邊境貿(mào)易視角下的GMS區(qū)域旅游國際合作研究①

昆明理工大學(xué)津橋?qū)W院 趙嫻

1992年，亞洲開發(fā)銀行(以下簡稱“亞行”)在其總部所在地菲律賓馬尼拉舉行了大湄公河次區(qū)域六國首次部長級會議，標(biāo)志著大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作(GMS)機(jī)制的正式啟動。目前，GMS合作范圍包括中國(云南省和廣西壯族自治區(qū))、柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南，總面積256.86萬平方公里，總?cè)丝诩s3.26億。GMS合作注重以項(xiàng)目為主導(dǎo)，確定了交通、能源、電信、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、人力資源開發(fā)、旅游、貿(mào)易便利化與投資九大重點(diǎn)領(lǐng)域，并積極為成員國提供資金支持和技術(shù)援助，此區(qū)域社會、經(jīng)濟(jì)等各方面均取得了令人矚目的成績。

1 大湄公河次區(qū)域旅游國際合作的歷史沿革

大湄公河次區(qū)域旅游合作是1992年由亞洲開發(fā)銀行倡議發(fā)起，并在大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作計(jì)劃(ECP)的基礎(chǔ)之上，由聯(lián)合國亞太經(jīng)社會(ESCAP)、亞洲開發(fā)銀行(ADB)等國際組織推動，旨在將次區(qū)域作為一個完整的旅游目的地進(jìn)行合作開發(fā)，打造整體旅游形象，將次區(qū)域統(tǒng)一推向世界旅游市場而建立起來的又一新的合作機(jī)制。

1.1 大湄公河次區(qū)域旅游國際合作的產(chǎn)生階段

1994年4月，亞洲開發(fā)銀行(ADB)在越南河內(nèi)召開的第三屆大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作會議上首次提出了開展“次區(qū)域旅游目的地促銷、次區(qū)域旅游論壇、旅游培訓(xùn)人員培訓(xùn)、資源保護(hù)人員的培訓(xùn)、湄公河旅游規(guī)劃研究”等五個旅游合作項(xiàng)目，以從整體推動次區(qū)域旅游合作，拉開了瀾滄江—湄公河次區(qū)域旅游合作的序幕。

為具體討論這五個旅游項(xiàng)目并就項(xiàng)目的具體實(shí)施提出建議，提交湄公河次區(qū)域六國政府及有關(guān)的國際組織議定，聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會委員會(ESCAP)、亞洲開發(fā)銀行、中國國家旅游局、云南省人民政府于1994年12月13日至17日在昆明共同舉辦了“湄公河流域國家旅游發(fā)展研討會”。會議確定成立一個由柬埔寨、中國、老撾、緬甸、泰國及越南六個次區(qū)域國家旅游組織高級代表參加的“大湄公河次區(qū)域旅游工作組”，討論促進(jìn)次區(qū)域間旅游合作項(xiàng)目的實(shí)施；并決定今后每年在次區(qū)域六國輪流舉辦兩次工作組會議，進(jìn)一步推動和促進(jìn)次區(qū)域旅游合作，這次會議的召開標(biāo)志著瀾滄江—湄公河次區(qū)域旅游合作的正式開始。

