出租車行業(yè)改革:理論辨析與實踐構(gòu)想

王家永

(大連市財政科學(xué)研究所，遼寧 大連 116001)

一、引 言

計劃經(jīng)濟體制時期，我國出租車數(shù)量極少，服務(wù)對象主要是外國旅客和高收入者。改革開放后，出租車數(shù)量雖有所增加，但主要集中在北京、上海和廣州三個城市。隨著市場經(jīng)濟的確立和發(fā)展，人民生活水平的提高，加之許多城市公共交通服務(wù)嚴重不足，市場對出租車需求日益增加，政府隨之放開出租車市場，允許、鼓勵個人和企業(yè)營運出租車。豐厚的利潤導(dǎo)致出租車數(shù)量急劇膨脹，由此引發(fā)出租車擠占道路，交通惡化;行業(yè)競爭激烈，營運者利潤微薄。為解決交通擁堵和防止過度競爭，1998年建設(shè)部和公安部聯(lián)合頒布了《城市出租汽車管理辦法》，確立了延伸至今的政府對出租車實行數(shù)量管制和價格管制的運行格局。這與20世紀20年代美國政府對出租車行業(yè)實施管制境況相似［1］。所謂數(shù)量管制是指政府根據(jù)出租車行業(yè)市場預(yù)測，按照經(jīng)營權(quán)許可審批制度，強制制定區(qū)域內(nèi)一定時期出租車總體數(shù)量。所謂價格管制是指政府根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會相關(guān)指標(biāo)及車輛狀況，強制確定出租車營運價格。

探究《城市出租汽車管理辦法》的制定與實施，其實質(zhì)是憑借數(shù)量管制以防交通擁堵、確保行業(yè)穩(wěn)定運營;依賴價格管制避免過度競爭、維護行業(yè)營運秩序。至于市場經(jīng)濟條件下出租車產(chǎn)品是何種屬性和政府職責(zé)的可行性邊界多大在辦法中并未予以明確。換言之，辦法的出臺更趨向“政府控制論”下解決現(xiàn)實問題的針對性舉措，至于政策實施的長期效果則未予充分考慮。2004年我國實施的《行政許可法》和《國務(wù)院第412號令》將出租車法定為有限公共資源，政府實行特許經(jīng)營，但對出租車據(jù)何成為有限公共資源，許可法卻未提及，這也是當(dāng)前政府對出租車行業(yè)實施管制的正當(dāng)性和合理性備受質(zhì)疑的原因所在。

二、出租車市場化運作與政府管制運營

從理論上看，出租車行業(yè)運營存在這樣一個悖論:依照公共產(chǎn)品理論和管制俘虜理論，政府應(yīng)放開出租車行業(yè)管制，實行市場化運作。但根據(jù)市場失靈理論和公共利益管制理論，政府對出租車行業(yè)實行管制有其合理性和必要性。

1.出租車產(chǎn)品屬性為私人產(chǎn)品，應(yīng)實行市場化運作

我國政府已頒布的有關(guān)出租車行業(yè)政策法規(guī)中，直接或間接把出租車列為公共交通或有限公共資源。按照公共產(chǎn)品理論，公共交通和有限公共資源類屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府對其管制無可厚非，即使政府管理不到位，只能說明政府行政能力的欠缺而并非有違市場運行規(guī)律。然而事實證明，處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的政府對某種產(chǎn)品屬性的認定常常帶有武斷性，無法得到公眾的理解和認同。如果政府對私人產(chǎn)品加以管制，必將累積各種矛盾和問題，招致政府職能“越位”質(zhì)疑。

