地方政府依賴土地財(cái)政的實(shí)證分析

余永林，馬衛(wèi)鵬

(長(zhǎng)安大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院，陜西 西安 710054)

引言

近年來(lái)，“土地財(cái)政”已經(jīng)成為我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出問(wèn)題之一。盡管中央政府出臺(tái)了一系列調(diào)控措施，但“土地財(cái)政”問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決，宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)依然存在。深入尋找該問(wèn)題的癥結(jié)，解決當(dāng)前地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴成為未來(lái)政策著力解決的重要難點(diǎn)。在當(dāng)前中國(guó)財(cái)政體制條件下，地方政府為什么具有如此強(qiáng)烈的“土地財(cái)政”依賴?其背后的推動(dòng)力是什么?本文從制度、體制、政府行為、經(jīng)濟(jì)及外界監(jiān)督等層面尋求地方政府對(duì)土地財(cái)政形成依賴的因素，并以陜西省為例進(jìn)行實(shí)證分析，以明確地方政府與土地財(cái)政的依賴關(guān)系，為更好地解決這一問(wèn)題提供參考。

一、土地財(cái)政的概念與實(shí)質(zhì)

“土地財(cái)政”是學(xué)界對(duì)以地生財(cái)?shù)牡胤秸?cái)政收入結(jié)構(gòu)的戲稱，是指地方政府通過(guò)各種土地經(jīng)營(yíng)手段，獲得土地出讓金、土地稅費(fèi)以及利用土地進(jìn)行投融資的行為［1］。土地財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種依靠透支社會(huì)的未來(lái)收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式［2］。

“土地財(cái)政”的表現(xiàn)形式和主要內(nèi)容包括:第一，土地出讓收入。地方政府通過(guò)低價(jià)征用耕地通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌將之高價(jià)出售給市場(chǎng)，從而獲得巨額土地出讓收入。第二，土地稅費(fèi)收入。地方政府通過(guò)土地及其附著物開(kāi)發(fā)獲得一些稅費(fèi)收入。第三，土地投融資。地方政府土地作為抵押獲得的任何一些信貸資源，各地區(qū)紛紛建立各種開(kāi)發(fā)區(qū)和投融資平臺(tái)公司，以地方財(cái)政的未來(lái)增收和土地收益作為還款來(lái)源，從而通過(guò)銀行貸款，債券發(fā)行獲得貨幣資源，將之投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。事實(shí)上，這成為地方政府變相舉債的方式。

二、地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴的因素分析

從地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴原因可以看出，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴因素主要包括制度因素，主要是現(xiàn)行的土地制度及征地制度;體制因素，主要是分稅制改革導(dǎo)致的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配;政府行為因素，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素以及外界監(jiān)督因素等。

1.制度因素

我國(guó)現(xiàn)行的土地制度及征地制度是“土地財(cái)政”產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定，城市土地屬國(guó)家所有，實(shí)行城市土地有償使用制度，市、縣人民政府作為國(guó)有土地所有權(quán)的代表，將本行政區(qū)內(nèi)指定地塊的使用權(quán)按一定條件讓與土地使用者占有、使用、經(jīng)營(yíng)、管理。地方政府代表國(guó)家行使土地所有權(quán)，也就成為事實(shí)上的土地所有者，嚴(yán)格的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用地制度和法律規(guī)定也為政府利用土地增加收入提供了制度上的保障，使地方政府成為建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者。農(nóng)用地和建設(shè)用地使用價(jià)值和投資能力差異明顯，而這種差異之間的收益往往主要被地方政府占有，這就導(dǎo)致地方政府在追求地方發(fā)展的過(guò)程中積極推進(jìn)農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化。