1.2 大湄公河次區(qū)域旅游國際合作的發(fā)展階段

2004年開始，在亞洲開發(fā)銀行的支持下，大湄公河次區(qū)域六國旅游管理部門分別組成的旅游發(fā)展戰(zhàn)略研究工作組，配合亞行委派的專家組編制了《大湄公河次區(qū)域旅游發(fā)展戰(zhàn)略》，經(jīng)2005年7月在昆明召開的第二次GMS領(lǐng)導(dǎo)人會議審議批準(zhǔn)后開始實(shí)施。GMS六國旅游管理部門共同組成的旅游工作組(TWG)，制訂了《GMS旅游業(yè)長期發(fā)展戰(zhàn)略》，該發(fā)展戰(zhàn)略涉及七個核心戰(zhàn)略規(guī)劃，即市場營銷、人力資源發(fā)展、遺產(chǎn)與社會影響管理、扶貧式旅游業(yè)開發(fā)、私營部門參與、次區(qū)域旅行便利以及旅游業(yè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2006年初成立了GMS旅游業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——湄公河旅游協(xié)調(diào)辦公室(MTCO)，總部現(xiàn)設(shè)在曼谷。2007年，中國主辦了GMS旅游工作組第20次會議。積極推進(jìn)《GMS旅游發(fā)展戰(zhàn)略》中中方負(fù)責(zé)牽頭的項(xiàng)目，啟動了《湄公河上游河段(黃金四角)旅游區(qū)跨國旅游線路規(guī)劃》和《滇西－緬北跨國旅游線路規(guī)劃》編制工作。“越東北與廣西邊境喀斯特山海旅游區(qū)”項(xiàng)目、中越邊境旅游合作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，其中廣西防城港高林九龍?zhí)吨性竭吘称黜?xiàng)目已于2006年開始營業(yè)，廣西東興中越界河漂流項(xiàng)目也投入運(yùn)營。

10多年來，GMS五國和我省的旅游合作與交流有了長足的發(fā)展，據(jù)《中國旅游年鑒》統(tǒng)計(jì)，2010 年，我國入境外國客源實(shí)現(xiàn)恢復(fù)增長，來華人數(shù)2612. 69萬人次，比上年同期增長19. 1%，來自亞洲1618. 87萬人次，占總?cè)藬?shù)的 62. 0% ，其中馬來西亞124. 52萬人次，增長17. 6%；越南 92. 00萬人次，增長11. 0%；菲律賓82. 83萬人次，增長10. 6%；總體說來，東南亞主要客源市場旅華市場呈現(xiàn)強(qiáng)勁增長的態(tài)勢。GMS五國入境人次增加，綜合分析，馬、泰、菲、印等主要客源市場入境旅游人次的同比增長比較明顯，1～10 月，新、馬、泰、印等四個主要客源市場旅華人次的同比增長均超過 15%，同比增幅與全國入境旅游增幅基本持平。其中馬來西亞和印度尼西亞旅華市場增長率超過入境外國人總體增幅，同比增幅持續(xù)增大，走勢強(qiáng)勁。

2 邊境地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)國際合作的制約因素

GMS旅游產(chǎn)業(yè)具備較大的經(jīng)濟(jì)潛力和發(fā)展優(yōu)勢，應(yīng)充分利用這個區(qū)域所具有的旅游資源和旅游合作基礎(chǔ)，將旅游業(yè)打造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而帶動農(nóng)業(yè)、能源等其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但該區(qū)域一直以來面臨的通關(guān)、項(xiàng)目資金、語言溝通等問題至今仍未有效解決，對于跨境的旅游產(chǎn)業(yè)合作的制約因素主要集中在以下幾個方面。

2.1 跨境旅游手續(xù)復(fù)雜，旅游產(chǎn)業(yè)銜接不暢

對于跨境旅游，跨境手續(xù)和簽證是最首要的問題。次區(qū)域是多國國家的集合，相互之間的簽證和跨國手續(xù)的問題在所難免，但是對于而言是異常復(fù)雜的問題，不同國家的語言不同，簽證手續(xù)及時(shí)長不一，對于個人而言，GMS地區(qū)的旅游是很難實(shí)現(xiàn)的，對于旅行團(tuán)而言旅游手續(xù)也是相對麻煩的事情。GMS次區(qū)域暫時(shí)還不能像歐盟一般實(shí)現(xiàn)區(qū)域的一體化，但是可以適當(dāng)?shù)臏p少手續(xù)的繁瑣程度，盡量實(shí)現(xiàn)單一旅游目的地，組建專門的旅游協(xié)調(diào)組織和工作機(jī)構(gòu)，形成互免簽證、互通車輛、自由換匯、安全警報(bào)發(fā)布、旅游信息交流互動機(jī)制；加快邊境旅游一體化的進(jìn)程，加強(qiáng)各國在旅游發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目投資、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、客源互送、產(chǎn)業(yè)資源共享等方面進(jìn)行全面而深入的合作，推進(jìn)區(qū)域旅游合作的規(guī)范發(fā)展；在旅游投資便利化等方面可進(jìn)行嘗試，建立一個旅游發(fā)展共同的基金，為旅游資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)投資和業(yè)態(tài)創(chuàng)新提供及時(shí)的資本支持，從而形成更為開放的旅游開發(fā)與投資機(jī)制。