按照經(jīng)濟學(xué)理論，公共產(chǎn)品是私人產(chǎn)品的對稱，其特征有四方面:(1)消費的非競爭性;(2)受益的非排他性;(3)效用的不可分割性;(4)提供的非盈利性［2］。據(jù)此分析出租車產(chǎn)品，其具有明顯的私人產(chǎn)品特征。首先，部分人對出租車的消費影響了他人對該產(chǎn)品的消費，一些人從出租車受益但影響了他人受益，受益對象之間存在利益沖突，因此出租車消費具有競爭性。其次，出租車乘客相當(dāng)于買斷了整車的消費，按照法理的次序優(yōu)先原則，排斥了他人消費，受益人僅限于初始乘客，因此出租車具有受益的排他性。再次，出租車服務(wù)只對付款人提供，是不同消費者享受的效用之和，可以被分割為能夠買賣的份額，因此出租車效用具有可分割性。最后，出租車經(jīng)營主體提供服務(wù)均以追求經(jīng)濟利益最大化為目標(biāo)，具有盈利性。據(jù)此推斷，出租車產(chǎn)品是典型的私人產(chǎn)品。在市場經(jīng)濟條件下，既然出租車產(chǎn)品是私人產(chǎn)品，理論上政府就應(yīng)該放開出租車數(shù)量管制甚至價格管制，讓出租車遵循市場規(guī)律自主運行，自由競爭，自我發(fā)展。

2.出租車外部負效應(yīng)導(dǎo)致市場失靈，政府應(yīng)實行管制

西方發(fā)達國家市場經(jīng)濟實踐和政府職能演進表明，市場不是萬能的，許多經(jīng)濟領(lǐng)域存在市場失靈現(xiàn)象，這也為政府對私人產(chǎn)品領(lǐng)域進行管制提供了理論依據(jù)和客觀理由。市場失靈是指市場無法有效率地分配商品和勞務(wù)的情況。恰如經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森和諾德豪斯所說: “市場既無心臟，也無頭腦，它沒有良心，也不會思考，沒有什么顧忌。所以，要通過政府制定政策，糾正某些由市場帶來的經(jīng)濟缺陷”［3］。

作為私人產(chǎn)品的出租車原本應(yīng)由具備條件的經(jīng)營主體遵照市場運行規(guī)律自主經(jīng)營、自由競爭。政府為維護市場運行秩序和確保公共利益，負責(zé)制定“游戲”規(guī)則和實施行業(yè)監(jiān)管，做好“守夜人”角色即可。但是，由于出租車主要在城市運營，占用城市公共道路資源，在我國大多城市交通承載壓力很大的情況下，出租車輛增多，定會產(chǎn)生并加重交通擁堵。出租車為實現(xiàn)利潤最大化，常常快速或搶道運行，導(dǎo)致事故頻發(fā)，危及公共安全。在1998年以前我國未實行出租車政府管制時期，各城市出租車數(shù)量短期內(nèi)驟增，招致過度競爭，行業(yè)秩序混亂，使政府疲于監(jiān)管。這種由于出租車自由競爭引發(fā)的負面效果，屬于典型的外部負效應(yīng)，是市場機制無法自動減弱或消除的，需要借助政府力量予以校正和彌補。實踐證明，政府若要徹底解決因出租車市場化運營引致的擠占公共交通資源、危及公眾安全和過度競爭等問題，需要付出高昂的成本和代價，甚至超出政府的能力，由此政府對出租車有必要加以管制。政府管制是指政府對經(jīng)營者活動所做的限制和規(guī)定，它可使外部負效應(yīng)內(nèi)在化，最大限度地減輕管制者帶來的負面影響。然而，政府管制未必會取得理想化效果，現(xiàn)實中常常發(fā)生不同程度的政府管制失靈現(xiàn)象［4］。盡管如此，理論和實踐都不能否定政府管制存在的合理性和實效性。