地方政府是國(guó)有土地事實(shí)上的所有者，在分稅制財(cái)政體制中，國(guó)有土地有償使用收入納入地方的固定收入，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》(1997中發(fā)11號(hào))明確規(guī)定原建設(shè)用地的土地收益全部留給地方，1998年修改的《土地管理法》規(guī)定新增建設(shè)用地的有償使用費(fèi)三分歸中央政府，七分歸地方政府。在實(shí)際征收中，中央政府部門往往被地方截流和規(guī)避，減免、緩繳、漏繳、欠繳、少繳的問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，地方政府獲得了絕大部門的土地收益，這對(duì)不斷增加建設(shè)用地有著較大的激勵(lì)作用。

土地收益不合理在地方政府和失地農(nóng)民之間主要表現(xiàn)為征地補(bǔ)償不合理，地方政府獲得土地收益增值部分過(guò)多。農(nóng)用地被征用為建設(shè)用地，存在較大的增值收益，地方政府進(jìn)行土地征用、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的主要目的也就是得到這一增值部分

2.體制因素

分稅制改革導(dǎo)致的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，是造成地方政府依賴土地財(cái)政的根本性體質(zhì)因素。1994年，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行分稅財(cái)政體制，其主要目的是扭轉(zhuǎn)以往中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重過(guò)低，中央財(cái)政脆弱的局面，到2003年中央財(cái)政占全部財(cái)政收入的比重由1993年的22%上升到54.6%，也就是說(shuō)稅制改革后，收入向上集中，地方財(cái)政收入的比例減少了。一方面，分稅制改革沒(méi)有明確省以下的財(cái)政體制，大多數(shù)地方效仿中央與省的做法，采取增大省級(jí)財(cái)力、市級(jí)財(cái)力的做法，從而導(dǎo)致基層財(cái)力缺失;另一方面，我國(guó)基本事權(quán)卻不斷下壓，地方政府財(cái)政要負(fù)責(zé)義務(wù)教育、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理、社會(huì)保障等公共事務(wù)，同時(shí)還要在一定程度上支持地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這些事權(quán)剛性強(qiáng)、欠帳多，所需要支出基數(shù)大、增長(zhǎng)快，可壓縮性小。因而，地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就必須要自己想辦法加大政府可支配收入來(lái)源。

稅收分預(yù)算內(nèi)稅收和預(yù)算外稅收，預(yù)算內(nèi)稅收的主要作用是解決地方政府的吃飯問(wèn)題，要增大這部分收入，地方政府就得在擴(kuò)大地方稅源上想辦法;預(yù)算外收入是搞建設(shè)的，地方政府要想發(fā)展，創(chuàng)造政績(jī)，就必須進(jìn)行建設(shè)，要建設(shè)就必須增大預(yù)算外收入。這樣地方政府自然就想到城市外延擴(kuò)張?jiān)黾油恋乩?，通過(guò)建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)來(lái)增加地方稅源，通過(guò)土地出讓來(lái)增加預(yù)算外收入。

3.政府行為因素

中共中央組織部于1998年下發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》和2006年下發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》均要求綜合采用各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)全面考核評(píng)價(jià)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部，但相對(duì)而言GDP增長(zhǎng)率和財(cái)政收入增長(zhǎng)率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比較容易測(cè)度，涉及的監(jiān)督成本最低。因此，實(shí)際執(zhí)行中對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)往往偏重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，必然導(dǎo)致地方政府忽略社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是把財(cái)政收入視為最高動(dòng)力［3］。很多地方政府把GDP視為地方政府的“營(yíng)業(yè)額”，把財(cái)政收入視為地方政府的“營(yíng)業(yè)利潤(rùn)”，地方政府猶如一個(gè)追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其行為和角色出現(xiàn)企業(yè)化傾向［4］。在這種情況下，為實(shí)現(xiàn)GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)的政績(jī)沖動(dòng)，地方政府必然選擇“土地財(cái)政”模式的捷徑。

同時(shí)，我國(guó)地方政府官員的任命期限都較短 (一屆為五年)，在官員任命期內(nèi)，若想要提高政績(jī)，努力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，若只靠常規(guī)財(cái)政收入，即預(yù)算內(nèi)收入，很難滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。而靠出讓土地，獲取土地收益來(lái)迅速壯大地方財(cái)政，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就成了地方政府官員提升政績(jī)的主要手段。

