論依法執(zhí)政與憲法的實施

張鵬宇

【摘要】依法治國作為我國憲法所確認的基本治國方略,它首先是指依憲法治國,而依憲法治國的核心是憲法的充分實施。在諸多保障憲法實施的條件中,執(zhí)政黨依法執(zhí)政最為關(guān)鍵,它是憲法實施的政治保障和根本前提。執(zhí)政黨依法執(zhí)政需著重解決三個問題,即黨政職能分開、理順執(zhí)政黨的政策與法律的關(guān)系以及將執(zhí)政黨活動納入法治軌道。

【關(guān)鍵詞】執(zhí)政黨 依法執(zhí)政 憲法實施

依法治國是我國憲法所確認的基本治國方略,而我國作為一個有著兩千多年封建歷史的國家,要實現(xiàn)法治絕非朝夕之功,它是一項宏大的社會系統(tǒng)工程,需要全社會各種力量參與其中,齊心協(xié)力、共同作用。依法治國首先是依憲法治國,而依憲法治國的核心是憲法的充分實施。在諸多保障憲法實施的條件中,執(zhí)政黨依法執(zhí)政最為關(guān)鍵,它是憲法實施的政治保障和根本前提。

憲法的指導思想是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的基礎(chǔ)

2004年第四次修改現(xiàn)行憲法,將“三個代表”重要思想作為憲法的指導思想寫進憲法,實現(xiàn)了執(zhí)政黨建設(shè)和國家建設(shè)的有機統(tǒng)一,也成為執(zhí)政黨依法執(zhí)政的重要憲法基礎(chǔ)。它不僅有力地促進了執(zhí)政黨更好地在體現(xiàn)人民意志和利益的憲法及法律的范圍內(nèi)活動,規(guī)范執(zhí)政行為,接受人民監(jiān)督,也促使其將依法執(zhí)政作為執(zhí)政的主要方式而積極地貫徹實施憲法。

代表先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求,不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力,是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的物質(zhì)基礎(chǔ)。依法執(zhí)政意味著執(zhí)政黨要使法律得到實施,保證法律的真實性。列寧曾說,“當法律與現(xiàn)實相脫節(jié)的時候,法律是虛假的;當它們是一致的時候,憲法便不是虛假的”①,但法律紙面上的規(guī)定要想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的法律秩序必須要有相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)作為保障,否則法律的實施便成為空中樓閣,也就無所謂依法執(zhí)政。所以,始終代表中國先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求,平穩(wěn)較快推進社會主義經(jīng)濟建設(shè),將有利于執(zhí)政黨依法執(zhí)政,鞏固其執(zhí)政地位,進而推進具有中國特色的社會主義各項事業(yè)的全面發(fā)展。

代表先進文化的前進方向,是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的思想基礎(chǔ)。改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展為社會主義文化的大繁榮、大發(fā)展注入了新的動力,同時社會中的文化價值取向也日趨多元化。如何整合這些多元的文化價值觀,對提高執(zhí)政黨的執(zhí)政水平,增強拒腐防變、抵御風險的能力具有重要的意義。而以發(fā)展的馬克思主義理論為指導思想的社會主義法律體系正是先進文化的具體體現(xiàn),所以堅持依法執(zhí)政與代表先進文化的前進方向具有內(nèi)在的統(tǒng)一性,執(zhí)政黨只有堅持依法執(zhí)政,才能始終立于社會主義文化發(fā)展前進的潮頭,從而永葆執(zhí)政的生機和活力。

代表最廣大人民的根本利益,即執(zhí)政為民是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的本質(zhì)和依據(jù)。執(zhí)政黨執(zhí)政成效的一個重要評判標準就是看它是否代表了、維護了、促進了和實現(xiàn)了人民的根本利益,同時這也是執(zhí)政黨長期執(zhí)政的一條基本經(jīng)驗,對于執(zhí)政黨執(zhí)政地位的穩(wěn)固和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的成敗意義重大。此外,社會主義法制的本質(zhì)是人民意志和利益的集中體現(xiàn),堅持執(zhí)政為民和堅持依法執(zhí)政是根本一致的,所以代表最廣大人民的根本利益必將有利于執(zhí)政黨的依法執(zhí)政。

