對完善行政問責(zé)制度的思考

熊敏

【摘要】行政責(zé)任是政府及其公務(wù)員基于自己的公權(quán)地位和公職身份,對授權(quán)者和法律以及行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。完善我國行政問責(zé)制度,要在思想認識上準(zhǔn)確把握行政責(zé)任的內(nèi)涵及特征,在框架結(jié)構(gòu)上堅持五大基本原則和明確四個基本問題,在實踐操作層面上著力解決四個難點,從而推動我國行政體制改革。

【關(guān)鍵詞】行政問責(zé)制度 改革思路 基本原則 難點

在國內(nèi)外政治生活中,行政問責(zé)事件很多。1972年,美國總統(tǒng)尼克松因“水門事件”被迫宣布辭職。20世紀(jì)80年代,韓國出現(xiàn)了漢江大橋倒塌事故,漢城市長為此引咎辭職。2001年,德國衛(wèi)生部長和農(nóng)業(yè)部長因瘋牛病處理不當(dāng)而引咎辭職。在我國這樣的事件舉不勝舉。2003年,我國近千名官員因防治“非典”工作不力被罷官免職。如何進一步完善行政問責(zé)制度已成為當(dāng)前我國行政改革的重要任務(wù)。

要準(zhǔn)確把握行政責(zé)任的內(nèi)涵及特征

行政責(zé)任是政府及其公務(wù)員由于自己的公權(quán)地位和公職身份,對授權(quán)者和法律以及行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任,有三種內(nèi)涵劃分:一是應(yīng)為行政責(zé)任和不應(yīng)為行政責(zé)任之劃分。政府及其公務(wù)員依據(jù)憲法和法律法規(guī)進行政府行政活動時負有應(yīng)為行政責(zé)任。政府及其公務(wù)員在依法進行公務(wù)活動時有不得超越行政權(quán)限和不得侵害公民權(quán)益的責(zé)任,這就是不應(yīng)為行政責(zé)任。二是廣義行政責(zé)任和狹義行政責(zé)任之劃分。廣義行政責(zé)任是指政府作為行使行政權(quán)力的整體,在實施政府職能時對國家權(quán)力主體承擔(dān)的行政責(zé)任。狹義行政責(zé)任是作為政府構(gòu)成主體的公務(wù)員個體,在代表政府實施行政行為時所承擔(dān)的責(zé)任。三是國家行政責(zé)任和個人行政責(zé)任之劃分①。政府作為執(zhí)行行政職能的整體,它所承擔(dān)的行政責(zé)任表現(xiàn)為國家責(zé)任,在通常情況下,由國家承擔(dān)政府公務(wù)人員在公務(wù)活動中所造成的后果。政府公務(wù)人員作為具體執(zhí)行行政職能的個體,所承擔(dān)的行政責(zé)任又表現(xiàn)為個人行政責(zé)任。在特定條件下,則要追究公務(wù)人員個人在直接行政行為后果中的責(zé)任②。

行政責(zé)任作為一種國家現(xiàn)象,有廣泛的政治、社會、道德內(nèi)容,具有以下特征:一是義務(wù)特征。國家公務(wù)員承受行政責(zé)任的過程,也是一個為公民盡義務(wù)的過程。國家行政主體對國家權(quán)力主體承擔(dān)依法行政、盡職盡責(zé)的義務(wù),這種義務(wù)具有法律的性質(zhì)。行政系統(tǒng)內(nèi)的下級對上級承擔(dān)忠于職守努力工作的義務(wù),這種義務(wù)具有行政法規(guī)的性質(zhì)。二是任務(wù)特征。行政機關(guān)及其公務(wù)人員所承擔(dān)的義務(wù),具體體現(xiàn)為生產(chǎn)公共產(chǎn)品,提高公共服務(wù)這兩大行政任務(wù)。國家權(quán)力主體以憲法和法律的形式規(guī)定政府的行政職能,政府組織把這些職能分解委派給具體的公務(wù)員。因此,行政機關(guān)及其公務(wù)人員行使職能,落實行政責(zé)任,就是完成具體任務(wù)的過程。三是制度特征。憲法和法律明確規(guī)定國家內(nèi)部,行政機關(guān)及其公務(wù)人員的行政行為,同時,行政機關(guān)在法律制度內(nèi),用法規(guī)和規(guī)章以及行政紀(jì)律明確行政責(zé)任。法律制度、內(nèi)部規(guī)章制度都是行政機關(guān)及其公務(wù)人員行使職權(quán)和落實行政責(zé)任的根本依據(jù)。四是監(jiān)控特征。行政責(zé)任以外在約束力為支撐,行政責(zé)任的核心是保障國家權(quán)力的實施,對政府的行政行為必須進行有效的控制。違反法律或違背職守的行政行為都應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的懲處。行政責(zé)任實質(zhì)上也是對行政主體的監(jiān)控。

