基于公共政策視閾的城市規(guī)劃決策方法探析

楊 卡

(國際關(guān)系學(xué)院公共管理系,北京 100091)

從公共政策的角度來開展城市規(guī)劃研究是一個(gè)新興的學(xué)科交叉領(lǐng)域。近年來,逐漸有一些學(xué)者開始探討城市規(guī)劃在政府決策中的地位與走向,這大大豐富了城市規(guī)劃學(xué)科的理論內(nèi)容,為規(guī)劃決策、執(zhí)行的科學(xué)化提供了一種嶄新視角,但由于學(xué)科交融尚不充分,現(xiàn)行研究更多傾向于宏觀層次的理論探討,還沒有真正將公共政策的核心理念與優(yōu)勢內(nèi)涵應(yīng)用到廣泛的規(guī)劃領(lǐng)域中來。在城市規(guī)劃學(xué)科方面,學(xué)者更關(guān)注規(guī)劃技術(shù)方法和方案設(shè)計(jì)的理念更新,對于其作為政府政策行為的規(guī)劃決策方法探討還不夠全面和深入,現(xiàn)行的城市規(guī)劃決策主觀意識過濃。本文嘗試把政策決策方法引入到城市規(guī)劃決策中來,探討城市規(guī)劃的關(guān)鍵決策點(diǎn)和一些基本決策方法,以促進(jìn)城市規(guī)劃決策系統(tǒng)的發(fā)展和完善。

一、 城市規(guī)劃決策科學(xué)化的意義與政策途徑

公共政策是對全社會的價(jià)值所作的權(quán)威性的分配[1]。城市規(guī)劃的公共政策特征日益得到強(qiáng)化[2],規(guī)劃已從崇尚科學(xué)理性的技術(shù)性角色,轉(zhuǎn)變到在公共事務(wù)中扮演組織群眾意見和協(xié)調(diào)不同利益團(tuán)體的角色,規(guī)劃正逐步從一個(gè)藍(lán)圖變?yōu)橐粋€(gè)過程[3]。目前我國城市化正處于高速發(fā)展的階段,在城市人口急劇增加、城區(qū)面積快速擴(kuò)張的過程中,城市能否按照既定的規(guī)劃有序、和諧地發(fā)展顯得尤為重要[4]。城市規(guī)劃涉及到城市發(fā)展的方方面面,將在很大程度上制約或促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境發(fā)展,并對城市居民、投資者以及外來人員的生活產(chǎn)生重大影響,是城市公共政策的重要構(gòu)成。在地方公共政策系統(tǒng)中,城市規(guī)劃不僅對城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的諸多方面都有重要作用,還對城市拆遷、市政管理等其他城市公共政策具有指導(dǎo)作用,因此,城市規(guī)劃的正確決策是城市公共權(quán)力機(jī)關(guān)須要十分重視的問題,我國城市規(guī)劃中所出現(xiàn)的許多問題也恰恰是決策不科學(xué)、不正確所帶來的,城市規(guī)劃決策方式方法的科學(xué)探索不容忽視。

城市規(guī)劃程序中有一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)需要進(jìn)行決策(圖1)。根據(jù)城市規(guī)劃的程序來看,在規(guī)劃的不同階段,有四個(gè)重要的決策環(huán)節(jié):(1)規(guī)劃方案篩選。需要從眾多規(guī)劃候選機(jī)構(gòu)的方案中,選擇出適合城市本土實(shí)踐、利于實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)的優(yōu)秀方案和規(guī)劃隊(duì)伍,這一篩選過程或?qū)⒔?jīng)過多個(gè)輪次、涉及多個(gè)角度的考量,最終作出決策。(2)規(guī)劃評審和審批。規(guī)劃評審和審批是城市規(guī)劃中最核心的決策點(diǎn),政府管理機(jī)構(gòu)和專家需要對規(guī)劃的人文性、合理性、科學(xué)性、可行性和先進(jìn)性等進(jìn)行全方位的審查,將規(guī)劃方案和城市的整體發(fā)展目標(biāo)、城市現(xiàn)有的整體規(guī)劃設(shè)計(jì)、管理規(guī)定等公共政策進(jìn)行對比,最終給出通過與否的決策,或者提出修改意見。(3)規(guī)劃修訂。規(guī)劃執(zhí)行階段,政府主管部門還要常規(guī)收集規(guī)劃修訂意見,并對意見進(jìn)行審查,作出修訂與否的決策。(4)規(guī)劃評價(jià)。公共政策的評價(jià)是政策健康運(yùn)行和修正的重要信息來源,是公共政策運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。城市規(guī)劃一旦執(zhí)行,將對城市空間建設(shè)形成難以撤銷的影響,規(guī)劃執(zhí)行中出現(xiàn)的失誤也將產(chǎn)生長期的很難糾正的后果。正因?yàn)榇?決策者常常會將更多的精力放在對城市規(guī)劃方案的前期審查、論證上,城市規(guī)劃政策效果評價(jià)制度反而存在缺失或不足。

