基于分權(quán)視角的城市規(guī)劃管理體制模式及改革建議

◎ 盧道典 蔡

城市規(guī)劃管理體制是指城市規(guī)劃管理部門的組織結(jié)構(gòu)、地位、作用、相互聯(lián)合關(guān)系及其職責(zé)權(quán)限的劃分[1]。在我國(guó)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，城市規(guī)劃管理僅限于城區(qū)范圍之內(nèi)，而郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)一般由建設(shè)主管部門進(jìn)行管理，20世紀(jì)80年代開(kāi)始實(shí)行的“市帶縣”體制有力地促使了中心城區(qū)空間拓展，尤其是2000年以后多個(gè)大中城市通過(guò)“撤縣（縣級(jí)市）設(shè)區(qū)”方式擴(kuò)大城市管理空間，使得城市規(guī)劃管理工作面臨著新的形勢(shì)和背景，且有的城市在“撤縣（縣級(jí)市）設(shè)區(qū)”初期，為了實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡和維護(hù)穩(wěn)定局面，承諾保持新成立的區(qū)級(jí)政府在一個(gè)過(guò)渡期內(nèi)享受原縣或縣級(jí)市政府的管理權(quán)限不變，造成了市、區(qū)兩級(jí)規(guī)劃管理部門之間的權(quán)限劃分不清。針對(duì)此情況，國(guó)務(wù)院曾在2002年就城市規(guī)劃管理權(quán)限設(shè)置問(wèn)題發(fā)出通知，明確要求城市規(guī)劃管理權(quán)限設(shè)于市一級(jí)部門，不得下放至區(qū)或街道，學(xué)術(shù)界也對(duì)城市規(guī)劃管理體制及改革進(jìn)行了大量研究，有學(xué)者從規(guī)劃管理操作視角總結(jié)城市規(guī)劃管理體制存在的機(jī)構(gòu)設(shè)置無(wú)統(tǒng)一規(guī)范、權(quán)限界定不清、條塊分割等若干問(wèn)題，并提出了理順規(guī)劃管理行政體制關(guān)系、構(gòu)建和規(guī)范城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)一集中規(guī)劃管理權(quán)等系列建議[2]，也有學(xué)者總結(jié)出了城市規(guī)劃管理體制的北京模式、上海模式、深圳模式及廣州模式等[3]，還有學(xué)者針對(duì)國(guó)內(nèi)比較典型的北京[4-5]、上海[6-7]、深圳[8]、廣州[9]、常州[10]、溫州[11]等具體城市的規(guī)劃管理體制進(jìn)行探討。分權(quán)是當(dāng)今國(guó)內(nèi)外行政管理中的重要趨勢(shì)之一，有學(xué)者分別以深圳和北京為例探討市、區(qū)兩級(jí)政府事權(quán)劃分及行政分權(quán)體制等問(wèn)題[12-13]，也有學(xué)者針對(duì)法國(guó)[14]、日本[15]等發(fā)達(dá)國(guó)家城市規(guī)劃地方分權(quán)進(jìn)行了專門研究，還有學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)規(guī)劃事權(quán)劃分及帶來(lái)的問(wèn)題進(jìn)行了分析[16]。

近年來(lái)，隨著新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施及政府“大部制”改革推進(jìn)，我國(guó)的城市規(guī)劃管理體制開(kāi)始了新一輪改革，本文旨在從市、區(qū)兩級(jí)分權(quán)視角，通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)部分城市的規(guī)劃管理體制進(jìn)行分析，重點(diǎn)梳理市、區(qū)兩級(jí)規(guī)劃管理部門設(shè)置及二者關(guān)系，總結(jié)出若干典型的規(guī)劃管理體制模式及其主要特點(diǎn)，并以代表性城市為研究案例論述其規(guī)劃部門設(shè)置和職權(quán)劃分情況，比較相互間的優(yōu)缺點(diǎn)，最后從市、區(qū)兩級(jí)分權(quán)視角提出我國(guó)城市規(guī)劃管理體制改革的有關(guān)建議，既可以豐富城市規(guī)劃管理的有關(guān)理論研究，也可以為城市規(guī)劃管理體制改革提供參考。