堅持五大基本原則和明確四個基本問題

完善我國行政問責(zé)制度的結(jié)構(gòu)框架,必須堅持五個基本原則。一是權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。行政機關(guān)及其工作人員,他們既擁有法律規(guī)定的權(quán)限,又必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,要用法律來規(guī)定各級政府、政府各部門、工作人員的權(quán)限職責(zé)。一旦失職,就可以問責(zé)。二是有法可依、有法必依的原則。在行政問責(zé)中,“哪個來問責(zé),問哪個的責(zé),問哪一些責(zé),怎么樣問責(zé)”等都必須有法律依據(jù)。要用法律形式,規(guī)范“問責(zé)的受理機關(guān)、問責(zé)的對象、問責(zé)的事由、責(zé)任承擔(dān)的方式、責(zé)任追究的程序。三是民主公開原則。政府要做到政策透明、政務(wù)公開,要完善民主評議制度,運用社會監(jiān)督機制。四是公平客觀原則。完善行政問責(zé)制,必須堅持以法律、政紀(jì)為準(zhǔn)繩,以事實為依據(jù),準(zhǔn)確認定行政機關(guān)及其工作人員的行為性質(zhì)和責(zé)任歸屬,恰當(dāng)作出正確的處理,做到公開、公正、公平。五是賞罰分明原則。要對行政機關(guān)及其工作人員履行職責(zé)的行為進行實事求是的客觀評估和考核,一旦發(fā)現(xiàn)問題,要根據(jù)所犯錯誤的情節(jié)輕重,追究其責(zé)任,實行行政以及法律的懲罰。同時,還要建立激勵機制,對履行職責(zé)優(yōu)秀、工作成績突出者,給予精神或物質(zhì)的獎勵。

完善行政問責(zé)制度的目的,是要對違法或不當(dāng)?shù)男姓袨檫M行責(zé)任追究。因此,在框架結(jié)構(gòu)中,還必須明確五個基本問題:一是行政問責(zé)的主體,即由哪個來問責(zé)。廣義的行政問責(zé)主體,包括同體的問責(zé)主體,既有行政機關(guān)的上級部門,也有專門的審計、監(jiān)察部門,也有異體的問責(zé)主體,包括人民代表大會、各民主黨派、司法機關(guān)、新聞媒體、公眾等。同體和異體的問責(zé)主體都可以行使問責(zé)的權(quán)利。二是行政問責(zé)的客體,即向哪個問責(zé),包括各級行政機關(guān)和公務(wù)員,重點是擔(dān)負直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者。三是行政問責(zé)的范圍,即問哪些方面的責(zé)任,包括行政管理不善、用人失察、決策失誤、行政效能、奢侈浪費、以權(quán)謀私、行政效率、行政質(zhì)量,損害政府形象、損害人民群眾的權(quán)益等等。四是行政問責(zé)的程序,即依據(jù)什么規(guī)定來問責(zé),怎樣進行行政問責(zé),必須以法律作為依據(jù),要嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序來追究行政責(zé)任和實施行政責(zé)任的處理。

在實踐操作層面上,要著力解決四個難點

完善行政問責(zé),在實踐操作層面,必須針對當(dāng)前行政問責(zé)中存在的突出問題,著力解決四方面的難點:

