探索非經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資途徑

杭州市城市建設(shè)投資集團有限公司 陳立耘

杭州市環(huán)境集團有限公司 馮廣德

杭州市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展中心 黃曉東

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是改善民生的支撐條件，對促進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到先導(dǎo)作用。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，以及城市居民對出行、居家、休閑等方面生活質(zhì)量要求的提高，我國加大了對城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，取得了很大的成就，但同時也遇到了許多問題，而最大的問題就是資金問題，尤其是在目前我國宏觀調(diào)控，銀根緊縮的形式下，如何有效解決融資問題，更顯得迫切和重要。

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施的主要分類

根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目是否具有公共產(chǎn)品特性，能否直接產(chǎn)生現(xiàn)金流，將其分為三類：經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目。經(jīng)營性項目是指能直接產(chǎn)生現(xiàn)金流，且有利潤的項目，如收費高速公路；準(zhǔn)經(jīng)營性項目有收費機制和現(xiàn)金流入，但無經(jīng)營利潤，如享受財政補貼的公交、燃氣等；而非經(jīng)營性項目則指沒有收費機制和現(xiàn)金流入的項目，如市政道路、橋梁等。

經(jīng)營性項目一般能夠通過市場實現(xiàn)資源的有效配置，而非經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目由于其公益性和非盈利性，并且常常投資巨大，是私人或企業(yè)不愿或沒有能力投資的領(lǐng)域，無法實現(xiàn)市場配置，因此就必須由政府負(fù)責(zé)此類基礎(chǔ)設(shè)施的投資和供給。而這兩類項目投資資金需求量大、投資風(fēng)險高、時間周期長，再加上自身無法產(chǎn)生現(xiàn)金流，或雖有現(xiàn)金流但無經(jīng)營利潤，進一步加大了其融資困難，如何實現(xiàn)該兩類項目的有效融資正是筆者想要探討的核心。

二、目前城市基礎(chǔ)設(shè)施項目面臨的主要融資問題

（一）投資主體單一

根據(jù)城建資金投資主體結(jié)構(gòu)，據(jù)統(tǒng)計，大約有80%的資金來自政府投資和銀行貸款，而來自于發(fā)行證券、資產(chǎn)證券化等市場化程度較高的模式融資則只有20%不到的比例。政府作為投資主體，能夠保證穩(wěn)定的資金來源，但其缺點也不容忽視：財政收入受到稅收等限制，難以達到和基礎(chǔ)設(shè)施需求相匹配的增長速度。同時也正因為政府投資一直處于主導(dǎo)地位，才影響了外部資金的介入。

（二）過多依賴國內(nèi)貸款

銀行貸款目前仍是城建資金的主要來源。過度依賴貸款，其存在的缺陷在于：所借資金巨大，造成貸款利息負(fù)擔(dān)過重。長期借款以及借新還舊導(dǎo)致每年需貸款的比例正在逐年攀升，而當(dāng)年實際可用資金比例則逐年下降。

（三）過度依賴土地出讓金

在目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，土地出讓金的作用舉足輕重，約占總資金需求的30%-40%，地方政府往往根據(jù)土地市場情況來安排建設(shè)規(guī)模，但是隨著政府土地制度改革的深入，城市土地的增量供應(yīng)不斷減少，帶來出讓金也將相應(yīng)減少。

三、研究思路

鑒于該兩類項目屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府承擔(dān)的屬性，以及《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》明確的“放寬社會資本的投資領(lǐng)域，允許社會資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”的政策依據(jù)，筆者考慮通過采取多種措施將非經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性項目，利用政府自身財政信用，吸引民資、外資參與城建設(shè)施項目的投資、建設(shè)與運營管理，然后在項目建成后的一段時期內(nèi)，再用財政性資金慢慢地向投資人支付投資回報，從而提高財政資金使用效率，實現(xiàn)“四兩撥千斤”。

四、吸引國外和民間資本的主要途徑和方法

（一）采用“影子收費”實施基準(zhǔn)收入補貼政策

對市政道路、橋梁等不收費的非經(jīng)營項目，通過招商吸引私人資金，由私人公司投資建設(shè)，然后由政府采用“影子收費”的辦法，設(shè)定虛擬流量費，以設(shè)施的使用流量為自變量，計算應(yīng)補貼費用，再根據(jù)本金和一定利潤支付補貼。

（二）運用BOT、TOT等項目融資手段

政府通過對污水處理、垃圾處理等項目特許權(quán)的授予，賦予投資人在一定期限內(nèi)建設(shè)、運營并獲取項目收益的權(quán)利，期限屆滿時項目設(shè)施移交給政府。這樣既能解決政府財政資金不敷項目需求的困難，又能保證項目公司在經(jīng)營期間的獲益權(quán)和國家對基礎(chǔ)設(shè)施的最終所有權(quán)。