2.2 各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平懸殊，基礎(chǔ)設(shè)施狀況不一

次區(qū)域各國或者地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，尤其是邊境地區(qū)，泰國和中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，而其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)就較為落后。旅游業(yè)是一個綜合性行業(yè)，需要各方面的配合，如交通運(yùn)輸?shù)谋憷潭群妥∷拊O(shè)施的完善，但是次區(qū)域由于經(jīng)濟(jì)水平較低，基礎(chǔ)設(shè)施大多比較落后，交通不便，沒有必要的住宿設(shè)施，信息閉塞，欠缺國際性旅游目的地的條件。首先，交通運(yùn)輸是發(fā)展旅游業(yè)的重要保證，但是次區(qū)域目前高等級的公路和泛亞鐵路還在建設(shè)中，尤其是跨國界的公路建設(shè)還比較緩慢，水運(yùn)由于較慢所以除部分旅游項(xiàng)目，作為旅游的交通工具并不便捷；其次，邊境地區(qū)的口岸建設(shè)和管理由于維護(hù)資金不足，僅能滿足基本的邊貿(mào)活動，并不能滿足旅游這類以休閑和較高便利性為目的的產(chǎn)業(yè)需求；最后，旅游相關(guān)的配套設(shè)施也不完備，如星級賓館的數(shù)量和服務(wù)品質(zhì)，旅游景區(qū)內(nèi)部相關(guān)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，航空管制環(huán)境以及聯(lián)機(jī)機(jī)構(gòu)和商業(yè)部門的順暢配合，大型國際化的購物場所等。

2.3 國家層面上旅游相關(guān)政策法規(guī)的配套實(shí)施問題

次區(qū)域目前僅有一個GMS旅游業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——湄公河旅游協(xié)調(diào)辦公室(MTCO)，但是還沒有一個國家層面上的旅游管理機(jī)構(gòu)，次區(qū)域旅游依然不成體系，也難以實(shí)現(xiàn)一體化的發(fā)展，這樣各自為政的發(fā)展方式必然會導(dǎo)致旅游相關(guān)的政策法規(guī)以及相關(guān)的配套文件有沖突，政策不一，對旅游業(yè)的發(fā)展造成巨大的困擾。如在一個國家的簽證規(guī)定或者地方法規(guī)有特殊規(guī)定，這些內(nèi)容不會被普通游客所知悉，那么散客的自行旅游行為幾乎不能實(shí)現(xiàn)，只能依賴于旅行團(tuán)，而旅行團(tuán)也僅會選擇旅游發(fā)展較為完善的地區(qū)，對于旅游政策不開放或者不穩(wěn)定的區(qū)域也難以展開高質(zhì)量的旅游服務(wù)工作。而對于邊境而言，邊境政策的統(tǒng)一問題就顯得更為突出，旅游政策對邊民小規(guī)模的貿(mào)易或者旅游活動便利性有著較大影響，互免簽證、互通車輛、自由換匯等措施可以加大旅游的便捷程度，促進(jìn)區(qū)域旅游的展開。

3 邊境貿(mào)易視角下大湄公河次區(qū)域旅游國際合作對策

邊境地區(qū)旅游發(fā)展離不開國際合作機(jī)制，但是如何使該項(xiàng)目的國際合作從倡導(dǎo)者的構(gòu)想藍(lán)圖，變成具有可操作性實(shí)際工作，還需要政策、經(jīng)濟(jì)等多方面的具體措施和配套工作才得以實(shí)現(xiàn)，對策有以下幾點(diǎn)。

