國際航運中心核心功能區(qū)集疏運體系規(guī)劃理念和策略淺析

盧梅艷 張 華 陶甄宇

0 引言

2009年3月25日，國務院常務會議通過了《關(guān)于推進上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)建設(shè)國際金融中心和國際航運中心的意見》，明確提出了上海建設(shè)“兩個中心”的戰(zhàn)略要求（圖1），浦東新區(qū)作為“兩個中心”的核心功能區(qū)，理應未雨綢繆，積極應對。

當前，基于可持續(xù)發(fā)展理念的城市綜合交通規(guī)劃，已經(jīng)開始注重協(xié)調(diào)交通運輸機動化與城市空間人居環(huán)境之間的矛盾關(guān)系，對于航運中心集疏運體系的規(guī)劃而言，同樣也面臨著需要協(xié)調(diào)交通運輸機動化與城市空間人居環(huán)境之間的關(guān)系。特別是世界交通運輸體系向多式聯(lián)運、低碳化、節(jié)能化、智能化不斷發(fā)展的趨勢，在以上背景下進行上海國際航運中心核心功能區(qū)集疏運體系的規(guī)劃研究，除密切結(jié)合我國的國情和上海乃至長三角經(jīng)濟發(fā)展的實際，還必須符合世界經(jīng)濟和交通運輸體系發(fā)展的方向。

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目前，上海國際航運中心整體戰(zhàn)略正處于由貨物資源配置型航運中心向綜合資源配置型航運中心轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，為上海國際航運中心，特別是核心功能區(qū)浦東新區(qū)沿海發(fā)展帶的“三港三區(qū)”（外高橋港、上海浦東國際空港、洋山港、外高橋保稅區(qū)、上海浦東機場綜合保稅區(qū)、洋山保稅港區(qū)，圖2）規(guī)劃一個“合身”的集疏運體系，不僅需注重核心功能區(qū)貨物集疏運體系中公路、鐵路、水路等多種交通模式之間的無縫銜接和服務水平的整體提高，而且需注重如何有效提高航運中心核心功能區(qū)貨物集疏運體系能力以及體系內(nèi)各要素資源的合理配置，特別要將符合世界經(jīng)濟和交通運輸體系發(fā)展的方向的理念貫徹到集疏運體系的規(guī)劃當中，力爭到“十二五”末，初步形成要素集聚、體系完善、服務全國、面向世界的亞太樞紐港和高端國家航運服務中心，最終實現(xiàn)國家的戰(zhàn)略目標。

1 核心功能區(qū)集疏運體系現(xiàn)狀及存在的主要問題

分析上海和浦東新區(qū)的集疏運體系現(xiàn)狀，問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）體系發(fā)育不良。水水中轉(zhuǎn)比重偏低、集裝箱鐵路集疏運發(fā)展緩慢。2007年，上海海鐵聯(lián)運10.2萬標準箱，僅占當年全港集裝箱吞吐總量的0.39%；內(nèi)河集裝箱疏運量低，大量的陸上公路運輸車輛，造成局部地區(qū)交通異常擁堵。雖然集疏運體系的交通運輸結(jié)構(gòu)近年有所優(yōu)化，但同其它國際航運中心相比公路模式依然過重。

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（2）缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。集疏運系統(tǒng)需要鐵路、公路、江海水路、航空運輸?shù)葐挝?、部門和有關(guān)地方政府的共同參與和協(xié)同推進，而目前現(xiàn)狀是鐵路、公路、內(nèi)河、港口等行業(yè)均按本系統(tǒng)本行業(yè)的特點和要求制訂了行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，由于缺乏統(tǒng)一的、科學的、跨系統(tǒng)的綜合性規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，導致運輸資源的分配和利用嚴重失衡。從長三角區(qū)域?qū)用嬷v，港口無序競爭，加大貨源爭奪力度，這種無序競爭嚴重影響港口的良性發(fā)展，阻礙了區(qū)域內(nèi)集疏運體系的優(yōu)化，這是在長三角區(qū)域規(guī)劃層面上缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)性的體現(xiàn)。