一、我國(guó)現(xiàn)行城市規(guī)劃管理體制概況

市、區(qū)兩級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、二者隸屬管理關(guān)系以及權(quán)限劃分是城市規(guī)劃管理體制的重要表現(xiàn)形式。從我國(guó)地級(jí)及以上城市的市級(jí)規(guī)劃主管部門設(shè)置來(lái)看，大部分為獨(dú)立設(shè)置的市政府組成部門，一般稱為市規(guī)劃委員會(huì)、市規(guī)劃局或市城鄉(xiāng)規(guī)劃局，屬一級(jí)局；也有的與國(guó)土資源管理部門合署，稱為市國(guó)土資源與規(guī)劃管理局或市規(guī)劃與國(guó)土資源局（委員會(huì)）。而從區(qū)級(jí)規(guī)劃管理部門來(lái)看，有的是歸市規(guī)劃局垂直領(lǐng)導(dǎo)，其行政設(shè)置和局機(jī)關(guān)內(nèi)部處室基本相同，一般稱為直屬管理分局；也有的是在市級(jí)規(guī)劃主管部門和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，業(yè)務(wù)管理上歸市級(jí)規(guī)劃主管部門領(lǐng)導(dǎo)，而行政管理上則由各區(qū)政府負(fù)責(zé)，列為區(qū)政府的組成部門，一般稱為區(qū)規(guī)劃分局；還有的完全屬于區(qū)政府的組成部門，僅在業(yè)務(wù)上與市級(jí)規(guī)劃主管部門屬上下級(jí)關(guān)系，一般稱為區(qū)規(guī)劃局。本文重點(diǎn)討論市、區(qū)兩級(jí)之間的規(guī)劃管理權(quán)限劃分，并且兼顧市與下轄縣或縣級(jí)市之間的規(guī)劃?rùn)?quán)限劃分。筆者通過(guò)對(duì)各城市規(guī)劃主管部門官方網(wǎng)站訪問(wèn)及個(gè)別工作人員訪談，將全國(guó)部分城市的規(guī)劃管理體制概況進(jìn)行了梳理，具體見(jiàn)表1。

二、基于市、區(qū)分權(quán)視角的典型規(guī)劃管理體制模式及比較分析

實(shí)際上，事權(quán)劃分與規(guī)劃管理體制是捆綁到一起的，二者之間是相輔相成的關(guān)系。按照市、區(qū)兩級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)之間隸屬關(guān)系及事權(quán)劃分，我國(guó)現(xiàn)行城市規(guī)劃管理體制主要可以劃分為垂直型、半垂直型和非垂直型等三種典型模式。

1.垂直型規(guī)劃管理體制模式

垂直型規(guī)劃管理體制模式的特點(diǎn)是市級(jí)規(guī)劃行政主管部門（即市規(guī)劃局）對(duì)派駐到各區(qū)的規(guī)劃部門（即直屬管理分局）實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)，在這種模式中各派駐直屬

管理分局的地位與市級(jí)規(guī)劃行政主管部門內(nèi)部機(jī)關(guān)處室完全相同，而各區(qū)政府對(duì)派駐的直屬管理分局工作開(kāi)展干預(yù)較小，在對(duì)直屬管理分局的影響力方面表現(xiàn)出比較明顯的“市強(qiáng)區(qū)弱”特點(diǎn)，其相互關(guān)系如圖1所示。

表1 我國(guó)部分城市的規(guī)劃管理體制概況一覽表

圖1 垂直型規(guī)劃管理體制模式中相互關(guān)系示意圖

目前，江蘇省南京市是采取這種規(guī)劃管理體制模式的典型城市之一。從規(guī)劃部門設(shè)置來(lái)看，南京市規(guī)劃局是全市的規(guī)劃行政主管部門，為市政府的組成部門，內(nèi)設(shè)七個(gè)直屬管理分局，分別負(fù)責(zé)相應(yīng)轄區(qū)的規(guī)劃管理工作，其地位和等級(jí)與機(jī)關(guān)內(nèi)各處室完全相同，各分局行政和規(guī)劃業(yè)務(wù)管理工作完全由市規(guī)劃局領(lǐng)導(dǎo)；從規(guī)劃管理權(quán)限劃分來(lái)看，市規(guī)劃局主要負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)規(guī)劃的戰(zhàn)略研究以及市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、重要地段修建性詳細(xì)規(guī)劃及城市設(shè)計(jì)等編制、修訂和調(diào)整的組織工作，負(fù)責(zé)修建性詳細(xì)規(guī)劃的審批，并總體負(fù)責(zé)各類建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)督檢查等工作，協(xié)調(diào)和處理跨分局間的區(qū)域性工作和重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理，機(jī)關(guān)各處室分別負(fù)責(zé)對(duì)相應(yīng)進(jìn)行扎口管理；而各分局則是在市規(guī)劃局領(lǐng)導(dǎo)下具體負(fù)責(zé)各轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃編制組織工作，辦理轄區(qū)范圍內(nèi)除跨區(qū)外的各類建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理業(yè)務(wù)，包括核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》及《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》等具體業(yè)務(wù)工作。