3.1 充分重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以旅游業(yè)帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

2008 年，大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作旅游業(yè)繼續(xù)成長，在全球經(jīng)濟(jì)下滑情況下，旅游業(yè)仍能保持活力。旅游貿(mào)易和消費(fèi)市場對湄公河品牌的認(rèn)可度和知名度到2010 年有顯著提高，預(yù)計(jì)到2015 年可完全確立顯著地位，旅游業(yè)的快速發(fā)展必然會帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。

首先，加大次區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。將在公路、水運(yùn)、鐵路、民航諸方面進(jìn)一步推進(jìn)與GMS各國的合作，積極推動GMS次區(qū)域運(yùn)輸通道及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如為昆曼公路上連接老泰的跨湄公河大橋建設(shè)提供一半資金；加快南北通道國內(nèi)各路段及相關(guān)口岸設(shè)施的改建和完善，以盡快形成該次區(qū)域的公路網(wǎng)絡(luò)；積極開展包括瀾滄江-湄公河在內(nèi)的國際航運(yùn)合作。推動全面有效實(shí)施《便運(yùn)協(xié)定》及其附件和議定書，早日實(shí)現(xiàn)GMS六國之間人員和貨物的便捷流動，以促進(jìn)次區(qū)域人員往來、經(jīng)貿(mào)和旅游業(yè)的發(fā)展。在加快泛亞鐵路國內(nèi)段建設(shè)的同時(shí)，繼續(xù)積極參與泛亞鐵路項(xiàng)目的國際合作，與次區(qū)域各國一道共同推進(jìn)泛亞鐵路建設(shè)。繼續(xù)以雙邊框架為基礎(chǔ)，積極擴(kuò)大與次區(qū)域各國的航空運(yùn)輸安排，促進(jìn)中國與越南、老撾和柬埔寨的航空運(yùn)輸市場的相互開放。以《中國與東盟航空合作框架》為基礎(chǔ)，積極探索多邊民航合作框架。加強(qiáng)交通領(lǐng)域人力資源開發(fā)和能力建設(shè)方面的合作。

其次，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃與鄰近鄉(xiāng)村或者村寨相連接。旅游業(yè)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的有益方面和改進(jìn)需要提高的方面為目標(biāo)，方法之一就是興建和提供那些既便利了旅游業(yè)發(fā)展又對當(dāng)?shù)鼐用裼幸娴脑O(shè)施和服務(wù)，最為顯著的就為以旅游業(yè)帶動基礎(chǔ)設(shè)施的加快建設(shè)，物流及沿途居民生活的普遍提高。不能僅僅是把旅游的風(fēng)景區(qū)建設(shè)起來，而且在旅游景區(qū)規(guī)劃及其建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)盡量照顧當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的生活。為旅游業(yè)所修建的公路設(shè)計(jì)和一些供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，應(yīng)最大限度地照顧到當(dāng)?shù)鼐用竦纳畋憷?，增加其與外部世界的交流和溝通機(jī)會，擴(kuò)大外向型經(jīng)濟(jì)的增長，加強(qiáng)以地方特產(chǎn)為主的旅游商品購物，完善多元化旅游購物環(huán)境；積極引進(jìn)國際著名連鎖酒店入駐次區(qū)域旅游區(qū)，提升旅游接待設(shè)施的檔次和服務(wù)水平，酒店管理應(yīng)加強(qiáng)與國際的接軌，引進(jìn)先進(jìn)和科學(xué)的酒店管理模式。

