發(fā)達城市周邊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展建議

周澤宇

【摘要】二十多年來,各地經(jīng)濟開發(fā)區(qū)快速興起,成為各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展新的焦點。如何合理地進行園區(qū)規(guī)劃,政策制定必將成為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要依據(jù)。文章結(jié)合啟東經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的實際情況以及開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中存在的問題,探究了發(fā)達城市周邊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的發(fā)展策略,對此類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設(shè)提出要調(diào)控區(qū)域管理體制、合理規(guī)劃區(qū)域設(shè)施、發(fā)展高新特色產(chǎn)業(yè)等對策建議。

【關(guān)鍵詞】發(fā)達城市 經(jīng)濟開發(fā)區(qū) 規(guī)劃布局 區(qū)域協(xié)作 啟東

繼1574年意大利設(shè)立了世界上第一個經(jīng)濟特區(qū)后,世界各地不斷涌現(xiàn)出各式各樣的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。我國自20世紀80年代初設(shè)立深圳、珠海、汕頭和廈門經(jīng)濟特區(qū)以來,經(jīng)濟開發(fā)區(qū)已經(jīng)發(fā)展至全國各地,并逐漸從初步探索階段走入了規(guī)范化全面發(fā)展階段。開發(fā)區(qū)在中國改革開放的大潮中逐步發(fā)展壯大,是地方經(jīng)濟發(fā)展的排頭兵,也是城市空間結(jié)構(gòu)演化過程的重要動力,與其所處城市協(xié)同發(fā)展。

特征與優(yōu)勢

啟東經(jīng)濟開發(fā)區(qū)地處國際大都市上海的北岸,與上海隔江相望。以啟東經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為代表的這一類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)有著自身的特征和得天獨厚的優(yōu)勢。

戰(zhàn)略優(yōu)勢。2010年5月,《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》獲得國務(wù)院正式批準,江蘇沿海城市開發(fā)戰(zhàn)略已然上升為國家戰(zhàn)略,啟東成為兩大國家戰(zhàn)略交匯點。同時上海用地趨于飽和,外高橋模式的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,使得啟東的發(fā)展?jié)摿θ找嫱癸@。

區(qū)位優(yōu)勢。啟東位于長江三角洲洲頭,長江、東海、黃海交匯處,與上海市區(qū)直線距離僅50公里。新建成通車的崇啟大橋更是將啟東駕車至上海市中心的時間縮短為一小時,啟東與上海的同城效應(yīng)、交通樞紐效應(yīng)和投資洼地效應(yīng)將更加突顯。2010年5月9日,寧啟鐵路南通至啟東段項目批準立項,標志著一條連通東南沿海與西部地區(qū)的快捷通道即將全線貫通。

資源優(yōu)勢。江海資源是啟東最大的開發(fā)潛力。其中,呂四港是我國為數(shù)不多的天然深水大港,年漁副產(chǎn)品產(chǎn)量30萬噸,同時常年平均水深16米,10萬噸級海輪可自由出入,進出口貿(mào)易路徑暢通。年灘涂圍填海面積大于一萬余畝(2012年預(yù)計新增圍填海面積28500畝),為啟東提供了充足的土地儲備。濱海工業(yè)園1.4萬畝和恒大海上威尼斯1萬畝土地已規(guī)劃建成,為招商引資提供了配套硬件設(shè)施。