4.經(jīng)濟(jì)因素

地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化在很多情況下表現(xiàn)為大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)用以及城市建成區(qū)面積的不斷擴(kuò)大。大量的新增城市土地通過(guò)有償出讓方式由政府提供給使用者或開(kāi)發(fā)商，土地出讓金為地方政府帶來(lái)了更多的財(cái)政收入，財(cái)政收入又通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施投資推進(jìn)城市化和帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)［5］。

土地財(cái)政帶動(dòng)地方政府的積極性，也為地方投資和建設(shè)提供了資金來(lái)源，成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)右?。第一，以廉價(jià)的土地出讓為手段進(jìn)行招商引資，促進(jìn)了投資增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張。第二，高價(jià)出讓土地增加預(yù)算外收入，為城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等融資，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。第三，通過(guò)土地出讓為城市擴(kuò)張?zhí)峁┗A(chǔ)和保障，推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)稅收收人增加。

政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，極大程度上促進(jìn)了地區(qū)的GDP增長(zhǎng)。2009年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增加2.1308萬(wàn)億元人民幣，其中有6173.4億元來(lái)自于土地出讓收入，比例高達(dá)28%。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化水平的不斷提高，在很大程度上都促進(jìn)了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。

5.外界監(jiān)督

政府強(qiáng)勢(shì)介入土地征收，對(duì)征地權(quán)的監(jiān)督尤為重要。作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方人大的法定職責(zé)之一就是監(jiān)督同級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)的工作是否合憲。但是，從各地的實(shí)踐看，地方人大對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督明顯不力，以至于地方政府明目張膽的違法征地活動(dòng)普遍未被及時(shí)制止和糾正，客觀上縱容了地方政府的以地生財(cái)行為。

據(jù)統(tǒng)計(jì)2010年前三季度，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)本期發(fā)生的違法用地行為3.5萬(wàn)件，涉及土地面積22.5萬(wàn)畝;立案查處本期發(fā)生的違法用地案件1.7萬(wàn)件、涉及土地面積18.3萬(wàn)畝;依法拆除違法構(gòu)建物898.3萬(wàn)平方米，沒(méi)收構(gòu)建物1318.1萬(wàn)平方米，收回土地2.2萬(wàn)畝，罰沒(méi)款13.3億元。

目前對(duì)于土地違法案件，主要的舉報(bào)監(jiān)督還是來(lái)自農(nóng)民，然而，農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)的缺失，狀告政府無(wú)門，而對(duì)于有話語(yǔ)權(quán)的監(jiān)督單位，例如地方人大等，又很少能夠站出來(lái)，披露政府的非法用地行為。對(duì)于上級(jí)的檢查，又多是“坐著車子轉(zhuǎn)，隔著玻璃看”，很難真正去揭露地方政府的土地違法行為。因而，缺乏監(jiān)督，使得地方政府更能夠明目張膽的獲取土地財(cái)政收入。

三、地方政府依賴土地財(cái)政的實(shí)證分析

近幾年，陜西省經(jīng)濟(jì)取得快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量及財(cái)政收入不斷提高，但這很大程度上是依賴于土地出讓金收入。為了分析地方政府對(duì)土地的依賴程度，我們選取陜西省為例，對(duì)陜西省土地財(cái)政狀況進(jìn)行分析。

1.陜西省土地財(cái)政狀況

“十一五”期間，陜西省是中國(guó)GDP增速最快的省份之一，位列“金磚四省”，而GDP的增長(zhǎng)在很大程度上依賴于政府對(duì)土地的依賴?！笆晃濉逼陂g，陜西省累計(jì)出讓土地30.4萬(wàn)畝，取得土地價(jià)款高達(dá)900多億元。

表1 陜西省出讓土地及土地收益情況 (2002—2009年)

從上表可以看出，2002年以來(lái)，陜西省的土地出讓面積大幅度增加，特別是2007年土地出讓面積達(dá)45000畝，比上年增加250%。其土地成交價(jià)款在2007年也迎來(lái)了巨大收入，達(dá)到201.5億元，成交均價(jià)在2006年達(dá)到53.72萬(wàn)元/畝的高價(jià)。

