論地方政府融資平臺發(fā)展存在的問題及改善

成都龍泉驛區(qū)國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限公司 黃萍

2008年以來，我國實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策以面對極其嚴峻復雜的國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境，國內(nèi)經(jīng)濟逐步企穩(wěn)回升，但經(jīng)濟發(fā)展的不穩(wěn)定、不確定、不均衡因素仍然較多，特別是在適度寬松的貨幣政策下，信貸高速投放積累的風險隱患也正在急速增加。各級地方政府為了促進本地的基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)建設，改善投資環(huán)境，在地方財政無力充分支撐大規(guī)?；窘ㄔO的情況下，通過各種變通方式設立眾多的政府性公司，建立地方融資平臺以獲取資金。地方政府融資平臺發(fā)展迅猛，地方政府“隱性”負債蘊含的各類風險可能成為影響國內(nèi)經(jīng)濟健康發(fā)展的重要因素。

目前地方融資平臺貸款的風險敞口約在1.76萬億元，而同期銀監(jiān)會公布的整個銀行業(yè)的撥備約在1.3萬億元，在沒有到還本高峰時期，這部分風險還沒有具體表現(xiàn)?，F(xiàn)階段處于付息階段的地方融資平臺貸款都是2009年發(fā)放的項目，期限多為兩到三年。因此，目前這些項目不存在付息的壓力，但是未來或?qū)a(chǎn)生還本的困難，根據(jù)貸款期限推算，真正的償債風險或?qū)⒂?012至2013年爆發(fā)。2012年左右，還本付息額將由2010年的1.3萬億元大幅攀升至2.7萬億元，隨著集中還本付息階段的到來，到那時，銀行不良資產(chǎn)可能會顯著上升。

一、地方政府融資平臺發(fā)展中存在的問題

（一）對宏觀政策的干擾

從宏觀政策的角度看，地方政府通過投融資平臺進行大規(guī)模的借貸，直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間。

由于地方政府融資平臺通常是為地方上的基礎(chǔ)設施建設項目而設立，為項目籌措建設資金，這些項目一般具有資金需求量大、使用周期長的特征。2009年，大量的信貸投向地方政府融資平臺之后，為確保項目的持續(xù)投入與運營，未來幾年的信貸投放規(guī)模極可能保持較高的被動增長趨勢。中金公司最新的預測認為，在老項目后續(xù)融資的帶動之下，地方政府融資平臺的貸款余額將可能達到十萬億元，在這種情況之下，國家信貸投放的調(diào)整空間將會極大縮小，嚴重威脅國家的金融安全。

（二）地方投融資平臺的融資狀況透明度低

地方投融資平臺的融資狀況很不透明，不僅商業(yè)銀行難以全面掌握，有些地方政府自身也很難說清不同層級政府投融資平臺的對外負債與對外擔保狀況。而且，商業(yè)銀行在與地方政府的互動中相對處于劣勢，地位的不完全對等使得商業(yè)銀行通行的一些風險控制風險管理手段在地方政府投融資平臺貸款上難以有效落實，目前該類貸款主要是并沒有真正法律效力的財政承諾函等形式擔保。這些投融資平臺總體上負債率都非常高，資本金普遍欠缺且償債能力低下。

（三）地方融資平臺的統(tǒng)計口徑統(tǒng)一度低

關(guān)于地方政府融資平臺的統(tǒng)計口徑模糊不清，主要是平臺范圍界定和負債規(guī)模的統(tǒng)計較難統(tǒng)一，監(jiān)管層和理論界對此存在廣泛爭議。關(guān)于地方政府融資平臺的范圍界定，人民銀行、財政部、銀監(jiān)會都陸續(xù)出臺了一些規(guī)定，但各自的判斷口徑并不統(tǒng)一，且至今尚無標準定義。其中，人民銀行的統(tǒng)計口徑范圍最大，包括土地儲備、城投、開發(fā)園區(qū)和交通運輸?shù)荣J款；銀監(jiān)會的統(tǒng)計口徑則側(cè)重于貸款主體是否為政府所控制、主導或者擔保等；而財政部的統(tǒng)計口徑最小。各方統(tǒng)計口徑的不一致造成了難以準確掌握地方政府融資平臺的具體負債規(guī)模。

二、促進我國地方政府融資平臺發(fā)展的主要建議

（一）完善中國財稅體制，平衡地方政府事權(quán)和財權(quán)

地方政府事權(quán)和財權(quán)不匹配是政府融資平臺泛濫的根本原因，因此，為促進地方政府融資健康、穩(wěn)步發(fā)展，首先應完善中國財稅體制，平衡地方政府事權(quán)和財權(quán)，降低地方政府對外融資的依賴性，并摸清和掌握地方政府的債務規(guī)模，制定一套科學合理的風險控制標準，既符合地方財政債務狀況，又能反映地方財政風險程度及其變化發(fā)展趨勢，通過這套風控標準監(jiān)測和預防債務風險的發(fā)生。在成熟市場，大部分國家對于地方政府債務融資都制定了風險控制標準，如美國聯(lián)邦政府就對于地方政府債務不僅制定了規(guī)?？刂茦藴?，而且還制定了風險預警系統(tǒng)，通過嚴格的規(guī)定來約束地方政府的融資行為。

（二）增強地方債務信息的透明度

在現(xiàn)階段，急需摸清地方政府現(xiàn)有債務規(guī)模，減少金融機構(gòu)與地方政府之間的信息不對稱，防止盲目借貸，提高地方財政及債務信息的透明度，打造“陽光融資”的地方融資平臺發(fā)展道路。這需要通過建立一套投融資管理運作的操作標準和相應的制度流程，用標準程序、客觀指標來規(guī)范作為融資平臺的地方法人實體的融資行為，增強政府融資平臺運作的透明度；還要建立地方政府融資平臺債務情況的公開披露制度，促使地方政府隱形債務明晰化；針對監(jiān)管力度不夠的現(xiàn)象，要加大投融資行為的監(jiān)管主體建設，建立健全地方政府監(jiān)管機制。

（三）利用信托模式來為城市基礎(chǔ)設施建設進行融資

信托是一種特殊的財產(chǎn)管理制度和法律行為，同時又是一種金融制度，作為一種聚集社會資金的投融資工具，能夠?qū)崿F(xiàn)基礎(chǔ)設施投融資渠道和運作方式的多元化，有效解決基礎(chǔ)設施建設資金短缺問題。信托投資公司與銀行信貸、保險并稱為現(xiàn)代金融業(yè)的三大支柱，信托投資公司根據(jù)項目情況，設計推出信托產(chǎn)品，引導社會資金，以貸款、投資、出租、出售等多種方式管理資產(chǎn)和融通資金，為地方基礎(chǔ)設施建設提供金融支持。作為一種投融資中介，信托投資公司可通過單獨或集合方式發(fā)行信托計劃的方式籌集社會資金，對基礎(chǔ)設施建設項目提供股權(quán)或債權(quán)融資支持；亦可以基礎(chǔ)設施建設項目的經(jīng)營類資產(chǎn)發(fā)行受益權(quán)信托，促進和改善其流動性。

[1]魏國雄.“建立地方政府融資平臺的融資約束機制”，《中國金融》[J].2009

[2]謝世清.“城市基礎(chǔ)設施的投融資體制創(chuàng)新”，《國際經(jīng)濟評論》[J].2009