2.半垂直型規(guī)劃管理體制模式

半垂直型規(guī)劃管理體制模式的特點(diǎn)是市規(guī)劃行政主管部門（即市規(guī)劃局）對(duì)派駐各區(qū)的規(guī)劃管理部門（即各區(qū)規(guī)劃分局）在規(guī)劃管理業(yè)務(wù)上進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，而各區(qū)政府則負(fù)責(zé)對(duì)派駐各區(qū)的規(guī)劃管理部門進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)其人、財(cái)、物實(shí)施管理。就其根源來(lái)講，這種模式是在原各區(qū)規(guī)劃部門的職權(quán)被上收之后，由市、區(qū)兩級(jí)政府及規(guī)劃部門重新分權(quán)的結(jié)果，在對(duì)各區(qū)規(guī)劃分局影響力方面表現(xiàn)出“市弱區(qū)強(qiáng)”特點(diǎn)，其相互關(guān)系如圖2所示。

圖2 半垂直型規(guī)劃管理體制模式中相互關(guān)系示意圖

目前，北京是采取這種規(guī)劃管理體制模式的典型城市之一。從規(guī)劃部門設(shè)置來(lái)看，北京市規(guī)劃委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“市規(guī)委”）是全市規(guī)劃行政主管部門，并與首都規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)辦公室合署辦公，原為北京市規(guī)劃管理局，2002年將原各區(qū)（縣）規(guī)劃局改為市規(guī)委的派出機(jī)構(gòu)，并相應(yīng)更名為北京市規(guī)劃委員會(huì)各分局，但實(shí)際上各區(qū)規(guī)劃分局仍在市規(guī)委和各區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，規(guī)劃管理業(yè)務(wù)工作接受市規(guī)委領(lǐng)導(dǎo)，行政管理上只有各分局的局長(zhǎng)和副局長(zhǎng)由市規(guī)委征求各區(qū)政府意見(jiàn)后任命，而分局其他的人、財(cái)、物均由區(qū)政府負(fù)責(zé)管理；從規(guī)劃管理權(quán)限劃分來(lái)看，市規(guī)委主要負(fù)責(zé)全市城鄉(xiāng)空間發(fā)展戰(zhàn)略研究及城市總體規(guī)劃具體組織工作，會(huì)同各區(qū)（縣）政府組織中心城和新城的總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，并總體負(fù)責(zé)全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地和建設(shè)工程的規(guī)劃管理，而各分局則在市規(guī)委和各區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)下按照分工和權(quán)限負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃編制、審批和監(jiān)管工作，并且據(jù)了解各分局主要是對(duì)非重點(diǎn)地區(qū)的市政工程項(xiàng)目、交通工程項(xiàng)目以及非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目等按照已經(jīng)審批同意的規(guī)劃成果實(shí)施具體的規(guī)劃管理工作。

3.非垂直型規(guī)劃管理體制模式

非垂直型規(guī)劃管理體制模式的特點(diǎn)是市規(guī)劃行政主管部門和區(qū)規(guī)劃部門分工協(xié)同開(kāi)展工作，實(shí)際上是一種分工管理模式，二者之間屬于規(guī)劃管理業(yè)務(wù)方面的上下級(jí)關(guān)系，不存在垂直或半垂直管理的關(guān)系，其相互關(guān)系如圖3所示。