（3）模式綠色不足。集疏運體系的交通運輸模式以公路運輸為主，導致交通運輸能耗隨著貨運規(guī)模的不斷增長而增長。從宏觀層面看，我國交通運輸業(yè)能源消耗量約占全國總用能量的10%-15%，交通運輸業(yè)石油消耗量約占全國石油消耗量的40%左右。隨著集疏運體系的交通運輸石油消耗量的增長，碳排放等因素將對環(huán)境產(chǎn)生越來越顯著的影響。我國正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時期，集疏運體系的交通基礎(chǔ)設(shè)施也處于大規(guī)模建設(shè)時期，如果集疏運體系的規(guī)劃和建設(shè)仍然無視低碳綠色的發(fā)展需求，將對社會、經(jīng)濟和環(huán)境都產(chǎn)生難以彌補的負面影響，有悖于可持續(xù)發(fā)展的理念和發(fā)展趨勢。

（4）政策不夠完善。大型港口以及一些集疏運項目的建設(shè)需國務院和上海市相關(guān)部門審批，由于審批環(huán)節(jié)多勢必造成審批流程長；另外，國家鼓勵港口發(fā)展的一些稅收優(yōu)惠政策在實際操作中尚未落實，如在建設(shè)新港區(qū)和集疏運項目中，若建設(shè)主體和經(jīng)營主體不同，采購進口機械設(shè)備（國家鼓勵項目）就不能享受免關(guān)稅和增值稅的優(yōu)惠政策，導致建設(shè)成本增加，客觀上增加了建設(shè)集疏運體系的難度。

2 核心功能區(qū)集疏運體系發(fā)展方向的探析

2.1 國外集疏運體系規(guī)劃和發(fā)展的主要特征

由于地理位置和腹地條件各有不同，高效的港口貨物集疏運體系規(guī)劃并沒有一個固定的標準和發(fā)展模式，但從國際上成功的集疏運體系規(guī)劃來看，主要具備以下共性特征：

（1）互不干擾、相對獨立的公路和鐵路系統(tǒng)，同時盡量將城市貨運系統(tǒng)和客運系統(tǒng)分開。

（2）各個港口集疏運系統(tǒng)均是多種運輸方式組合，且有一個較為合理的比例；既有高密度的公路運輸網(wǎng)，也有快捷的鐵路運輸以及四通八達的內(nèi)河網(wǎng)，同時注重鐵路運輸與水路運輸?shù)慕y(tǒng)籌。

（3）主要道路和鐵路連線的位置用來劃分港口開發(fā)的界限，作為港口和城市其他部分的緩沖地帶。設(shè)置集裝箱卡車到區(qū)域快速路的單獨道路，通過高速公路的連接或?qū)ｉT的橋梁和通道聯(lián)系港口，從而使進入/離開港口的道路交通對附近城市區(qū)域產(chǎn)生的交通和環(huán)境影響降到最低。

（4）港口活動從中心城區(qū)逐步轉(zhuǎn)移到城市外圍地區(qū)，同時注重把港口活動對環(huán)境造成的影響降到最低，包括排放、噪聲、灰塵等。靠近港口的區(qū)域主要用于集裝箱的拼箱（填充）和拆箱（卸空，用貨車運輸）及免稅的倉庫和加工區(qū)域。

綜合來看，國外成功的集疏運體系主要遵循高效、低成本、環(huán)境保護的發(fā)展宗旨，規(guī)劃不僅注重資源的統(tǒng)一利用和協(xié)調(diào)，而且在發(fā)展集疏運體系的同時注重降低集疏運體系發(fā)展對城市環(huán)境的不良影響。

2.2 核心功能區(qū)集疏運體系的現(xiàn)狀和發(fā)展探析

2.2.1 貨源結(jié)構(gòu)