依法執(zhí)政是憲法實施的政治保障和根本前提

古希臘著名學者亞里士多德很早就指出,實現(xiàn)法治最基本的條件有二:擁有良法和依法而治。這其中擁有良法是前提,依法而治是關(guān)鍵。聯(lián)系我國實際,現(xiàn)時期實現(xiàn)法治主要面臨的問題就是在“擁有良法”之后如何實現(xiàn)“依法而治”?！耙婪ǘ巍钡暮诵氖峭ㄟ^憲法的實施對國家和社會生活中的基本社會關(guān)系進行廣泛而有效地調(diào)整后發(fā)揮憲法安邦定國的重要作用,實現(xiàn)由應(yīng)然憲法秩序向?qū)嵢粦椃ㄖ刃虻霓D(zhuǎn)化,使書面憲法真正成為活生生的現(xiàn)實憲法。憲法實施主要應(yīng)當有三個方面作為保障,即政治保障、觀念保障和制度保障,尤以政治保障最為關(guān)鍵,它是憲法實施的根本前提并且貫穿及影響憲法實施的各個環(huán)節(jié)和全過程。

憲法實施的政治保障是執(zhí)政黨在憲法、法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動,模范遵守并積極貫徹執(zhí)行憲法。觀念保障則是指社會公眾具有較強的憲法、法律意識并自覺地將憲法、法律作為指引自己行為的第一準則。制度保障主要指切實有效的憲法實施保障機制的建立。執(zhí)政黨特殊的執(zhí)政地位及其對國家政治生活的重要影響決定了其執(zhí)政活動勢必會對社會公眾的意識及行為包括制度的建立及實施效果產(chǎn)生重大影響。執(zhí)政黨以身作則,堅持依法執(zhí)政必然會對增強社會公眾的憲法法律觀念和建立有效的憲法實施保障機制發(fā)揮強有力的作用,從而保障憲法實施。因而,憲法的實施若沒有執(zhí)政黨的政治保障作為基礎(chǔ)也就不可能得到認真貫徹實施。況且黨既然領(lǐng)導人民制定了憲法,也就應(yīng)當同全國人民一道維護憲法的尊嚴、保證憲法的實施。黨章中已明確規(guī)定了“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”,2004年修憲又把“三個代表”重要思想這一執(zhí)政黨自身建設(shè)的重要指導思想寫進憲法,這本身就反映了執(zhí)政黨對憲法的尊重和維護,也顯示了執(zhí)政黨保障憲法及堅持依法執(zhí)政的決心。

憲法實施作為依法治國的重要內(nèi)容,其關(guān)鍵在于執(zhí)政黨依法執(zhí)政?；谖覈鴩?依法執(zhí)政要求執(zhí)政黨首先要轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念。長期以來,由于受傳統(tǒng)中國法律文化的影響,法律沒有成為一個獨立的體系,而是作為政治的附庸。政治高于法律,法律的立改廢完全取決于政治的需要,法律只是政治的工具而非科學的體系。這種“工具論”的認識在執(zhí)政者的頭腦當中根深蒂固。厲行法治要求真正地轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念進而改變執(zhí)政方式,而執(zhí)政方式的改變在現(xiàn)時期就是要堅持依法執(zhí)政,它關(guān)系到憲法能否充分地實施和法治國家建設(shè)的成敗。概括來講,執(zhí)政黨依法執(zhí)政主要有三個層面的問題。

第一,黨政職能分開,主要是通過立法明確劃分執(zhí)政黨與國家機關(guān)的職能和權(quán)限,避免執(zhí)政黨包辦或干涉國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)的活動。鄧小平就曾經(jīng)指出“黨要管黨內(nèi)的紀律問題,法律范圍的問題應(yīng)該由國家和政府管。黨干預(yù)太多,不利于在全體人民中樹立法制觀念。這是一個黨和政府的關(guān)系問題,是一個政治體制的問題。”②在傳統(tǒng)的政治體制下,黨的組織同國家機關(guān)是領(lǐng)導與服從的關(guān)系。以黨代政、黨政不分、以言代法的現(xiàn)象比較普遍,甚至干擾司法機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)和審判權(quán),嚴重地影響了司法的獨立性。有鑒于此,必須改變執(zhí)政黨的活動方式,用立法加以明確,實行黨政分開。