圖3 非垂直型規(guī)劃管理體制模式中相互關(guān)系示意圖

目前，上海是實(shí)行這種規(guī)劃管理體制模式的典型城市。從規(guī)劃部門設(shè)置來(lái)看，市、區(qū)兩級(jí)均設(shè)有規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，并與國(guó)土資源管理整合在同一部門，分別稱為“上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局”和各“區(qū)（縣）規(guī)劃和土地管理局”，二者之間屬于規(guī)劃管理業(yè)務(wù)方面的上下級(jí)關(guān)系；從規(guī)劃管理權(quán)限分工來(lái)看，市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局負(fù)責(zé)具體組織城市總體規(guī)劃編制，會(huì)同相關(guān)區(qū)政府組織編制中心城分區(qū)規(guī)劃，并配合區(qū)（縣）組織編制郊區(qū)區(qū)（縣）、新城、新市鎮(zhèn)等總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃；而在規(guī)劃實(shí)施管理方面，市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局負(fù)責(zé)《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》規(guī)定由市規(guī)劃行政管理部門審批的建設(shè)項(xiàng)目、黃浦江和蘇州河兩岸（中心城內(nèi)區(qū)段）、佘山國(guó)家旅游度假區(qū)、淀山湖風(fēng)景區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目、全市性、系統(tǒng)性的市政建設(shè)項(xiàng)目、保密工程、軍事工程等建設(shè)項(xiàng)目以及市政府指定的其他區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目等五大類建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃許可，此外的建設(shè)項(xiàng)目則由所在區(qū)、縣規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施。

4.上述三種典型規(guī)劃管理體制模式比較分析

每種規(guī)劃管理體制模式都有其自身的優(yōu)點(diǎn)，也客觀存在一些不足。筆者主要從該類型規(guī)劃管理體制是否統(tǒng)一于市級(jí)規(guī)劃行政主管部門層面、能否較好地執(zhí)行城市規(guī)劃所確定的合理目標(biāo)和規(guī)劃管理工作意志、規(guī)劃管理效率情況等方面對(duì)三種典型規(guī)劃管理體制模式進(jìn)行比較，具體見(jiàn)表2。

三、對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃管理體制改革的建議

按照地方治理研究顯示，分權(quán)的形式包括分散化（Decontration）、委托（Delegation）、放權(quán)（Devolution）和剝離（Divestment）等四種形式[17]。筆者針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行城市規(guī)劃管理體制中客觀存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，從分權(quán)的視角提出以下改革建議。

1.改變規(guī)劃管理思想觀念，推動(dòng)規(guī)劃決策權(quán)限“上收”與實(shí)施管理重心“下移”

推動(dòng)規(guī)劃管理體制與規(guī)劃管理指導(dǎo)思想同步改革，改變傳統(tǒng)規(guī)劃管理中“一統(tǒng)就死，一放就亂”的思想觀念，將規(guī)劃管理決策權(quán)“上收”，而將規(guī)劃管理實(shí)施重心“下移”，形成科學(xué)合理的規(guī)劃管理結(jié)構(gòu)體系，使市規(guī)劃主管部門職能側(cè)重于組織具有全局性的規(guī)劃研究和規(guī)劃編制工作，根據(jù)發(fā)展需要制定相應(yīng)管理制度和政策，并負(fù)責(zé)跨區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施管理，而各區(qū)規(guī)劃管理部門則主要負(fù)責(zé)按照審批的規(guī)劃具體實(shí)施規(guī)劃管理，并向市規(guī)劃主管部門反映基層發(fā)展對(duì)規(guī)劃管理部門的訴求和意見(jiàn)。

2.完善規(guī)劃管理層級(jí)機(jī)構(gòu)體系，保障規(guī)劃管理權(quán)限“收”、“放”有機(jī)統(tǒng)一

科學(xué)合理的管理體制是規(guī)劃?rùn)?quán)力有效運(yùn)行的載體。合理的層級(jí)機(jī)構(gòu)體系可以使城市規(guī)劃?rùn)?quán)限“收”與“放”有機(jī)結(jié)合，既保證規(guī)劃實(shí)施管理按預(yù)期規(guī)劃效果執(zhí)行，同時(shí)又不降低規(guī)劃行政管理效率。因此，建議進(jìn)一步完善規(guī)劃管理層級(jí)機(jī)構(gòu)體系，使規(guī)劃管理體制在規(guī)劃管理權(quán)限統(tǒng)一于市級(jí)規(guī)劃行政主管部門的前提下，也適應(yīng)各地方實(shí)際發(fā)展的需要。廣州市規(guī)劃局白云分局向轄區(qū)內(nèi)各鎮(zhèn)、街進(jìn)一步派駐了規(guī)劃管理所，形成了“市—區(qū)—鎮(zhèn)（街）”的三級(jí)規(guī)劃管理層級(jí)體系，既較好地達(dá)到了服務(wù)于基層規(guī)劃建設(shè)的目的，又保證了規(guī)劃理想藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)，可為其他城市提供借鑒。