航運中心的貨源結(jié)構(gòu)是影響集疏運方式的重要因素。從2008 年上海國際航運中心的貨源結(jié)構(gòu)來看，上海港集裝箱吞吐量74%來自長三角，其中上海本地占28%，江蘇占37%，浙江占9%；而國內(nèi)其它地區(qū)的吞吐量占21%；國際中轉(zhuǎn)吞吐量只占約5%。

由于上海國際航運中心的貨源70%以上來自于長三角地區(qū)，距離上海都在300公里以內(nèi)，從運輸?shù)慕?jīng)濟性上來看，公路運輸顯得更具優(yōu)勢，因此公路集疏運系統(tǒng)在上海國際航運中心集疏運體系中比重較高。然而隨著長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展到相對較高的水平，長三角地區(qū)尤其是沿江地區(qū)的低附加值、資源型的產(chǎn)業(yè)將向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而推動中西部地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，促進沿江運輸?shù)陌l(fā)展。隨著經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，必將會影響貨源結(jié)構(gòu)的來源，從而使集疏運體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生改變。

2.2.2 吞吐量

據(jù)有關(guān)資料反映，至2008年上海港連續(xù)四年位列世界第一大港，實現(xiàn)貨物吞吐量5.8億噸，集裝箱吞吐量2801萬TEU，即每天集疏運體系到發(fā)的集卡規(guī)模為4 萬TEU/天，位列全球第二。外高橋港區(qū)為1550萬TEU，占上海港總量的55%；洋山深水港區(qū)集裝箱吞吐量完成823萬TEU，占上海港總量的29%。近兩年上海港貨物吞吐量仍在增加。2010年，上海港集裝箱吞吐量完成2905萬TEU，首次躍居全球第一。其中浦東完成集裝箱吞吐量2509萬TEU，同比增長14.6%，占整個上海港的86%；國際中轉(zhuǎn)箱量完成83.6萬TEU，同比增長2.7%，占整個上海港的8.27%。預計“十二五”末期（2015年）上海港集裝箱吞吐總量將達到3500萬TEU/年；遠期規(guī)劃2020年上海港集裝箱吞吐總量將達到4000萬TEU/年，屆時外高橋港的集裝箱貨運碼頭將分擔2000萬TEU，占全市集裝箱吞吐總量的50%；洋山港區(qū)分擔1500萬TEU，占全市集裝箱吞吐總量的37%。

浦東機場2008、2009年的貨物吞吐量（貨郵吞吐量）達254萬噸，位居世界第三。近幾年機場的貨郵吞吐量仍在不斷增加。2010年，浦東機場貨郵吞吐量完成322.8萬噸，同比增長了26.9%，占上海總量的87%。根據(jù)浦東國際機場總體規(guī)劃建設(shè)規(guī)模，浦東機場貨郵吞吐量的規(guī)劃終端目標為570萬噸，預測2015年其貨郵吞吐量將達到此目標，遠期規(guī)劃2020年浦東機場貨郵吞吐量將達到500萬噸到600萬噸。

2.2.3 集疏運方式

從前面的貨源結(jié)構(gòu)分析知道，目前上海港集裝箱集疏運主要依靠公路來完成。2008年的資料反映，上海港集裝箱公路運輸占83.6%，內(nèi)支線運輸占12.4%，國際中轉(zhuǎn)為3.6%，鐵路僅占0.4%。但近幾年，上海港（包括外高橋港和洋山港）的貨物集疏運體系的交通運輸模式已轉(zhuǎn)變?yōu)椋汗愤\輸模式下降至62.5%，水水中轉(zhuǎn)運輸模式升至37%，鐵路運輸模式少量上升為0.5%。