圖1 城市規(guī)劃中的關(guān)鍵決策點(diǎn)

從城市規(guī)劃的內(nèi)容來看,城市土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市詳細(xì)規(guī)劃等不同的規(guī)劃中都有一些特殊的、對社會具有重要影響的決策環(huán)節(jié):(1)城市規(guī)劃首先需要明確城市發(fā)展目標(biāo),包括確定人口發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向、土地利用方向等導(dǎo)向性問題,在此過程中將有來自政府、規(guī)劃機(jī)構(gòu)等不同團(tuán)體的謀劃思路,同時(shí)也有來自政府不同行政單位、不同文件的指導(dǎo)方案,在最終確認(rèn)發(fā)展目標(biāo)時(shí)需要多方權(quán)衡并進(jìn)行決策。(2)交通、綠地、文化場館、市政工程等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的布局方案選擇,決定著城市公共資源在空間、群體間的分配,進(jìn)行公平、科學(xué)的布局決策十分重要。(3)重大項(xiàng)目建設(shè),例如石化、核電、垃圾處理廠等,可能會對城市居民的生活和環(huán)境安全帶來較大影響,此類決策有必要采用科學(xué)合理的方式,為民眾提供充分表達(dá)意見的途徑,然后在權(quán)衡多方建議的基礎(chǔ)上作出有利于民眾、促進(jìn)公共利益協(xié)調(diào)的決策。

二、 城市規(guī)劃政策決策的關(guān)鍵參數(shù)

因目標(biāo)群體和所針對政策問題的不同,公共政策決策所需分析的參數(shù)也有差異,參數(shù)選擇的恰當(dāng)與否將決定著公共政策決策的優(yōu)劣。城市規(guī)劃公共政策重點(diǎn)要解決城市發(fā)展秩序問題,包括空間秩序、時(shí)間秩序和經(jīng)濟(jì)類型的秩序,因此和一般的公共政策相比,影響其決策的關(guān)鍵參數(shù)具有特殊性。

1. 效用

效益和效率是政策決策的一般參數(shù)。效益是政策實(shí)施所帶來的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)等方面目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),體現(xiàn)政策所帶來的利益的增加;效率考察政策在實(shí)現(xiàn)效益時(shí)所需消耗的能源、資源水平。效用指人們在消費(fèi)物品或勞務(wù)過程中所帶來的滿足程度,政策效用則是政策給目標(biāo)群體所帶來的這種主觀感受。對于效用的考察,更多地體現(xiàn)了政策目標(biāo)群體、目標(biāo)地區(qū)的特殊的主客觀條件情況與政策效益的對應(yīng)狀況。因此,采用效用作為城市規(guī)劃決策的關(guān)鍵參數(shù),更能適應(yīng)城市規(guī)劃和目標(biāo)群體的密切聯(lián)系,也能更全面地反映城市規(guī)劃帶來的社會總效果。城市規(guī)劃的效用不僅局限于規(guī)劃對于當(dāng)?shù)鼐用?、企業(yè)等群體所帶來的主觀感受,還應(yīng)包括規(guī)劃政策對當(dāng)?shù)刈匀坏乩憝h(huán)境、經(jīng)濟(jì)特征、周邊聯(lián)系等特殊條件的回應(yīng)性上。城市規(guī)劃政策具有典型的地方性特點(diǎn),空間資源必須根據(jù)城市的特殊條件進(jìn)行針對性地部署,才能利于城市自身的發(fā)展,任何照搬照抄都將帶來效用的極大損失。例如“世界城市”的定位、文化街區(qū)的設(shè)計(jì)等都是難以復(fù)制的,否則定位失誤不利于城市各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)事求是的設(shè)定,街區(qū)特色的照搬也會失去它原來所具有的特殊含義和地方性特征。

2. 風(fēng)險(xiǎn)

城市規(guī)劃對于城市建設(shè)和居民生活的影響是長期的,而且空間影響范圍巨大,例如一些規(guī)劃項(xiàng)目可能帶來環(huán)境惡化、資源枯竭、生物損害和社會不良影響。因此,對于規(guī)劃可能造成的負(fù)面影響和不良后果必須進(jìn)行充分、全面、科學(xué)地評估,將規(guī)劃可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)和效益放在同等重要的地位上進(jìn)行衡量,對于風(fēng)險(xiǎn)較大的規(guī)劃方案和項(xiàng)目,即便能帶來短暫的經(jīng)濟(jì)效益,也必須采取審慎的決策。

