清潔發(fā)展機(jī)制的地方法律政策支持

謝舟

【摘要】2005年至今,清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)項目在我國獲得了很大發(fā)展,但目前的國家管理體制也存在一定弊端:一方面地方難于參加到CDM項目的管理和實施機(jī)制當(dāng)中,另一方面地方對CDM項目的發(fā)展又有合理需求。有必要改革這種中央管理機(jī)制,提供政策和法律制度支持,讓地方參與到CDM的管理和運行機(jī)制中來,實現(xiàn)CDM項目的健康良性發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】CDM項目 國家管理體制 地方權(quán)限 地方參與

清潔發(fā)展機(jī)制(簡稱CDM)是1997年《京都議定書》規(guī)定的三種減排機(jī)制之一。自2005年以來CDM在中國發(fā)展迅速,截止2011年1月,中國的CDM項目數(shù)量幾乎占全球CDM項目總量的一半,而中國CDM項目產(chǎn)生的CERs(核證減排量)也占據(jù)了全球CERs總量的絕大部分。①但我國圍繞這一機(jī)制所構(gòu)建的國內(nèi)CDM政策和法律體系主要以中央層面為主,地方缺乏配套扶持體系和機(jī)制,導(dǎo)致我國CDM項目和市場的發(fā)展缺乏廣泛性和普遍性,成功項目的運營還主要集中在少數(shù)大型企業(yè),影響了CDM項目對我國經(jīng)濟(jì)和節(jié)能減排的整體效用。

目前的法律機(jī)制忽視地方層面的效用

目前我國規(guī)定CDM機(jī)制的法律文件主要有兩個:《清潔發(fā)展機(jī)制項目運行管理辦法》(以下簡稱《運行管理辦法》)和《清潔發(fā)展機(jī)制基金管理辦法》(以下簡稱《基金管理辦法》)。②《清潔發(fā)展機(jī)制項目運行管理辦法》為CDM項目在中國開展提供了法律依據(jù),而《基金管理辦法》則主要是規(guī)定從CDM項目中收取的核證減排量的管理和使用以促進(jìn)CDM項目發(fā)展的一個文件。

《運行管理辦法》規(guī)定CDM管理部門為中央機(jī)構(gòu)。國家發(fā)展和改革委員會是中國CDM主管機(jī)關(guān)(DNA),其具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)為國家發(fā)改委氣候辦。發(fā)改委下設(shè)CDM項目管理中心,主要負(fù)責(zé)審批、執(zhí)行監(jiān)督CDM項目。《運行管理辦法》雖然規(guī)定企業(yè)可以向地方發(fā)改委報送CDM項目申請,但是地方發(fā)改委卻沒有權(quán)限來進(jìn)行審批,按其十八條的規(guī)定,地方發(fā)改委僅接受項目申報材料和向國家發(fā)改委遞送。最終的決定權(quán)還掌控在中央層面。

CDM項目的管理權(quán)限也在于中央?！哆\行管理辦法》第二十三條規(guī)定,國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)對清潔發(fā)展機(jī)制項目的實施進(jìn)行監(jiān)督。若項目實施機(jī)構(gòu)僅僅只是附件所列的那些中央企業(yè),那么由國家發(fā)改委實施項目監(jiān)督是可行的。但是若地方的其他企業(yè)進(jìn)行CDM項目建設(shè)和運營,讓中央發(fā)改委進(jìn)行全國每個項目的監(jiān)督就力有所不及了。這也就造成了我國CDM項目監(jiān)督實際空缺的現(xiàn)狀。

《基金管理辦法》是中央層面的基金制度。作為和《項目管理辦法》配套的《基金管理辦法》對CDM項目的收益從收到支都掌握在中央層面,無論是基金審核理事會還是基金管理中心都是由國家機(jī)構(gòu)組成,而減排量的收取,貨幣價值的折算,基金的使用都是由這些國家機(jī)構(gòu)來進(jìn)行?！痘鸸芾磙k法》并未明文規(guī)定地方政府是否可以申請獲得基金來從事本地項目的宣傳和推廣。這也造成了我國CDM項目強(qiáng)桿弱枝的狀況。