伴隨著資源友好型社會的建立和低碳經(jīng)濟的發(fā)展，預測上海港的集疏運方式到“十二五”末期（2015年）將轉(zhuǎn)變?yōu)椋汗愤\輸模式下降至56%，水水中轉(zhuǎn)運輸模式上升至40%，鐵路運輸模式提升為4% 。遠期規(guī)劃至2020 年，上海港貨物集疏運體系內(nèi)交通運輸模式將發(fā)展成為：公路運輸模式下降至47%，水水中轉(zhuǎn)運輸模式上升至45%，鐵路運輸模式提升為8%。盡管上海港集疏運體系模式近幾年的結(jié)構(gòu)已有所改善，但未來仍需繼續(xù)提升具有綠色低碳特征的鐵路運輸方式和內(nèi)河航運運輸方式的分擔比例。

3 核心功能區(qū)集疏運體系規(guī)劃理念與策略

集疏運體系涉及諸多方面，不僅涉及各種交通運輸模式的合理配置，還和各類基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、港口（群）規(guī)劃、岸線規(guī)劃、靜態(tài)堆場規(guī)劃密切相關(guān)，同時要注重經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)、用地規(guī)模控制以及管理模式等。而作為集疏運體系中的每一個因素都可擴展為一個相應的子系統(tǒng)，各個子系統(tǒng)之間又互相作用、影響。根據(jù)核心功能區(qū)集疏運體系存在的問題以及上海建設(shè)航運中心的戰(zhàn)略目標，對以上問題進行了分析（圖3）。從中可看出作為完善集疏運體系的龍頭規(guī)劃應把握體系建設(shè)和發(fā)展的客觀規(guī)律，同時要將符合世界經(jīng)濟和交通運輸體系發(fā)展方向的理念貫穿到規(guī)劃的整個過程。

3.1 可持續(xù)發(fā)展

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洋山港

被廣泛接受的可持續(xù)發(fā)展理念是1987年由世界環(huán)境與發(fā)展委員會提出的。可持續(xù)發(fā)展極大地沖擊了自工業(yè)革命的城市形成以來已經(jīng)形成的規(guī)劃觀念和價值觀。以前，建立在工業(yè)社會經(jīng)濟理念基礎(chǔ)上的交通研究方法把交通對經(jīng)濟增長的作用置于無上的地位，很少考慮交通系統(tǒng)受到的環(huán)境和資源的約束，而把提高機動性作為主要目標，把判斷標準簡單歸結(jié)為貨幣化的綜合成本，沒有廣泛地關(guān)注社會的均衡發(fā)展和交通資源的公平分配。近年來，規(guī)劃界越來越關(guān)注維持和運轉(zhuǎn)城市交通系統(tǒng)所需的資源、能源以及城市交通系統(tǒng)排放的污染物等問題，人們開始反省傳統(tǒng)發(fā)展觀念的局限性，反省傳統(tǒng)發(fā)展的目標與途徑的正確性，也意識到如果交通對城市環(huán)境和生態(tài)的影響超越了生態(tài)環(huán)境本身的承載能力，城市交通系統(tǒng)顯然是不可持續(xù)的，城市的可持續(xù)發(fā)展也將無從談起。

可持續(xù)發(fā)展理念的核心是“公平”和“均衡”，是環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的均衡、生活和生態(tài)質(zhì)量的均衡。規(guī)劃必須能夠承擔發(fā)展的責任，把人類為滿足自身需要進行的活動控制在自然可以承受的范圍內(nèi)。同樣，核心功能區(qū)集疏運體系的規(guī)劃不應將增長和發(fā)展作為唯一目標，不應將滿足需求作為唯一基點，應該力使體系內(nèi)的各個區(qū)域、各類群體得到均等的發(fā)展機會和均等的服務，將可持續(xù)發(fā)展的理念貫穿到體系規(guī)劃的各個要素和層面。

可持續(xù)發(fā)展策略對于優(yōu)化集疏運體系交通運輸結(jié)構(gòu)，改善體系發(fā)育不良的現(xiàn)狀有重要意義，同時也促進集疏運體系交通模式的綠色低碳發(fā)展。