3.政府管制有效與失靈并存

經(jīng)典經(jīng)濟學(xué)理論對市場失靈和政府管制兩者的關(guān)系進行了具體闡述:政府管制根植于市場，市場失靈是政府管制存在的理由，市場失靈的范圍也是政府管制的范圍。政府管制理論與實踐發(fā)展過程中產(chǎn)生了兩種近乎對立的理論:公共利益管制理論和管制俘虜理論。公共利益管制理論將政府看作公共利益的代表，應(yīng)公眾矯正市場活動帶來的無效率和不公平的要求來實施管制，以保護公眾利益，其隱含三個基本假設(shè):一是市場自動運轉(zhuǎn)易發(fā)生無效率和不公平，導(dǎo)致市場失靈。二是政府管制是無成本的、有效的反應(yīng)。三是政府是慈善的、無所不能和無所不知的，能實現(xiàn)社會福利最大化［5］。在公共利益管理理論的擁護者看來，哪里有市場失靈，哪里就有政府管制以矯正市場缺陷。現(xiàn)實中該理論的三個基本假設(shè)很難實現(xiàn)，其原因:一是完全競爭市場的條件很難達到，市場失靈幾乎不可避免，造成政府管制無邊界。二是在非完全競爭市場條件下，政府對市場失靈加以管制沒有依據(jù)，管制往往成為政府的主觀判斷和防止一些領(lǐng)域競爭的壁壘，導(dǎo)致管制失靈和整體公共利益受損。三是受限于政府管理能力，政府常常為管制付出較高的成本。管制俘虜理論則認為，受管制對象影響和利己動機，政府實施管制與其說是為了社會公共利益，不如說是為了利益集團或管制者自身牟利，政府管制給公眾帶來的某些益處只不過是意外結(jié)果［6］。這種將政府管制者作為純粹經(jīng)濟人的假設(shè)過于絕對，由于受公眾和社會輿論的監(jiān)督，政府管制仍會發(fā)揮一定作用。部分實證研究表明:時段上看，政府管制可能產(chǎn)生積極的效果;但整體上看，政府管制失靈比市場失靈更為普遍，破壞力更強，更難自動調(diào)整。

三、結(jié) 論

通過前述分析可知，出租車是一種存在外部負效應(yīng)的私人產(chǎn)品，無論實行市場化運作還是政府管制運營都有其合理性，但皆可能出現(xiàn)這樣或那樣的矛盾和問題。之所以發(fā)達國家在實施政府管制后推行出租車市場化改革，基于兩個前提:較成熟的市場經(jīng)濟體制和較強的政府監(jiān)管能力。目前我國市場經(jīng)濟尚不完善，政府監(jiān)管能力相對較弱，市場社會尚未形成，在此條件下推行出租車市場化改革不可能達到理想效果，或許會陷入比目前狀況更糟的困境。盡管如此，發(fā)達國家改革經(jīng)驗為我國出租車行業(yè)改革提供了借鑒，待條件成熟時，推行市場化改革。

在政府對出租車數(shù)量和價格雙重管制體制下，目前我國出租車行業(yè)總體形成兩種運營模式:主體管制模式和車輛管制模式［7］。

1.主體管制模式運作方式及利弊分析

主體管制模式是政府對符合規(guī)定條件的出租車經(jīng)營主體，通過審批申請經(jīng)營許可方式，無償或有償授予其出租車經(jīng)營權(quán) (即出租車營運牌照)的管制模式。其具體運作方式是政府審批確定的經(jīng)營主體以承包經(jīng)營等形式將出租車轉(zhuǎn)由司機運行，司機根據(jù)與公司訂立的協(xié)議向公司上交“車份”(經(jīng)營權(quán)使用費)。對于新增車輛，政府以無償或有償配額形式發(fā)放給經(jīng)營主體。主體管制模式以北京為代表 (如圖1所示)，目前我國絕大多數(shù)城市的出租車管制模式與北京相同。

圖1 北京出租車管制模式

盡管主體管制模式具有提高出租車運營效率的優(yōu)點，但其弊端重重:

第一，扭曲了公司與司機的利益分配關(guān)系，有違公平。在政府?dāng)?shù)量管制下，出租車經(jīng)營許可實際上是一種有數(shù)量限制的特許權(quán)。特許權(quán)在其行為主體依照市場法則運營的情況下，自然產(chǎn)生特定收益。政府將特許權(quán)交付出租車公司，公司名義上是統(tǒng)一經(jīng)營，統(tǒng)一管理，實際上卻以承包經(jīng)營方式將特許權(quán)轉(zhuǎn)賣給了司機。無論公司采取何種轉(zhuǎn)賣方式，司機都是事實上的出資人。出資人對出租車未有所有權(quán)，公司卻成為貨真價實的所有者和受益人 (即“食利階層”)。這種顛倒和扭曲的非正常經(jīng)濟關(guān)系最終導(dǎo)致特許權(quán)的收益更多地落入公司手中，而承擔(dān)了最終經(jīng)營成本和風(fēng)險的司機，其資本收益和勞動報酬卻得不到任何保障，這種制度安排無論從法理層面還是道德層面都有失公平。結(jié)果出現(xiàn)了公司坐收漁利，司機收入微薄，常常拼客、拒載甚至“罷工”，政府在“維穩(wěn)”壓力下或者通過調(diào)高運價減損公眾利益抑或最后妥協(xié)買單的奇怪景象。

第二，扭曲了市場供給與需求的關(guān)系，造成管制失敗。由于存在數(shù)量管制和主體經(jīng)營權(quán)無期限限制，一方面造成頒發(fā)許可與社會需求脫節(jié)，導(dǎo)致出租車市場供需嚴重失衡，公眾打車困難;另一方面主體經(jīng)營者形成近乎完全性排他壟斷，某種程度阻礙了出租車行業(yè)管理水平和服務(wù)質(zhì)量的提升。此外，政府原本想借助公司來管理出租車行業(yè)，公司尤其是民營、個體公司卻“以包代管，以罰代管”，競相逐利。政府嚴令公司禁止高價轉(zhuǎn)賣出租車輛，但公司普遍暗地溢價承包便是很好的佐證。加之行政監(jiān)管體制不健全，許多公司“重利輕管”，造成司機素質(zhì)不高，行業(yè)秩序混亂。同時，供需嚴重失衡和行政監(jiān)管不到位，導(dǎo)致黑車泛濫，非法營運猖獗。正如專家所說，北京模式是“虧了國家、富了公司、坑了乘客、苦了司機”。

第三，許可自我增殖，加大了改革難度。許可自我增殖是指如果一項許可制度在其建立之時，沒有采取措施防止可能產(chǎn)生的弊端，那么舊的許可規(guī)制隨著時間的推移會使負面問題越積越多，繼而引發(fā)新的、更多且更復(fù)雜的許可規(guī)制。北京模式下，政府既要管制經(jīng)營主體又要管制車輛指標(biāo)，既要管制運價又要管制“車份”，既要管制拼客拒載又要管制“黑車”。即便政府傾力整治，短期內(nèi)也恐難奏效。加之經(jīng)營特許權(quán)利潤豐厚，引致各類市場主體甚至政府機關(guān)事業(yè)單位及人員進入，形成了勢力較大的“既得利益”階層?；仡櫸覈鴼v次改革，當(dāng)觸及“既得利益”階層時，都面臨不可預(yù)測的難度和阻力。

2.車輛管制模式運作方式及利弊分析

車輛管制模式是政府對附有期限的出租車經(jīng)營權(quán)進行直接拍賣，經(jīng)營者有償取得經(jīng)營權(quán)并在辦理工商登記后進行自主經(jīng)營的管制模式。新增出租車經(jīng)營權(quán)則實行單個拍賣。車輛管制模式與主體管制模式的根本區(qū)別在于:一是經(jīng)營許可直接指向出租車輛而不是符合一定條件的經(jīng)營者，進而實現(xiàn)了經(jīng)營主體的經(jīng)營權(quán)、車輛的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一。獲得經(jīng)營權(quán)的主體可自主經(jīng)營。二是取締了公司環(huán)節(jié)，消除了“食利階層”，實現(xiàn)了特許權(quán)收益最大化。車輛管制模式以溫州為代表 (如圖2所示)。