發(fā)展中的問題

區(qū)域開發(fā)無序。我國自2009年集中出臺了30多個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。如此眾多的區(qū)域規(guī)劃在短時間內(nèi)的迅速增加不僅導(dǎo)致了區(qū)域發(fā)展定位重復(fù)、區(qū)位特征減弱等問題,并造成區(qū)域經(jīng)濟政策失靈、地方經(jīng)濟惡性競爭等負面效應(yīng),而且造成開發(fā)區(qū)與城市的區(qū)別相混淆,使開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)無章可循。開發(fā)區(qū)是城市經(jīng)濟發(fā)展的核心部分,但又有別于城市。開發(fā)區(qū)的用地規(guī)模、用地結(jié)構(gòu)與城市有著較大的差異。目前,由于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)缺乏統(tǒng)籌管理,規(guī)劃特點不夠明確,規(guī)劃管理人才不足,開發(fā)區(qū)建設(shè)問題盲目性較大,加之地方保護主義和盲目追求GDP增長等諸多問題,容易誘發(fā)開發(fā)區(qū)重復(fù)建設(shè)和低水平競爭。另外,由于城市規(guī)劃缺乏長遠目光,很容易導(dǎo)致“短壽建筑”的現(xiàn)象產(chǎn)生。比如,啟東文峰大世界作為啟東規(guī)模最大的集購物、娛樂、休閑為一體的綜合性商場建成于1999年12月19日,運營不足13年已然不能承受市民日益提高的物質(zhì)文化需求,于2012年4月拆除并在原址重建。造成高樓“短壽”的最重要的原因就是政府規(guī)劃部門缺乏長遠的目光以及節(jié)約意識。

優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)薄弱。我國在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展之初就當時的社會經(jīng)濟條件提出了以吸引外資為主的發(fā)展方式。然而,隨著世界經(jīng)濟和國際形勢劇烈波動,以吸引外資為主的發(fā)展方式導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟將承擔更大的風(fēng)險,這也是開放主導(dǎo)型增長方式不可避免的風(fēng)險成本。國內(nèi)一些產(chǎn)業(yè)雖然發(fā)展勢頭不斷加速,優(yōu)勢明顯,但是總歸基礎(chǔ)薄弱,繼續(xù)發(fā)展存在較大困難,而且產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模較小、實力較弱,與國際同行業(yè)比較毫無競爭力。自主產(chǎn)業(yè)企業(yè)規(guī)模小,缺乏龍頭骨干企業(yè),知名品牌企業(yè)匱乏也是問題焦點。各產(chǎn)業(yè)缺少相應(yīng)的自主知識產(chǎn)權(quán)和核心競爭力,多數(shù)企業(yè)處于外來技術(shù)的消化、應(yīng)用期。例如,鋼鐵產(chǎn)業(yè)依舊是競爭力和利潤低下的粗加工重工業(yè),缺少高技術(shù)產(chǎn)品。另外,經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各企業(yè)產(chǎn)品缺乏關(guān)聯(lián),沒有配套生產(chǎn),相對優(yōu)勢產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈有待拓寬。

投資成本提高。許多經(jīng)濟開發(fā)區(qū)屬于“注入式”發(fā)展模式,經(jīng)濟增長基本倚靠外商投資,這就造成經(jīng)濟結(jié)構(gòu)過于單一,開發(fā)區(qū)發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟主體脫離。同時,開發(fā)區(qū)的帶動功能大多是靠政府的優(yōu)惠政策,這種封閉的管理體制不可能一直延續(xù)。這就使得政策一旦轉(zhuǎn)移,開發(fā)區(qū)投資成本就會急劇上升,大中型企業(yè)便會向其他區(qū)域轉(zhuǎn)移。經(jīng)濟發(fā)展越快,土地資源、勞動力資源乃至水電資源就越容易進入到資源緊缺狀態(tài)。以啟東市區(qū)房屋均價為例,2008年崇啟大橋立項修建前,房屋均價穩(wěn)定在3000元/平米左右,而崇啟大橋所帶動的區(qū)域經(jīng)濟導(dǎo)致市區(qū)房屋均價三年翻了一翻,漲至6000元/平米,同時物價也與上海市全面接軌。加之國際金融危機的爆發(fā)也進一步削弱了中國一貫低成本競爭在國際市場中的競爭力,部分企業(yè)投資已經(jīng)出現(xiàn)南下和西進的轉(zhuǎn)移趨勢。

生態(tài)環(huán)境退化。在實行可持續(xù)發(fā)展的背景下,我們在大力發(fā)展經(jīng)濟的同時,應(yīng)不忘保護開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境。高速的經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地和水源保護地等非建設(shè)性用地存在著不可避免的侵占和威脅。招商引資所引發(fā)的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾日益激化。在拓展城市空間,引進外資的同時沒有做到聽取民意也造成了諸如“王子造紙廠事件”的悲劇。王子造紙廠歷時數(shù)年向呂四港鋪設(shè)排污管道,期間當?shù)厥忻衽c企業(yè)及政府多次交涉未果,導(dǎo)致矛盾不斷擴大。最終,項目的落成成為導(dǎo)火索,在民眾的抗議聲中數(shù)十億的管道形同虛設(shè),不僅造成了經(jīng)濟發(fā)展的極大浪費,也給政府和整個區(qū)域帶來了重大損失,損害了政府的公信力。