3.2 資源合理配置

許多城市發(fā)展問題的根源在于資源有限性，隨著我國經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展，能源緊缺、資源供應不足、環(huán)境壓力已經(jīng)成為城市發(fā)展的重要制約因素。但是在目前的情況下，經(jīng)濟發(fā)展不可依賴資源，解決資源有限性問題的出路就是要合理配置資源，實現(xiàn)資源有效利用的最大化。

資源合理配置的基本任務是在生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)平衡的前提下，在時間和空間上最優(yōu)地利用和分配自然資源，合理布局生產(chǎn)力，以達到經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和資源的永續(xù)利用，取得最佳生態(tài)經(jīng)濟效益和社會效益的目的。從集疏運體系現(xiàn)狀分析可以看出，現(xiàn)狀上海國際航運中心的公路、水路和鐵路運輸方式的比例為62.5%：37%：0.5%，而鹿特丹為49%：45%：6%。顯然，上海的公路運輸比例相對過高，這雖然與上海港的箱源腹地主要在長三角地區(qū)有一定關(guān)系，但主要是鐵路和水路存在制約發(fā)展的因素，使其未有效利用。鐵路方面，目前存在設(shè)施運能不足、與港口沒有緊密銜接等問題。而從水路來看，主要是由于長江和沿海的適航條件的不同，內(nèi)河船舶不能直達洋山，需在外高橋換“穿梭巴士”倒駁，影響了航運的時效性和經(jīng)濟性。如何實現(xiàn)資源合理配置，不僅要進一步完善集疏運體系規(guī)劃，統(tǒng)籌核心功能區(qū)的港口結(jié)構(gòu)和布局。同時要提高已有規(guī)劃航道和鐵路的建設(shè)，要繼續(xù)推動外高橋內(nèi)河集裝箱港區(qū)建設(shè)和港口岸線使用，積極開展趙家溝、大蘆線和大浦河航道整治工程，完善外高橋—洋山港區(qū)直通通道體系建設(shè)，進一步完善連接長三角地區(qū)的鐵路、公路以及內(nèi)河航道網(wǎng)，大力發(fā)展水水、水鐵、空陸等多式聯(lián)運，提高浦東新區(qū)綜合運輸能力。

資源合理配置策略有利于改善政策不夠完善的現(xiàn)狀，促進集疏運體系中各個要素的優(yōu)化配置，有力推動集疏運重點大項目建設(shè)，同時也有助于改善集疏運體系缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的現(xiàn)狀。

3.3 統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)

集疏運體系規(guī)劃涉及鐵路、公路、江海水路、航空運輸?shù)榷鄠€分系統(tǒng)規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃，而各系統(tǒng)規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃主要是由各行業(yè)部門編制和研究，各行業(yè)也均按本系統(tǒng)本行業(yè)的特點和要求制訂了本行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，由于缺乏統(tǒng)一的、科學的、跨系統(tǒng)的綜合性規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，導致資源利用、分配和發(fā)展嚴重失衡。而集疏運體系建設(shè)確是一個跨行業(yè)、跨部門、跨系統(tǒng)的綜合性系統(tǒng)工程，要形成統(tǒng)一的規(guī)劃，有效、協(xié)調(diào)地推進落實，需要政府建立強有力的統(tǒng)一領(lǐng)導。

一要在集疏運體系統(tǒng)一發(fā)展的框架下制定各行業(yè)、各專業(yè)規(guī)劃的發(fā)展目標；二要建立統(tǒng)一規(guī)劃的決策機制，進一步完善和統(tǒng)籌各行業(yè)、各專業(yè)規(guī)劃，協(xié)調(diào)各行業(yè)、各專業(yè)規(guī)劃之間的矛盾和不統(tǒng)一；三要建立航運中心規(guī)劃跨部門的協(xié)同機制，提升協(xié)調(diào)平臺的層級，使其在完善建設(shè)規(guī)劃、推進規(guī)劃實施的多方面運作更為高效；四要建立集疏運體系共同建設(shè)發(fā)展的保障體系。如政策、資金、信息化、技術(shù)水平、人才等方面。集疏運體系是一個系統(tǒng)工程，只有在統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，才能有計劃、有組織地進行，取得良好的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。