一是要著力解決“行政責(zé)任界定不清”的難點。在行政問責(zé)的操作層面,有一些“行政責(zé)任界定不清”的問題。第一,“黨委和行政的責(zé)任”的界定不清。在實際工作中,黨委是各單位的領(lǐng)導(dǎo)核心,在重大問題上擁有決策權(quán),凡是認為事關(guān)重大的工作,安排部署時,都是以黨委和政府聯(lián)合下發(fā)文件,其中,有相當(dāng)部分是屬于行政工作范圍,一旦發(fā)現(xiàn)這些文件內(nèi)容有不當(dāng)時,很難分清是黨委的責(zé)任還是行政的責(zé)任,難以問責(zé)。第二,“單位一把手與二、三把手的責(zé)任”界定不清。在分工時,由一把手負責(zé),出現(xiàn)問題時,往往追究分二、三把手的責(zé)任。第三,“集體決定與個人責(zé)任”界定不清。因此,要通過行政問責(zé)制,明確劃分黨委與政府、正職與副職、領(lǐng)導(dǎo)集體與個人、中央政府與地方政府之間的職責(zé)。要明確規(guī)定,主持工作的行政首長或黨委書記的決策責(zé)任?！凹w決策”,就應(yīng)當(dāng)“集體承擔(dān)責(zé)任”。不給任何人留下借口和逃脫責(zé)任的理由。要相應(yīng)建立“決策討論、會議辯論、投票記錄、備案檢查”制度,一旦發(fā)生工作失誤,對在決策會議上持各種不同態(tài)度的人作出不同的處理,一方面預(yù)防不負責(zé)任的隨意決策的行為發(fā)生,另一方面,一旦發(fā)生失誤,可以準(zhǔn)確地追究當(dāng)事人的責(zé)任,保證行政問責(zé)制的執(zhí)行。同時,要實行黨委問責(zé)制或書記問責(zé)制。

二是要著力解決“行政問責(zé)依據(jù)缺失”的難點。當(dāng)前,我國體現(xiàn)行政法律責(zé)任制度的法律有《行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《國家賠償法》、《公務(wù)員法》等,對政府責(zé)任規(guī)定有的過于原則,沒有具體的法律條文,對出現(xiàn)的失誤無法追究。為此,應(yīng)當(dāng)制定《政府問責(zé)法》,用法規(guī)明確政府問責(zé)的主體、客體、范圍、期限、程序等事項,解決行政問責(zé)法律依據(jù)缺失的難題。

三是要著力解決“行政問責(zé)程序不完善”的難點。具備完善的程序是行政問責(zé)正常運行的保障。行政問責(zé)的程序,應(yīng)當(dāng)包括“提案、立案、調(diào)查、申辯、審議、決定、復(fù)議、通知、申訴、執(zhí)行、結(jié)果”等程序。要完善行政問責(zé)啟動程序,上級行政機關(guān)可以啟動問責(zé),有一定數(shù)量的人大代表、政協(xié)委員以及公民個人聯(lián)名提出問責(zé)時,也可啟動問責(zé)。要完善人大問責(zé)和公民問責(zé)程序,保證憲法賦予人大和人大代表問責(zé)政府官員的“問詢、質(zhì)詢、罷免、彈劾權(quán),正常發(fā)揮人大和公民監(jiān)督政府的作用。要完善被問責(zé)官員的復(fù)出程序,制定被問責(zé)而辭職或免職的官員復(fù)出的程序。被問責(zé)官員重新?lián)晤I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時,應(yīng)提出申請,有關(guān)單位按照考核評價標(biāo)準(zhǔn)進行考核,通過考核者,要在媒體上公布正式復(fù)出官員名單,然后再進入試用期,試用期合格后,才能擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

四是著力解決“行政外部問責(zé)不力”的難點。目前,我國行政問責(zé)主要局限于政府部門內(nèi)部,當(dāng)上級與下級都必須承擔(dān)連帶責(zé)任時,就不能保證問責(zé)結(jié)果的公正性。同時,啟動問責(zé)的權(quán)力僅僅掌握在領(lǐng)導(dǎo)者手里,容易產(chǎn)生主觀隨意性。因此,就必須著力解決外部問責(zé)不力的問題,要發(fā)揮人大及其常委會對政府及其組成人員的問責(zé)監(jiān)督,完善人大的罷免權(quán)是憲法規(guī)定的重要內(nèi)容。要發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用,發(fā)現(xiàn)有失職行為或違法犯罪時,通過媒體曝光,對其進行問責(zé)。

(作者單位:內(nèi)江師范學(xué)院離退休工作處)

注釋

①馬慶玨:《中國行政改革前沿視點》,北京:中國人民大學(xué)出版社,2008年,第192~193 頁。

②吳愛明,劉文杰:《政府改革—中國行政改革模式與經(jīng)驗》,北京:新華出版社,2010年,第76頁。