貧富差距增大。中國在推行市場經(jīng)濟的改革中,堅持采用以按勞分配為主、多種分配方式并存的方式。這種分配體系拉開了部分群眾間的收入差距,對于提高經(jīng)濟效率以及激發(fā)經(jīng)濟活力發(fā)揮了重要作用,與此同時也造成了貧富差距擴大的問題。貧富差距不斷增大,使得社會矛盾突出,威脅著發(fā)展的可持續(xù)性。以啟東市為代表的處于發(fā)達城市上海周邊而本身經(jīng)濟發(fā)展不足的區(qū)域,國際富豪、中外投資商與本地低收入人群共處,貧富差距問題已然不可忽視。貧富差距會在經(jīng)濟社會的發(fā)展過程中產(chǎn)生一系列不良反應(yīng),從而導(dǎo)致社會消費需求不足,以及社會不穩(wěn)定,既削減了社會進步的原動力,又提高了社會的不穩(wěn)定因素。

對策及發(fā)展建議

結(jié)合位于發(fā)達城市周邊的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)特征和優(yōu)勢,針對發(fā)展過程中遇到的實際問題,建議從以下幾點入手維持并提高開發(fā)區(qū)發(fā)展速度。

調(diào)控區(qū)域管理體制。政府目前對開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控手段一般表現(xiàn)為發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟控制協(xié)調(diào),實現(xiàn)開發(fā)區(qū)發(fā)展總體戰(zhàn)略的法規(guī)尚未出臺。長此以往,中央政府無法以法律手段來控制一系列重大原則性問題,開發(fā)區(qū)也會因為相關(guān)法律不健全而無從管理,各區(qū)域在發(fā)展過程中就會變得無章可循、無法可守。所以,要盡快開展開發(fā)區(qū)立法工作,明確國家對開發(fā)區(qū)問題的基本意識、指導(dǎo)思想、主要思路、重要任務(wù)、長遠目標和總體規(guī)劃等,確立開發(fā)區(qū)相關(guān)法規(guī),指明各級政府在開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理中的職責(zé)和義務(wù)。

合理規(guī)劃區(qū)域設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施是區(qū)域發(fā)展的硬件基礎(chǔ),是開發(fā)區(qū)能夠提供生活功能的前提,也是開發(fā)區(qū)生產(chǎn)功能正常運轉(zhuǎn)的條件。按照有利于土地集約利用、城鄉(xiāng)設(shè)施協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)匯集發(fā)展的原則,開展高起點的開發(fā)區(qū)建設(shè)規(guī)劃。同時要注意開發(fā)區(qū)初始定位過高,后期資金跟進可能不足的問題。公共基礎(chǔ)設(shè)施初期投入大,建造周期長,后期維護費高,容易導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后及后期資金來源不足等問題。可以以城市現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施為依托,降低建設(shè)成本,后期運行費用與城市共同承擔,減輕雙方負擔,達到合理布局、互動發(fā)展的目的。高質(zhì)量地開展區(qū)域建設(shè),合理安排施工,確保道路與各條管線同步到位。同時協(xié)調(diào)居民拆遷安置問題,規(guī)劃商業(yè)與住宿區(qū)域空間布局,優(yōu)化設(shè)計園區(qū)工業(yè)環(huán)境及社會環(huán)境,創(chuàng)造環(huán)境優(yōu)美、交通便利、生活舒適的開發(fā)區(qū)。根據(jù)資源特點與城市協(xié)調(diào)規(guī)劃,系統(tǒng)地設(shè)計開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈,重點培育特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),強化相關(guān)配套建設(shè),提升特色化的競爭優(yōu)勢和未來的發(fā)展空間。