3. 靈敏性

城市規(guī)劃政策的實(shí)施年限較長,許多中長期的規(guī)劃都要經(jīng)歷十年至二十年甚至更長的規(guī)劃實(shí)施階段,在此過程中,必然面臨各種各樣的環(huán)境變化:經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、人口膨脹、交通擁堵、人們生活方式的改變等都難以預(yù)料且影響巨大,這要求城市規(guī)劃政策應(yīng)擁有較強(qiáng)的靈敏性,能在環(huán)境變化時(shí)靈敏、有序地應(yīng)變,最大限度地降低環(huán)境變化所帶來的負(fù)面影響。

4. 回應(yīng)性

優(yōu)秀的政策不應(yīng)只是政策制定和分析者的偏好,而應(yīng)該更多體現(xiàn)民眾的政策意向,城市規(guī)劃政策應(yīng)體現(xiàn)城市不同團(tuán)體對于城市建設(shè)的需求,對于民眾的要求和建議要給予充分關(guān)注。在對民眾意見進(jìn)行搜集歸納的過程中,還需要通過恰當(dāng)?shù)姆椒?對政策建議進(jìn)行甄別、分類、梳理,并探討不同群體建議的共性與沖突,給協(xié)調(diào)各方利益的規(guī)劃政策的制定、運(yùn)行提供重要參考。

以上參數(shù)是城市規(guī)劃決策的一般參數(shù),對于城市規(guī)劃體系自身來說,因規(guī)劃類型、規(guī)劃層次、規(guī)劃目標(biāo)的差異而會涉及到不同的目標(biāo)群體,所要解決的城市關(guān)鍵問題也有差異,所涉及到的政策決策參數(shù)也應(yīng)做更具針對性的選擇。

三、 幾種典型的政策決策方式選擇

在政策決策方法選擇時(shí),需要首先分析城市規(guī)劃的項(xiàng)目特征,根據(jù)性質(zhì)的不同來選擇不同的分析方法。政策決策常?？梢詣澐殖纱_定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策和不確定型決策這三種模式,分別適用于不同的政策環(huán)境,并需采取不同的決策方法。時(shí)下,我國城市規(guī)劃現(xiàn)行決策中已經(jīng)較多運(yùn)用因子分析、外推、層次分析等方法進(jìn)行確定型決策,對于風(fēng)險(xiǎn)型和不確定型決策方法運(yùn)用很少。鑒于不確定型決策隨機(jī)性因素過多,在一般的城市規(guī)劃項(xiàng)目中應(yīng)盡量避免,因此本文在此主要探索幾種風(fēng)險(xiǎn)型決策方法在城市規(guī)劃中的應(yīng)用。城市規(guī)劃項(xiàng)目常常面臨著多目標(biāo)的追求,需要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)的多方面效益,涉及人口、土地、交通、產(chǎn)業(yè)等多方面因素。此外,城市規(guī)劃具有較強(qiáng)的預(yù)見性,需要估計(jì)未來可能出現(xiàn)的情況,一些規(guī)劃項(xiàng)目的未來前景中有大量不確定因素存在,而這些因素又非常重要,需要權(quán)衡其發(fā)生概率和可能影響,然后據(jù)此來進(jìn)行決策。這體現(xiàn)了顯著的風(fēng)險(xiǎn)決策特征,需要采取風(fēng)險(xiǎn)決策模式。

1. 交叉影響分析用于前景預(yù)測

交叉影響分析是風(fēng)險(xiǎn)型政策決策的常用方法之一。對于規(guī)劃前景中有若干因素影響的情況,可借助交叉影響分析的方法來進(jìn)行決策。交叉影響分析的基本思路是:考察一系列新狀況或者方案的發(fā)生概率,以及它們相互作用的情況,從而對政策的前景進(jìn)行預(yù)測,以助于進(jìn)行決策。這種方法彌補(bǔ)了一般決策方法中對于方案和情景之間相互影響的忽視,對決策中的相關(guān)事件作了更全面的分析。