圖2 溫州出租車管制模式

車輛管制模式實現(xiàn)了從經(jīng)營主體許可到車輛經(jīng)營許可的轉(zhuǎn)變，使其運營更趨市場化。這一模式的優(yōu)點在于:

第一，有利于提高資源配置效率。

第二，有利于實現(xiàn)特許權(quán)收益最大化。

第三，減少了政府行政管制環(huán)節(jié)。盡管如此，實踐中該模式也暴露出許多問題:一是加大了政府監(jiān)管難度。政府原由借助公司管理轉(zhuǎn)而直接面對眾多出租車個體，對于擁有超過萬輛出租車的大城市來說，很難實現(xiàn)監(jiān)管到位。溫州改革之初，出租車服務(wù)質(zhì)量呈下降態(tài)勢。利益受損的公眾將矛頭直指“獲利”的政府，政府執(zhí)政能力和公信力飽受質(zhì)疑。二是車輛最終運營者經(jīng)營壓力仍然很大。由于出租車行業(yè)獲利豐厚且近年呈上漲態(tài)勢，特許權(quán)往往被層層轉(zhuǎn)賣或轉(zhuǎn)包他人，出租車最終運營者的壓力并未減輕，拼客、拒載現(xiàn)象依然存在。三是某種程度固化和加劇了出租車供需失衡。溫州在出租車私有化改革前，單個營運號牌價格約20萬元，目前已超百萬。隨著市場需求的增加，政府力圖新增出租車輛，卻遭到經(jīng)營權(quán)主體和出租車司機的強烈反對，使政府動議屢屢受挫，出租車市場的供需失衡狀況尚未得以解決。

3.我國出租車行業(yè)改革實踐構(gòu)想

(1)合理配置出租車經(jīng)營權(quán)，理順行業(yè)利益分配關(guān)系

經(jīng)營權(quán)配置是出租車行業(yè)營運管理的核心，其直接決定或影響出租車市場供求、利益分配、營運模式、管理效率和服務(wù)質(zhì)量。在政府管制體制下，政府只有實際擁有經(jīng)營權(quán)收益、依法收回經(jīng)營權(quán)且不允許轉(zhuǎn)讓，才能建立相對合理的經(jīng)營權(quán)配置機制。

第一，經(jīng)營權(quán)出讓和使用收益應(yīng)歸政府所有。政府是出租車行業(yè)管理的承載者和責(zé)任人，擁有宏觀調(diào)控和行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，代表公眾擁有經(jīng)營權(quán)收益的支配權(quán)。政府將經(jīng)營權(quán)出讓給公司，希望借助公司治理手段提升行業(yè)管理水平，但市場化運作的公司并未承擔(dān)起相應(yīng)的管理責(zé)任，而是通過“控制”經(jīng)營權(quán)成為“食利階層”，結(jié)果造成公共資源收益流失、司機合法收入受侵、營運秩序混亂。毫不夸張地說，公司現(xiàn)已成為出租車行業(yè)健康發(fā)展的最大障礙。當(dāng)政府采取措施試圖調(diào)節(jié)市場供求和利益分配不公時，公司為保證自身利益往往成為政府施政的強大阻力;當(dāng)政府為提升行業(yè)管理水平購置必要設(shè)備時，公司因成本增加不愿承擔(dān)相應(yīng)的費用;當(dāng)政府努力平息出租車行業(yè)不穩(wěn)定因素時，公司卻將責(zé)任完全推向政府甚至推波助瀾。政府責(zé)權(quán)利與公司責(zé)權(quán)利高度不對稱，必然導(dǎo)致利益分配嚴重失衡和政府管制失敗。建立合理的經(jīng)營權(quán)配置機制，必須將經(jīng)營權(quán)出讓和使用收益實際歸于政府。