表2 三種典型規(guī)劃管理體制模式比較

3.推行“大部制”體制，優(yōu)化規(guī)劃管理部門內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)

“大部制”是“大部門體制”的簡(jiǎn)稱，首次在黨的十七大報(bào)告中出現(xiàn)并進(jìn)行闡述，其基本內(nèi)涵是指在政府部門設(shè)置中，按照政府綜合管理職能，將職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中、整合，合并至一個(gè)政府部門管理，進(jìn)而組成超級(jí)大部的政府組織體制[18]。建議將“大部制”思想進(jìn)一步延伸到政府職能部門內(nèi)部，整合市級(jí)規(guī)劃行政主管部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，形成“大處室”格局，同時(shí)完善各區(qū)規(guī)劃部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，在規(guī)劃分局內(nèi)部形成“大科室”體制，最終形成市、區(qū)兩級(jí)規(guī)劃管理部門內(nèi)部之間合理對(duì)接的局面，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃編制、統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施的效果。

4.加強(qiáng)規(guī)劃管理民主決策，完善城市規(guī)劃委員會(huì)制度

在當(dāng)前行政管理中，民主決策是一種大勢(shì)所趨，而實(shí)踐證明，城市規(guī)劃委員會(huì)制度是規(guī)劃管理中實(shí)施民主決策的有效措施之一。目前，中國(guó)幾乎所有省會(huì)城市和部分地級(jí)市都成立了城市規(guī)劃委員會(huì)，有的是政府部門的技術(shù)咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有的是法定的審議機(jī)構(gòu)，還有是法定的決策機(jī)構(gòu)，而城市規(guī)劃委員會(huì)制度體現(xiàn)了個(gè)體決策向群體決策的轉(zhuǎn)變、還權(quán)于民與權(quán)利體制外轉(zhuǎn)移、政府與人大之間權(quán)利橫向轉(zhuǎn)移等本質(zhì)特點(diǎn)[19]。建議今后進(jìn)一步完善城市規(guī)劃委員會(huì)制度和議事規(guī)則，改革城市規(guī)劃委員會(huì)的內(nèi)部組成人員結(jié)構(gòu)，增加專家學(xué)者和公眾代表的比例，通過(guò)法律形式將規(guī)劃委員會(huì)地位、職能、權(quán)限等進(jìn)行明確，將部分決策權(quán)通過(guò)法定形式轉(zhuǎn)移到城市規(guī)劃委員會(huì)，并建議在區(qū)層面也設(shè)立技術(shù)咨詢型的城市規(guī)劃委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)本轄區(qū)城市規(guī)劃的研究與咨詢，同時(shí)將有關(guān)成果、信息上報(bào)或反映給上一級(jí)政府職能部門或市級(jí)城市規(guī)劃委員會(huì)。此外，完善城市規(guī)劃委員會(huì)的內(nèi)部分支機(jī)構(gòu)，參照國(guó)外相關(guān)做法設(shè)立規(guī)劃上訴委員會(huì)，建立及時(shí)糾錯(cuò)的機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

城市規(guī)劃管理不僅僅是指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)的“技術(shù)行為”，更是政府公共政策導(dǎo)向的“政策行為”，城市規(guī)劃管理權(quán)限劃分直接關(guān)系到規(guī)劃業(yè)務(wù)行政管理的效率、效果，過(guò)分集中會(huì)降低規(guī)劃行政審批的效率，過(guò)度的分散則容易使規(guī)劃執(zhí)行力度減弱，從而造成規(guī)劃實(shí)施效果打折扣，而城市規(guī)劃管理體制是規(guī)劃管理權(quán)限劃分的載體。此外，不論哪種規(guī)劃管理體制模式，都有其自身的優(yōu)點(diǎn)和不足之處，并且有其特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。因此，城市規(guī)劃管理體制模式需要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾訴求相協(xié)調(diào)，隨著城市發(fā)展階段而進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母铩?/p>

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