最后，依托次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作計(jì)劃，打造統(tǒng)一旅游目的地品牌。統(tǒng)一旅游目的地品牌是將具有相似的旅游資源、民族習(xí)慣或者旅游資源能夠互補(bǔ)的各個區(qū)域匯總成為一個總體，創(chuàng)造出一個有識別度的品牌，以便整合有利的資源，進(jìn)行整體的推銷。統(tǒng)一旅游目的地旅游可以整合各個區(qū)域的旅游資源，最大化地將這些資源有效利用，目前次區(qū)域?qū)τ诮?jīng)濟(jì)的合作已經(jīng)越來越密切，各國的高層交往十分頻繁，人員往來不斷增加，經(jīng)貿(mào)聯(lián)系日益密切，社會文化交流更加活躍，各領(lǐng)域合作逐漸拓展和深化。旅游業(yè)可以借助于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的東風(fēng)，加大品牌的推廣和建設(shè)，向次區(qū)域各國及全世界展示一個擁有著秀美風(fēng)光和豐富多采的人文景觀的GMS旅游地。

3.2 強(qiáng)化邊境地區(qū)旅游扶貧，重視惠益分享制度的實(shí)施

旅游業(yè)可以提高一個地區(qū)的就業(yè)水平和收入水平，且與其他產(chǎn)業(yè)相比旅游業(yè)成本低廉，旅游業(yè)被視為一項(xiàng)吸引外匯的重要來源，特別是邊境地區(qū)開始吸引越來越多的外國游客。但是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，必須符合兩個條件：首先必須有促進(jìn)消費(fèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)，其次必須把本地區(qū)之外的泄漏金額減到最小，經(jīng)濟(jì)收益外溢是一個很嚴(yán)重的問題。

首先，邊境地區(qū)旅游的建設(shè)必須依托社區(qū)居民的支持，只有實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用駭[脫貧困和經(jīng)濟(jì)方面的可持續(xù)發(fā)展，才能避免地方居民的抵觸心理及不配合的。邊境地區(qū)旅游重要經(jīng)驗(yàn)之一就是保證綜合性的開發(fā)，即確保婦女、少數(shù)族裔和最貧窮家庭的利益，把生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益協(xié)調(diào)起來，在制定邊境地區(qū)旅游的制度和具體措施時(shí)就應(yīng)當(dāng)把社區(qū)居民的利益考慮進(jìn)去，只有實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居民經(jīng)濟(jì)方面的穩(wěn)定增長，社區(qū)才會成為邊境地區(qū)旅游的有力保障。管理邊境旅游應(yīng)當(dāng)充分重視當(dāng)?shù)鼐用裆?jì)改善，把對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的惠益分享制度納入到GMS次區(qū)域跨界旅游促進(jìn)措施中，用以支持當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的可持續(xù)生計(jì)，維護(hù)和改善生態(tài)系統(tǒng)提供的資源和服務(wù)的流動性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)走廊的整體性能的提升。

其次，應(yīng)當(dāng)充分重視邊境地區(qū)旅游扶貧工作，重視旅游業(yè)給邊境地區(qū)和居民的實(shí)際作用，盡量增加社區(qū)居民的收入：應(yīng)在經(jīng)濟(jì)上收益不超過成本的前提下，增加游客人數(shù)，結(jié)合邊境地區(qū)和次區(qū)域自身?xiàng)l件開發(fā)特色的旅游產(chǎn)品吸引游客；增加游客停留的時(shí)間，增加本地商品和服務(wù)的銷售機(jī)會；用不同的市場策略可以帶來更有購買力的消費(fèi)者，不僅要吸引周邊國家的近途游客，更要拓寬全球戰(zhàn)略，吸引各國游客；提供更多的有地方特色的商品，不論是直接還是間接地，這將增加游客的消費(fèi)，促進(jìn)地方收入；提供住宿、導(dǎo)游和相關(guān)服務(wù)，由于游客在邊境的活動通常蘊(yùn)含著密集的信息，所以應(yīng)充分利用提供導(dǎo)游服務(wù)的機(jī)會，晚間的住宿費(fèi)用相對較高，并且完全是本地的收入，住宿的提供也促進(jìn)了飲食和服務(wù)等其它商品的消費(fèi)。

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