第二，經(jīng)營權(quán)到期回收且不允許轉(zhuǎn)讓。實踐中，為保護經(jīng)營權(quán)主體權(quán)益，地方法規(guī)政策規(guī)定允許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。由于信息不對稱和出租車預(yù)期收益豐厚等原因，市場上出現(xiàn)了層層轉(zhuǎn)讓、“倒賣”、“炒賣”經(jīng)營權(quán)行為，不僅擾亂了行業(yè)秩序，也加大了經(jīng)營權(quán)回收難度。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，出租車特許經(jīng)營權(quán)屬于公共產(chǎn)權(quán)，所有權(quán)歸政府，任何單位和個人不得永久占用。當(dāng)經(jīng)營權(quán)使用期限屆滿，表明政府與經(jīng)營主體簽訂的經(jīng)營權(quán)使用契約已經(jīng)終結(jié)，政府可無條件收回。由于經(jīng)營權(quán)經(jīng)政府審批取得并與許可條件相關(guān)聯(lián)，故不允許自由轉(zhuǎn)讓，但可在同業(yè)間并購。

(2)實行“國有公營”營運方式，提高行業(yè)管理水平

在政府管制體制下，建立以國有出租車公司為基礎(chǔ)的新的營運模式，是順應(yīng)管制體制和經(jīng)營權(quán)配置機制的合理選擇。新營運模式實踐構(gòu)想:政府成立國有出租車公司，并將新增和回收的營運號牌全部出讓該公司，公司承擔(dān)城市出租車營運，并采取聘用司機方式經(jīng)營。公司可下設(shè)分公司。新營運模式的優(yōu)勢在于:

一是有利于防止公共資源收益流失。政府現(xiàn)行規(guī)范性文件傾向于無償出讓經(jīng)營權(quán)，將經(jīng)營權(quán)無償出讓給國有公司能夠防止公共資源收益流失。

二是有利于增強政府宏觀調(diào)控能力。公有制性質(zhì)決定了國有出租車公司與政府的責(zé)權(quán)利趨向一致，有利于政府順利實施數(shù)量管制和價格管制政策，平衡出租車行業(yè)利益分配，保護利益相關(guān)方合法權(quán)益，根本上保證行業(yè)穩(wěn)定運行。

三是有利于提升行業(yè)管理服務(wù)水平。通過國有公司統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一培訓(xùn)，真正實現(xiàn)公司規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營，全面提升出租車行業(yè)管理服務(wù)水平。

(3)完善行政監(jiān)管體系，確保行業(yè)穩(wěn)定規(guī)范運行

第一，健全法律法規(guī)政策體系。人大和政府及相關(guān)部門應(yīng)盡快制訂和修訂出租車行業(yè)管理相關(guān)的法律法規(guī)政策，明確出租車經(jīng)營權(quán)配置機制和營運模式?？茖W(xué)劃分行政管理部門、公司和司機的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)。細化法律法規(guī)政策，使其更具可操作性。實現(xiàn)行政執(zhí)法、公司經(jīng)營、司機營運有法可依、有章可循。

第二，加強國有出租車公司監(jiān)管。規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，建立行之有效的約束機制和激勵機制，促進經(jīng)營者強化公司管理，保證和提高公司運營管理效率。

第三，加強出租車行業(yè)監(jiān)管。出租車行政管理部門應(yīng)科學(xué)制定出租車行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、營運價格、承包費和“車份”，實現(xiàn)出租車行業(yè)發(fā)展與城市經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，各種價格與利益相關(guān)方權(quán)益相匹配。

第四，建立政府多部門參與、條塊聯(lián)動的打擊非法營運長效機制，優(yōu)化出租車市場營運秩序。

第五，健全出租車行業(yè)準(zhǔn)入制度，適當(dāng)提高行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，切實提高司機綜合素質(zhì)。同時，還應(yīng)加強行政管理部門內(nèi)部管理。

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