發(fā)展高新特色產(chǎn)業(yè)。投資是拉動經(jīng)濟增長的重要手段,只有不斷增加投資,才能帶動經(jīng)濟總量不斷擴張,進而轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。而區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有地區(qū)差異性,除了受宏觀經(jīng)濟形勢影響以外,還有其自身發(fā)展規(guī)律,因此一味照搬其他區(qū)域成功經(jīng)驗可能會制約自身經(jīng)濟發(fā)展。政府應(yīng)依據(jù)產(chǎn)業(yè)模式招引新興項目,規(guī)模經(jīng)濟模式招引集團項目,高效環(huán)保原則招引優(yōu)勢項目。同時要注重自主創(chuàng)新能力,培養(yǎng)朝氣蓬勃的高新特色產(chǎn)業(yè),發(fā)展有市場前景的特色經(jīng)濟和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),培養(yǎng)新的經(jīng)濟增長點,這需要從區(qū)域資源特點與自身優(yōu)勢出發(fā)提供相對優(yōu)越的政策和高效的管理體制,營造有利于創(chuàng)新活動的社會環(huán)境和文化氛圍。另外也要立足于未來中國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,緊密聯(lián)系全球經(jīng)濟形勢,及時調(diào)整區(qū)域政策,使區(qū)域政策更具地方特色。同時要注重循環(huán)經(jīng)濟模式構(gòu)建,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推動經(jīng)濟發(fā)展方式,遵循區(qū)域發(fā)展始于地區(qū)差異且將終于地區(qū)差異的特征,保證經(jīng)濟循環(huán)增長。

發(fā)展與環(huán)保并進。環(huán)境保護是促進開發(fā)區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)、降低成本、提高經(jīng)濟效益的必要手段,也是實現(xiàn)新型工業(yè)化園區(qū)的重要措施。20世紀70年代初我國已形成了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,堅持生態(tài)優(yōu)先、環(huán)保優(yōu)先,不能因經(jīng)濟建設(shè)破壞了現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境。加快工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)稍有不慎就會污染環(huán)境,危及經(jīng)濟發(fā)展、人民生活以及社會安定。一些經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)為了達到加速發(fā)展目的,對排污大戶放任不管,導(dǎo)致最后的治理費用遠高于財政稅收,而且已被污染的環(huán)境會引發(fā)更多長期的后遺癥。要加快開發(fā)區(qū)良性發(fā)展,必須把建設(shè)環(huán)境友好型開發(fā)區(qū)放在首位,認真貫徹循環(huán)經(jīng)濟思想。國外發(fā)達地區(qū)在制定區(qū)域規(guī)劃過程中,已經(jīng)按照節(jié)約型城市規(guī)劃理念進行。越來越多的城市都建立了生態(tài)數(shù)據(jù)庫,包括“環(huán)境承載力”、“生態(tài)功能區(qū)”等指標,綜合制定城市規(guī)劃。事實證明,這些地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的都更加迅速高效,這種成功經(jīng)驗值得我們借鑒。應(yīng)對投資項目進行環(huán)境評估準入制度,從用地、耗能、市場、投入產(chǎn)出等方面做出綜合評定。利用市場手段拓寬資金來源,建設(shè)廢水集中處理回用工程,做好園區(qū)綠化工作,彰顯生態(tài)特色?？茖W(xué)制定開發(fā)區(qū)環(huán)境保護制度,堅持經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境建設(shè)齊頭并進、同步發(fā)展,實現(xiàn)開發(fā)區(qū)環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展。

加快人才培養(yǎng)。21世紀人才是第一生產(chǎn)力,在世界各地成功發(fā)展經(jīng)驗中最重要的不是資金和項目問題,缺乏人才知識才是制約經(jīng)濟發(fā)展的最大瓶頸。因此,要繼續(xù)增加對于人才培養(yǎng)的財政投入,強化基礎(chǔ)教育,發(fā)揮并延續(xù)啟東人才教育優(yōu)勢,不僅要讓人才走出去,接受更多、更高水準的教育,還要將人才引回來,完成可持續(xù)循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略。城市集中了大多數(shù)高等學(xué)府及科研機構(gòu),是各類人才的薈萃之地。開發(fā)區(qū)發(fā)展中應(yīng)注重依托科研機構(gòu)和高等院?，F(xiàn)有科技力量,引入國際先進技術(shù),加速科技成果向?qū)嶋H應(yīng)用的轉(zhuǎn)化。同時,有效利用城市完善的基礎(chǔ)設(shè)施,為人才培養(yǎng),技術(shù)創(chuàng)新提供良好的社會環(huán)境,確保教育優(yōu)先發(fā)展。既要辦好高等教育,也要提高勞動者綜合素質(zhì),用好現(xiàn)有人才,引進國際人才,培養(yǎng)未來人才。