第二,理順執(zhí)政黨的政策與法律的關(guān)系。要維護法律的至上權(quán)威必須首先改變幾種錯誤的觀念。諸如“黨的政策的效力高于法律”;“黨的政策是法律的靈魂”;“法律是實現(xiàn)黨的政策的工具”;“政策和法律沒有區(qū)別”等等,改變上述錯誤觀念是擺正執(zhí)政黨的政策與法律關(guān)系的前提和關(guān)鍵所在。實際當中,當執(zhí)政黨的政策與法律的規(guī)定發(fā)生了沖突時,往往基于執(zhí)政黨在國家政治生活中的重要地位和影響,會出現(xiàn)舍法律而適用執(zhí)政黨政策的現(xiàn)象。然而,黨的政策雖然具有在立法上的指導意義,但是要通過法定程序變成法律后方可具有普遍約束力,而在法律適用及實施過程中政策是不能超出和代替法律的。政策不是法律,其指導作用在某種程度上還要受到法律的制約。尤其是要從根本上改變在執(zhí)法、司法活動中直接以政策為依據(jù)的習慣做法,真正形成依法辦事的法治觀念,這也是執(zhí)政黨順應(yīng)時代要求,改變執(zhí)政方式,堅持依法執(zhí)政的關(guān)鍵。

第三,將執(zhí)政黨活動納入法治軌道。當代政治被稱之為“政黨政治”,這意味著現(xiàn)代政黨特別是執(zhí)政黨遠非結(jié)社組織,而成為超出國家之上的組織。同時,當代社會是法治社會,把政黨活動納入法治軌道,是二戰(zhàn)以后的一個明顯趨勢。它對于克服政黨存在的游離性、任意性等弊端,保證政黨尤其是執(zhí)政黨在憲法和法律的范圍內(nèi)開展活動,維護憲法的權(quán)威并保障憲法的貫徹實施都有十分重要的作用。比如德國在1967年制定的《關(guān)于政黨的法律》是世界上最早的也是目前最完備的政黨法。它特別關(guān)注政黨內(nèi)部的規(guī)章,提出經(jīng)費公開原則,要求競選經(jīng)費的開支向社會公開,防止政黨成為某人或極少數(shù)壟斷利益者的工具。另有一些國家的法律,雖不是政黨的專門立法,但卻是政黨活動的主要依據(jù)。例如,議會民主制國家的選舉法,它的內(nèi)容直接影響著各政黨的活動。在現(xiàn)代社會中,執(zhí)政黨的權(quán)力也只有經(jīng)過法律轉(zhuǎn)化程序,才能成為管理國家和社會的公共權(quán)力。所以,應(yīng)當加強有關(guān)規(guī)范執(zhí)政黨活動方面的立法,為執(zhí)政黨依法執(zhí)政提供明確的依據(jù)。

總之,執(zhí)政黨依法執(zhí)政,既是執(zhí)政黨執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容,也是事關(guān)我國現(xiàn)代化建設(shè)全局性、戰(zhàn)略性的關(guān)鍵問題。在執(zhí)政黨加強自身執(zhí)政能力建設(shè)的過程中,必須要善于把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來,不斷提高依法執(zhí)政的能力和水平,從而對完善執(zhí)政方式、保障憲法實施進而加快推進社會主義法治國家的建設(shè)進程產(chǎn)生重要且深遠的影響。

(作者單位:許昌學院法政學院)

注釋:

①《列寧全集》(第15卷),北京:人民出版社,1972年,第309頁。

②《鄧小平思想年譜(1975~1997)》,北京:中央文獻出版社,1998年。