地方可用清潔減排政策無法直接涉及CDM。目前我國法律政策中也存在有很多區(qū)域及行業(yè)性規(guī)定與財政工具,其中一些與CDM密切相關(guān)。地方政府圍繞著這些目標(biāo)和安排,也紛紛制定了符合本地區(qū)實際的一些節(jié)能減排的政策和行政措施。但主要以指標(biāo)安排和產(chǎn)業(yè)行政布局和規(guī)劃為主。以完成中央的節(jié)能減排目標(biāo)為出發(fā)點,欠缺對CDM項目的關(guān)注與具體籌劃。

這種中央管理模式,固然可以提升CDM項目的質(zhì)量和國際注冊的成功性。但也造成了CDM項目地方機(jī)制不暢。地方政府尤其是省級以下對CDM沒有認(rèn)識,也不重視,造成我國CDM項目種類過分集中在大型項目和有限的幾種方法學(xué)項目上,尤其是對有利于農(nóng)村發(fā)展的小型再生能源項目和農(nóng)林項目極為忽視的局面。

地方CDM項目的狀況分析

CDM項目與傳統(tǒng)節(jié)能減排的最大不同就在于它在實現(xiàn)減排的同時,又實現(xiàn)了先進(jìn)技術(shù)和資金的獲得,發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì),扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)節(jié)能減排下減排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相矛盾的局面。我國絕大多數(shù)省份都可以結(jié)合本地實際選擇適合的CDM項目來進(jìn)行發(fā)展以達(dá)成環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的雙贏。

CDM項目發(fā)展地域東西有別。目前的CDM項目西部多于東部。然而中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集中在東部,這些地區(qū)對于能源需求量大,具有較高的技術(shù)優(yōu)勢,對于CDM項目的需求和先進(jìn)技術(shù)的吸收能力要強(qiáng)于西部地區(qū)。所以出現(xiàn)了西部項目數(shù)量多,東部項目總量大的情形。項目最多的5個省份CDM項目總數(shù)達(dá)1057個,占全國批準(zhǔn)項目總數(shù)的39%。③我國已批準(zhǔn)CDM項目減排量最多的5個省份依次是四川、江蘇、浙江、山西和山東。尤其江蘇和浙江,數(shù)量少,減排總量卻是很大的。

項目發(fā)展不能滿足地方經(jīng)濟(jì)和減排的總要求。以浙江為例,其電力和其他能源供應(yīng)一直緊張,在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中對農(nóng)村環(huán)境改善和資源要素整合也有相當(dāng)?shù)男枨蟆５憬缀鯖]有生物發(fā)電的CDM項目。而在農(nóng)村改造過程中,卻不會利用CDM項目的條件來因地制宜發(fā)展農(nóng)林垃圾轉(zhuǎn)化或是沼氣發(fā)電等小型項目及其他既有利于生態(tài)改變又解決能源緊張狀況的項目。地方各省渴望著在自己發(fā)展的薄弱方面能獲得資金和技術(shù)的支持,同時也不愿意再去重蹈高耗能、高發(fā)展之路。由于不了解,或者畏于CDM項目或小型CDM項目的復(fù)雜和繁瑣,往往不會想到通過這個途徑來達(dá)成地方經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目的,白白錯失了機(jī)會。