統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)策略有利于整合各個交通運輸模式的規(guī)劃，有利于協(xié)調(diào)不同部門的專業(yè)規(guī)劃，同時也有助于改善集疏運體系政策不夠完善的現(xiàn)狀。

3.4 低碳綠色發(fā)展

在2010年哥本哈根大會之后，低碳已然是全球最大的共同話題，低碳的理念貫穿到了社會、經(jīng)濟和人們的日常生活當中。低碳發(fā)展，即以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的發(fā)展模式，有別于過去高消耗、高增長、追求規(guī)模的GDP中心論。一要將低碳理念引入集疏運體系的規(guī)劃設(shè)計規(guī)范，合理規(guī)劃集疏運體系布局。二要進一步完善浦東新區(qū)集疏運體系規(guī)劃，全面推進不同層次集疏運體系間的銜接配套，最大程度地發(fā)揮集疏運體系的整體效益，統(tǒng)籌浦東新區(qū)各基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，完善岸線規(guī)劃，著手研究編制靜態(tài)堆場統(tǒng)一規(guī)劃。三要加強多種運輸方式的銜接，通過優(yōu)化配置不同運輸方式和樞紐布局，使各種運輸方式的優(yōu)勢得到充分合理的運用，努力實現(xiàn)多種運輸方式的“無縫銜接”和“零換乘”。四要將節(jié)約集約發(fā)展貫穿到整個集疏運體系的規(guī)劃和建設(shè)當中，在規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)等各個環(huán)節(jié)，節(jié)約集約利用土地、岸線等稀缺資源，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高使用壽命和服務水平。五要建設(shè)現(xiàn)代化的集疏運和物流信息系統(tǒng)，減少運輸工具空駛率；加強智能管理系統(tǒng)建設(shè)，實行現(xiàn)代化、智能化、科學化管理。

低碳綠色發(fā)展策略有利于集疏運體系可持續(xù)發(fā)展，改善集疏運體系綠色不足的現(xiàn)狀，鼓勵鐵路模式和內(nèi)河航運模式的發(fā)展，同時也有助于優(yōu)化集疏運體系的交通運輸結(jié)構(gòu)。

4 結(jié)語

核心功能區(qū)集疏運體系是涉及基礎(chǔ)設(shè)施硬件、服務、運營、組織與政府監(jiān)管等多方面的系統(tǒng)工程，是合力的結(jié)果。核心功能區(qū)集疏運體系規(guī)劃應體現(xiàn)集疏運體系向多式聯(lián)運、低碳化、節(jié)能化發(fā)展的思想。在規(guī)劃編制和建設(shè)實施過程中，秉持“可持續(xù)發(fā)展”、“資源合理配置”、“統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)”和“低碳綠色發(fā)展”的理念和策略，進一步研究注重交通基礎(chǔ)設(shè)施的落地與多式聯(lián)運的運營和組織相結(jié)合，以“合身”的多種交通運輸模式協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化集疏運體系，促進上海國際航運中心發(fā)展，實現(xiàn)浦東新區(qū)發(fā)展的二次跨越。

洋山港俯瞰

[1]林鋒. 國際航運中心建設(shè)與上海城市發(fā)展[M]. 上海：學林出版社，2008.

[2]上海市浦東新區(qū)航運辦. 浦東新區(qū)“十二五”航運發(fā)展規(guī)劃綱要[R]. 2010.

[3]上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院. 上海國際航運中心水路集疏運系統(tǒng)發(fā)展研究[R].2008.