識(shí)。我國實(shí)行的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題具有重要意義。政府各級(jí)部門的工作人員要從關(guān)注三農(nóng)、改善民生的角度來研究農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題,要就國家的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度做深入細(xì)致的調(diào)查研究,認(rèn)真領(lǐng)會(huì)理解新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)質(zhì)。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,公共財(cái)力呈快速增長的態(tài)勢,政府的承受能力不斷增強(qiáng)。建立覆蓋全體農(nóng)民的養(yǎng)老險(xiǎn)制度,詮釋了政府部門以人為本、科學(xué)發(fā)展的執(zhí)政理念。農(nóng)村居民對(duì)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的要求日趨強(qiáng)烈,一系列惠民政策的出臺(tái)實(shí)施,提高了農(nóng)民對(duì)政府的信任度,建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的各方面客觀條件均已具備。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)存在缺陷。我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是儲(chǔ)蓄型模式,與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)相比,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有互濟(jì)性,完全依靠參保人員的儲(chǔ)蓄額度來保障未來的養(yǎng)老金支付,缺乏激勵(lì)機(jī)制。同時(shí),現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式存在缺陷,目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是以縣為單位統(tǒng)一管理,管理層次較低。隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的快速發(fā)展,保險(xiǎn)基金的數(shù)額會(huì)逐年增加,以縣為單位的分散管理形式將越來越難以適應(yīng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展需要,現(xiàn)有的保險(xiǎn)基金缺乏多樣的投資途徑,保險(xiǎn)基金難以保值增值,同時(shí),對(duì)抗通貨膨脹的能力較差,保險(xiǎn)基金容易縮水,對(duì)農(nóng)民未來的物質(zhì)保障能力大大降低。因此,農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性較低,退保現(xiàn)象不斷增加。

農(nóng)民個(gè)人收入增長緩慢,參保能力有限。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金來源及參保對(duì)象的范圍決定了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與農(nóng)民收入存在密切的聯(lián)系。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)主要以自我保障為主,集體保障為輔,同時(shí)國家給予一定的政策支持。最近幾年,吉林省的糧食產(chǎn)量不斷增加,農(nóng)民家庭人均純收入增長較快,但純收入按可比價(jià)格計(jì)算,實(shí)際增長幅度較小。同時(shí),由于農(nóng)產(chǎn)品需求彈性小及糧食流通體制改革,出現(xiàn)了農(nóng)民增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象。農(nóng)民的收入主要用于購買生活必需品及購買生產(chǎn)資料,以便進(jìn)行下一年度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民的現(xiàn)金收入用于購買生活必需品和購置生產(chǎn)資料后剩余較少。農(nóng)村居民現(xiàn)金收入增長幅度降低,有相當(dāng)一部分農(nóng)民再生產(chǎn)資金不足,不僅參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的難度加大,還有一部分參保人員被迫退出保險(xiǎn),把基金變現(xiàn),用來解決生產(chǎn)生活方面的困難。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)相關(guān)政策,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)主要以個(gè)人繳費(fèi)為主,集體補(bǔ)助為輔。由于吉林省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,影響了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來,吉林省的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本處于停滯狀態(tài),無法提供農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助資金,集體養(yǎng)老面臨諸多困難。吉林省的集體經(jīng)濟(jì)組織,除了維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)和提供社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)救助以外,幾乎沒有能力為養(yǎng)老保險(xiǎn)提供資金補(bǔ)充。集體經(jīng)濟(jì)的薄弱,導(dǎo)致了對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)支持程度的降低。目前吉林省的集體經(jīng)濟(jì)組織已難以承擔(dān)在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的輔助作用。

吉林省構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的對(duì)策

提高對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的認(rèn)識(shí)。提高認(rèn)知程度,是吉林省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的基本前提。目前國家新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架已經(jīng)基本明確,吉林省應(yīng)按照國家的要求,結(jié)合本省實(shí)際,不斷增加省級(jí)試點(diǎn),爭取盡快建立覆蓋全省的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。吉林省的農(nóng)村養(yǎng)老問題涉及面廣、相關(guān)政府部門必須認(rèn)真研究制定養(yǎng)老保險(xiǎn)政策和具體實(shí)施辦法,按照社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的原則,逐步整合現(xiàn)有各類群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,做好過渡和銜接。同時(shí)要加大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳力度,提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)知程度和參與熱情,鼓勵(lì)農(nóng)民積極參保。

繼續(xù)完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)。完善現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,一方面要解決農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏互濟(jì)性的問題,可以通過建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌帳戶,劃出部分基金用于互濟(jì)來解決這個(gè)問題。國家和地方財(cái)政部門也應(yīng)投入部分資金給予一定的財(cái)政支持,以便提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平。另一方面要解決農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值問題,提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增值保值能力,能夠提高農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。首先應(yīng)集中管理農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。可以將基金分為兩個(gè)部分,一部分基金由縣級(jí)政府部門管理,一部分進(jìn)行集中管理,主要用于投資國家可以制定一些保護(hù)性的投資項(xiàng)目,將集中管理的基金向收益高、風(fēng)險(xiǎn)低的國家基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目投資,以提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增值能力。

增加農(nóng)民收入。吉林省是國家重要的糧食生產(chǎn)基地,農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平和農(nóng)民生產(chǎn)積極性的高低與農(nóng)業(yè)收益關(guān)系密切。農(nóng)民收入水平的增加是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展水平的經(jīng)濟(jì)前提,增加農(nóng)民收入對(duì)構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有重要意義。增加農(nóng)民收入主要應(yīng)從繼續(xù)落實(shí)國家的各種農(nóng)業(yè)政策入手,保證農(nóng)民在增產(chǎn)的情況下收入穩(wěn)步提高。同時(shí)應(yīng)加快調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu),增加農(nóng)業(yè)科技投入,改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式,從而使農(nóng)民的實(shí)際收入得到有效提高,使新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建擁有必要的物質(zhì)保障。

促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是吉林省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的前提。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建具有積極的促進(jìn)作用?？梢酝ㄟ^改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,將目前分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行集中來提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)積累。除此以外,還要對(duì)農(nóng)村基層組織進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整,精簡機(jī)構(gòu),提高辦事效率,加強(qiáng)對(duì)基層組織的監(jiān)督,建立基層財(cái)務(wù)公開制度,通過減少消耗來增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的積累。同時(shí)應(yīng)制定政策促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展,從另一個(gè)角度增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的積累水平。

世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明,隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,以家庭養(yǎng)老為主的傳統(tǒng)模式已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)需要。建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度,保證農(nóng)民分享社會(huì)進(jìn)步成果,使農(nóng)民老有所養(yǎng),是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的根本要求。因此,吉林省應(yīng)加快構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度,從根本上解決農(nóng)民老有所養(yǎng)的問題。

(作者單位:吉林師范大學(xué)管理學(xué)院;本文系吉林省四平市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“四平市新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度研究”階段性成果,項(xiàng)目編號(hào):201045)