表2 陜西省土地財(cái)政收入 (萬(wàn)元)(1999－2007)

從上表可以看到，土地出讓金占地方財(cái)政收入比重近幾年持續(xù)上升。特別是2007年土地出讓金收入為82.83億元，占當(dāng)年財(cái)政收入的9.29%。

表3 陜西省土地稅收狀況 (1999－2007)

由上表可看出，土地稅收 (直接稅收和間接稅收)一直呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，說(shuō)明近年來(lái)，陜西省稅收收入很大程度上依賴于土地收入，并且，這種依賴狀況不斷地呈上升趨勢(shì)。

表4 陜西省財(cái)政收支狀況 (1999－2007年)

由上表可以看出，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，陜西省財(cái)政缺口越來(lái)越大，財(cái)政收支嚴(yán)重不平衡，在這種情況下，地方政府想要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，需要獲得大量的資金，而土地收入又是獲取資金速度最快、獲得資金額較大的一種方式，因而，財(cái)政缺口的不斷擴(kuò)大，為地方政府選擇土地財(cái)政產(chǎn)生了極大的刺激作用。

由上面的分析可以看出，陜西省要獲得地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在西部大開(kāi)發(fā)中獲得長(zhǎng)足發(fā)展，引領(lǐng)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府選擇財(cái)政收入似乎成為了一種可能。但是，各種因素，如分權(quán)制、經(jīng)濟(jì)因素等，在地方政府選擇土地財(cái)政的道路中是如何相互作用的，還需要進(jìn)一步的探討。本文在對(duì)土地財(cái)政問(wèn)題成因做了理論分析之后，意欲通過(guò)計(jì)量經(jīng)濟(jì)的定量分析方法探尋經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的實(shí)際指向，驗(yàn)證上述土地財(cái)政的成因分析。

2.“土地財(cái)政”與地方政府“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”關(guān)系檢驗(yàn)

(1)數(shù)據(jù)說(shuō)明

本文設(shè)定三個(gè)衡量地方政府標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)的指標(biāo)，分別為城市化率、一般預(yù)算收入和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。城市化率是衡量地區(qū)城市化水平的常用指標(biāo)，代表地方政府在發(fā)展城市總體狀況方面的績(jī)效，用ur表示。一般預(yù)算收入是政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的總稱，用來(lái)衡量政府的財(cái)政收入狀況，用ave表示。地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率用gdpr表示，代表實(shí)際GDP增長(zhǎng)率，該項(xiàng)指標(biāo)是以1978年的居民消費(fèi)品價(jià)格為基期價(jià)格計(jì)算的實(shí)際GDP的逐年增長(zhǎng)率，計(jì)算公式為GDPRt=GDPt/GDPt－1－1.土地財(cái)政指標(biāo)用lf表示，包括土地出讓金、土地直接稅和土地間接稅三個(gè)部分。

本文用于實(shí)證研究的樣本數(shù)據(jù)城市化率ur、一般預(yù)算收入ave以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率gdpr均來(lái)源于2000～2008年《陜西省統(tǒng)計(jì)年鑒》和《陜西省財(cái)政年鑒》;土地財(cái)政lf由于數(shù)據(jù)的可得性較差，其中2002～2008年數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)《陜西省財(cái)政年鑒》、《陜西省統(tǒng)計(jì)年鑒》、《陜西省稅務(wù)年鑒》、《陜西省國(guó)土資源年鑒》、《中國(guó)稅務(wù)年檢》和《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》等整理而得。

此外，由于本文采用的數(shù)據(jù)為時(shí)間序列數(shù)據(jù)，故通過(guò)取自然對(duì)數(shù)的方法，在保持原序列協(xié)整關(guān)系的前提下，消除序列中可能存在的異方差。取自然對(duì)數(shù)后的數(shù)列表示為lnlf，lngdpr，lnur，lnave.