推進區(qū)域合作互動。我國區(qū)域合作形式大約分為地方政府自發(fā)行政會議、非制度化區(qū)域論壇、松散型經(jīng)貿(mào)洽談等幾類,中央政府尚未做出宏觀指導(dǎo)和統(tǒng)籌規(guī)劃安排。隨著國際經(jīng)濟化進程迅速推進,全球區(qū)域合作不斷深入,拓展我國區(qū)域合作,完善區(qū)域分工體系,促進區(qū)域合作互動成為當務(wù)之急。因此,要轉(zhuǎn)變區(qū)域合作思路,加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,推行經(jīng)濟一體化并加強對口援助工作。發(fā)展與當代城市規(guī)模相匹配的現(xiàn)代化交通體系,優(yōu)化建設(shè)如崇啟通道、寧啟鐵路等一類的城市連通線,形成與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)的交通布局,降低區(qū)域互動所需的運輸成本。積極參與國際經(jīng)濟合作,提高對外開放水平,打破現(xiàn)有格局障礙,構(gòu)建新興互利共贏體系,完善區(qū)域合作機制。推動制度性區(qū)域協(xié)調(diào)機制發(fā)展,促進區(qū)域間同城劃建設(shè),加速中國區(qū)域一體化進程。

完善區(qū)域規(guī)劃政策。十二五期間,要認真貫徹中國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,需要加強中央政府對各個區(qū)域的宏觀調(diào)控措施,注意區(qū)域分類政策指導(dǎo),使區(qū)域公平、高速發(fā)展,形成完善的區(qū)域政策體系。依照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》對優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的主體功能區(qū)實行分類管理,完善區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控政策體系。提高中央地方財政對限制和禁止開發(fā)區(qū)域的均衡性支出比例;完善適用于主體功能區(qū)要求的公共財政體制。設(shè)立用于限制和禁止開發(fā)區(qū)域的發(fā)展投資基金,支持環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)。根據(jù)主體功能區(qū)定位差異,引導(dǎo)開發(fā)區(qū)域間人口的自愿有序轉(zhuǎn)移。以民為本,確實做到優(yōu)化和實施重點開發(fā)區(qū)域農(nóng)耕保護制度,以及禁止和限制開發(fā)區(qū)域的土地用途管制。建立生態(tài)數(shù)據(jù)庫和環(huán)境補償機制,確定不同主體功能區(qū)的生態(tài)空間底線,根據(jù)不同主體功能區(qū)環(huán)境承載力確定適合當?shù)匕l(fā)展政策規(guī)劃。

結(jié)語

二十多年來,各地經(jīng)濟開發(fā)區(qū)快速興起,成為各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的新的焦點。然而,大多數(shù)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)都只重視工業(yè)尤其是重工業(yè)的發(fā)展,忽視經(jīng)濟開發(fā)區(qū)各項目標均衡發(fā)展和區(qū)域互動。當前,區(qū)域格局競爭日益激烈,地方發(fā)展的需求更加強烈,經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的發(fā)展將成為地方經(jīng)濟發(fā)展的重要增長立足點和助推器。如何合理地進行園區(qū)規(guī)劃,政策制定必將成為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要依據(jù)。如果說,過去二十幾年經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設(shè)處于初級階段即硬件部分建設(shè)的話,那么,日后更應(yīng)該注重服務(wù)功能即軟件部分的建設(shè)和完善,以促進經(jīng)濟開發(fā)區(qū)良性發(fā)展。

(作者為清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院博士研究生)