（三）對地鐵、輕軌和公交等項目采用設(shè)備融資租賃

融資租賃在發(fā)達國家是僅次于銀行信貸的第二大金融工具，滲透率接近三成。目前這項金融服務(wù)在中國的江浙等發(fā)達地區(qū)已經(jīng)得到較為普遍的利用。因此對于公交、地鐵、輕軌等需要投入大量資金的設(shè)備、車輛等可考慮申請融資租賃，先得到設(shè)備使用權(quán)，再以類似按揭貸款的方式分期支付租借設(shè)備費用。

（四）發(fā)行長期城市債券

國家審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年，地方政府財政欠賬達10萬億元。為緩解地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，我國將啟動地方政府自行發(fā)債試點。目前浙江、廣東和山東等多個省份正在為自行發(fā)行地方債券試點做準(zhǔn)備。另一方面，利用目前企業(yè)融資政策相對較寬的形勢，積極爭取通過組建合格的項目公司（或法人企業(yè)）發(fā)行長期企業(yè)債券，實現(xiàn)用城市百姓的錢，去建設(shè)和經(jīng)營城市基礎(chǔ)設(shè)施的目標(biāo)。

（五）實施資產(chǎn)證券化手段

通過結(jié)構(gòu)性重組，將缺乏流動性但具有未來現(xiàn)金流收入的資產(chǎn)構(gòu)成的資產(chǎn)池轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢栽诮鹑谑袌錾铣鍪酆土魍ǖ淖C券，例如，垃圾填埋、污水處理等項目，由于其未來能產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，而且存在費用的收繳及時、到位率高等特點，很適合實施資產(chǎn)證券化手段。

（六）利用項目周邊土地升值彌補項目投資

市政道路和地鐵、輕軌等項目的實施對于周邊地塊的成熟具有很好的帶動作用，能夠使得土地價值有很大提升，因此可以利用軌道交通的這一特性，采用實施該類基礎(chǔ)設(shè)施項目與其周邊地塊捆綁開發(fā)的手段，用周邊土地產(chǎn)生的收益來投資或補貼基礎(chǔ)設(shè)施項目。香港地鐵便是一個成功的案例。使得香港地鐵公司在沒有經(jīng)常性的政府補貼下，財務(wù)依然得以保持穩(wěn)健，有能力持續(xù)發(fā)展，開拓更多路線及相關(guān)業(yè)務(wù)的商機。

（七）開發(fā)利用城建資源來籌集資金

目前在這方面實施的最典型的一個例子就是戶外廣告，公交車體、公交場站、停車庫的廣告收益都可成為該基礎(chǔ)設(shè)施項目資金籌集的一個補充。地下管線資源的利用更是如此，由國有公司籌資統(tǒng)一建設(shè)地下弱電管廊，然后再向各有使用需求的單位或運營商出租或出售，來解決前期建設(shè)資金的回收問題。

五、相關(guān)配套措施

通過“影子收費”等措施為實現(xiàn)非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目向經(jīng)營性轉(zhuǎn)換創(chuàng)造了技術(shù)條件，但還需從完善我國有關(guān)的法律和體制等方面強化配套措施建設(shè)，為資金的引入創(chuàng)造體制條件。

進一步出臺鼓勵社會資金進入基礎(chǔ)設(shè)施項目的細則，簡化審批，打開通道，放寬體制限制。

建立有效補償機制，按照保本微利的原則，解決目前公交、水、氣等價格成本倒掛問題，使得此類市政公用項目投資具有吸引力。在此方面可以采用稅收減免、為投資人提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營用地等補償方式。

構(gòu)建完善的服務(wù)體系，形成一套完整的服務(wù)支撐絡(luò)，逐步建立起投資環(huán)境優(yōu)、辦事效率高、行政成本低的服務(wù)體系，增強引資吸引力。

加強監(jiān)管，保障公共產(chǎn)品質(zhì)量。為防止因資本的逐利性而影響公共產(chǎn)品質(zhì)量，政府應(yīng)該從產(chǎn)品安全、服務(wù)以及價格三個方面加強對民資或外資企業(yè)的監(jiān)管，以保障老百姓正常生活需求。

[1]毛騰飛.《中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資問題研究》，中國社會科學(xué)出版社2007年版

[2]蔣先玲.《項目融資》，中國金融出版社，2001 年

[3]顧煒華.《對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的研究》，《科技風(fēng)》2011年第8期

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