表5 陜西省土地財(cái)政、城市化水平和經(jīng)濟(jì)狀況 (1999－2007年)

依據(jù)前文的分析，土地財(cái)政主要受到地方政府間“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”的驅(qū)動(dòng)，那么建立土地財(cái)政與標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)的回歸方程如下:

其中，ξ為方程殘差;D為虛擬變量，用以消除土地財(cái)政lf出現(xiàn)的異常值。

(2)平穩(wěn)性檢驗(yàn)

本文對(duì)變量的平穩(wěn)性采用ADF檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果見(jiàn)表所示:

表6 模型中各變量ADF檢驗(yàn)結(jié)果

由上表ADF檢驗(yàn)結(jié)果可以得到如下結(jié)論。(1)對(duì)lnlf，lngdpr，lnur，lnave原變量進(jìn)行ADF檢驗(yàn)，其ADF值均大于10%顯著水平上的臨界值，說(shuō)明原數(shù)據(jù)都存在單位根，為非平穩(wěn)變量。

3.協(xié)整分析

以下應(yīng)用Engle－Granger兩步法對(duì)變量進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)。對(duì)方程 (1)進(jìn)行回歸估計(jì)，結(jié)果為:

對(duì)回歸方程殘差進(jìn)行ADF檢驗(yàn)，結(jié)果顯示殘差序列ξADF檢驗(yàn)值為－2.417，小于5%水平下的臨界值－2.792，殘差在5%的顯著水平下平穩(wěn)。由此可知，lnlf，lngdpr，lnur，lnave是多元協(xié)整的，因此上述方程長(zhǎng)期關(guān)系存在，避免了偽回歸，方程具有現(xiàn)實(shí)意義。

回歸方程結(jié)果表明，模型中各變量系數(shù)均通過(guò)t檢驗(yàn);調(diào)整R2值A(chǔ)dj.R2=0.98，表明該方程各變量擬合度較好;D.W.統(tǒng)計(jì)量為1.80表明無(wú)序列自相關(guān);F檢驗(yàn)值為98.60，對(duì)應(yīng)概率為0.0080，顯示方程的線性關(guān)系在1%水平下顯著。因此，土地財(cái)政與標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的回歸方程為:

該方程含義為，在其他變量保持不變的前提下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率較上一年提高1%，土地財(cái)政相應(yīng)提高0.9%;城市化率較上一年提高1%，土地財(cái)政相應(yīng)提高1.59%;預(yù)算收入較上一年提高1%，土地財(cái)政相應(yīng)提高0.42%。方程解釋了地方政府“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”從長(zhǎng)期來(lái)看對(duì)土地財(cái)政的激勵(lì)作用;同時(shí)，地方政府對(duì)城市建設(shè)和城市化水平的追求，比對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的追求更能驅(qū)動(dòng)土地財(cái)政的擴(kuò)大，這與實(shí)際較為符合。也可以說(shuō)，城市化運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，較大地刺激了土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大。

四、總結(jié)

本文從土地財(cái)政的概念與實(shí)質(zhì)入手，分析了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴因素，并以陜西省為例，分析了地方政府與土地財(cái)政的依賴關(guān)系。由以上分析可以看出，政府預(yù)算收入、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率以及城市化率等因素，都會(huì)造成政府對(duì)土地的依賴。而政府預(yù)算收入收到國(guó)家財(cái)稅制度的制約影響，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在很大程度上受地方政府的政績(jī)考核機(jī)制的影響，城市化率又是地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的一個(gè)重要指標(biāo)。所以，地方政府的土地財(cái)政行為，歸根結(jié)底，主要由財(cái)稅體制因素，制度因素，政府行為因素，經(jīng)濟(jì)因素等多因素共同決定。

［1］蔣震，邢軍.地方政府“土地財(cái)政”是如何產(chǎn)生的 ［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2011(1).

［2］黃小虎.解析土地財(cái)政［OL］.http://news.ifeng.com/opinion/politics/detail_2010_，10/06/2707834_0.shtml.

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