有利地方的PCDM項目模式未能得以推廣。規(guī)劃方案下的 CDM(Programmatic CDM/PCDM)是指將為執(zhí)行相關(guān)政策或者為達(dá)到某一目標(biāo)而采取的一系列減排措施作為一項規(guī)劃方案,整體注冊成為一個CDM項目,在這一規(guī)劃方案下項目活動產(chǎn)生的減排量在經(jīng)過核證后可簽發(fā)相應(yīng)CERs。④東道國制定的國家或地方強(qiáng)制性政策或法規(guī)也可以作為規(guī)劃方案,但前提是至少滿足以下兩個條件中的一個:即證明相關(guān)政策或規(guī)范的執(zhí)行情況較差,違規(guī)情況普遍存在;或者,如果相關(guān)政策或規(guī)范執(zhí)行情況尚可,則需將其執(zhí)行力度提高到強(qiáng)制要求水平之上。PCDM項目鼓勵地方政府減排政策的推行,尤其適宜于將一些投資時間長、成本效益相對較低,規(guī)模細(xì)碎的小型便民的項目集中統(tǒng)籌起來,打包作為一個整體來進(jìn)行申報。這一項目模式可以充分幫助地方實現(xiàn)整體減排布局,而不會再僅僅局限于某個企業(yè)、某個項目,尤其對農(nóng)村清潔項目和農(nóng)林CDM項目在我國地方的推廣和實施提供了很好的發(fā)展模式。但我國目前對PCDM項目的認(rèn)識還十分不足,更遑論在地方實施這一機(jī)制了。

提升地方主動意識,構(gòu)建地方政策激勵和法律機(jī)制

從以上分析可見,我國CDM項目管理機(jī)制過于集中在國家層面,影響了CDM項目發(fā)展的廣度和實際效用,而地方由于不能享受到CDM項目的參與和受益,沒有積極性發(fā)展項目。但地方環(huán)境和經(jīng)濟(jì)建設(shè)其實對CDM項目有相當(dāng)大的需求,且適當(dāng)利用CDM項目機(jī)制也是可行的:

培育地方政府對CDM機(jī)制的充分認(rèn)識。國家投入項目發(fā)展基金,首先就要對地方行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行CDM項目和運行機(jī)制的培訓(xùn)和教育。應(yīng)該使地方充分認(rèn)識到CDM項目對地方社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的益處,并把CDM項目結(jié)合進(jìn)本地環(huán)境建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀指導(dǎo)方案當(dāng)中來。尤其是推動利用PCDM項目模式,鼓勵地方政策整合小型CDM項目。成功的PCDM項目將使地方政府能從項目中獲得益處,從而提高地方環(huán)境建設(shè)和節(jié)能減排工作的積極性。同時也減輕了地方對中央節(jié)能減排資金的需求,節(jié)約工作成本,提升效益。

給予地方一定權(quán)能發(fā)展CDM項目。可以在條件成熟的地方試行CDM項目地方申報審批制度。一方面,可以簡化CDM項目申報手續(xù)的繁瑣性,減少項目審批的時間,讓申報項目業(yè)主可以把工作重心放在應(yīng)對國際申報流程上來。而給予地方政府權(quán)限審批項目,則意味著賦予了地方政府對所在地CDM項目常態(tài)化監(jiān)管的責(zé)任。這樣既提升了管理效能,對CDM項目管理和業(yè)主的項目實施來說,都有莫大好處。

充分發(fā)展CDM機(jī)制的地方社會參與?！痘鸸芾磙k法》中項目基金一個很重要的任務(wù)就是通過宣傳和培育,發(fā)展我國多層次的社會力量參與到CDM機(jī)制當(dāng)中來。這種全社會參與,單單靠國家層面的培育和推廣是不夠的。只有把各個地方政府的機(jī)制參與積極性調(diào)動起來,讓它們有制度、有資金、有動力來發(fā)展CDM機(jī)制的地方社會參與,CDM項目在我國才能夠獲得廣泛、深入、健康地發(fā)展。

(作者單位:湖州師范學(xué)院;本文受“湖州師范學(xué)院商學(xué)院科研扶持項目(2009)”資助)

注釋

①高海然:“我國清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)項目實施現(xiàn)狀和政策建議”,《能源與環(huán)境》,2008年第6期,第33~34頁。

②何云云:《清潔發(fā)展機(jī)制法律問題研究》,中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文,2011年3月,第30頁。

③趙盟,康艷兵等:“我國CDM項目的發(fā)展動態(tài)、問題與建議“,《中國能源》,2011年第4期,第18頁。

④王謀,潘家華等:“規(guī)劃方案下CDM(PCDM)實施問題及前景”,《經(jīng)濟(jì)地理》,2010年第2期,第204頁。