例如,為了促進(jìn)新城區(qū)的有序開發(fā)、增進(jìn)人氣和活力,需要從三個(gè)方面作出努力:一是完善新城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施,包括道路、管線和醫(yī)療、教育等市民生活的基本保障設(shè)施;二是積極促進(jìn)新建住房的入住,提高社區(qū)的入住率;三是構(gòu)建多元商服網(wǎng)絡(luò),促進(jìn)購物、郵政、金融、餐飲、休閑等多樣化空間的建設(shè)。在制定規(guī)劃時(shí),政府需要預(yù)測三個(gè)方面的呈現(xiàn)概率和發(fā)展前景,由于這三個(gè)方面是相互聯(lián)系的,某一方面的發(fā)展會影響到另外兩方面的發(fā)展情況:基礎(chǔ)設(shè)施的完善、商服網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)有利于居民入住率的快速提高,入住率的提高也會促進(jìn)商業(yè)的入駐。在此類情況下,可以通過交叉影響分析來更準(zhǔn)確地預(yù)測三者相互作用之后的發(fā)生概率。

假設(shè)這三個(gè)事件分別為A1、A2、A3,單獨(dú)預(yù)測的出現(xiàn)概率為P1、P2、P3,則可建立如表1的影響矩陣,上升的箭頭符號代表正向的影響。

表1 交叉影響方向矩陣

具體影響的強(qiáng)弱可以通過咨詢專家意見獲得,評判標(biāo)準(zhǔn)一般建立無、弱、強(qiáng)、很強(qiáng)四級,用0～1之間的數(shù)字(0,0.5,0.8,1)S值來表示,用K(+1、-1)來表示影響的方向,正向影響為+1,負(fù)向影響為-1。建立交叉影響的KS值,如表2。

表2 交叉影響KS值矩陣

2. 決策樹用于規(guī)劃方案選擇

如圖2所示,運(yùn)用決策樹分析某市城中村的改造的規(guī)劃,則需要對不同方案進(jìn)行細(xì)致探討,按照以下步驟完成決策:(1)建立自上而下的決策樹模型;(2)逐步估計(jì)每個(gè)決策點(diǎn)的分支方案的前景如何和成本大小;(3)分析每個(gè)方案在改造中遇到的拆遷阻力大小,拆遷順利和不順利的概率分別為多少;(4)核算每個(gè)方案在拆遷順利和拆遷阻滯兩種情況下的效益;(5)衡量每條分支的效益、成本,找到最優(yōu)的建設(shè)方案。

圖2 城中村改造的決策樹決策模型

3. 靈敏度分析用于城市規(guī)劃方案的轉(zhuǎn)換

城市規(guī)劃需要在對前景條件預(yù)測的基礎(chǔ)上進(jìn)行,例如土地利用規(guī)劃需要結(jié)合人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境等的發(fā)展前景來進(jìn)行,而對于前景的預(yù)測基本來源于兩個(gè)方面:依據(jù)歷史數(shù)據(jù)所作的外推預(yù)測,依據(jù)社會發(fā)展規(guī)律所作的靈通判斷。而預(yù)測往往會出現(xiàn)不準(zhǔn)確的情況,規(guī)劃已經(jīng)完成卻尚未建設(shè)的時(shí)候,如果發(fā)現(xiàn)預(yù)測信息的改變和某些事件發(fā)生概率的轉(zhuǎn)換,有可能需要改變原有的某些決策以適應(yīng)這種變化。那么,當(dāng)信息和概率發(fā)生什么樣的變化,變化到何種程度時(shí)需要改變決策呢?采用靈敏度分析的方法可以有效解決這一問題。

例如,某市擬規(guī)劃建設(shè)一個(gè)自來水處理項(xiàng)目,有兩個(gè)優(yōu)秀的設(shè)計(jì)方案,但是該市面臨著本市水資源的不足和豐富兩種前景,各自出現(xiàn)的概率為P、(1-P),據(jù)此可以衡量兩個(gè)方案的效益情況,見表3。

表3 不同水資源前景下方案預(yù)期收益表

計(jì)算兩個(gè)方案的預(yù)期收益:

E(1)=1100×P+800×(1-P)

E(2)=1600×P+400×(1-P)

確定本市水資源豐富或者不足的概率后,就能根據(jù)期望收益值計(jì)算出兩種方案的預(yù)期收益,選擇收益大的方案進(jìn)行決策。但現(xiàn)實(shí)中,水資源豐富與否并不是一個(gè)固定的預(yù)期概率:隨著城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和氣候環(huán)境的變化,水資源不足的可能性往往會增加;城市從外區(qū)域引水項(xiàng)目的成敗或效果,也可能會增加水資源豐富的概率。當(dāng)水資源豐富的概率變化達(dá)到一定程度時(shí),需要轉(zhuǎn)換決策方案,令E(1)=E(2),計(jì)算轉(zhuǎn)換的概率臨界:

1100×P+800×(1-P)=

1600×P+400×(1-P);

P=4/9≈0.44

也即,當(dāng)水資源豐富的概率大于0.44時(shí),方案2的預(yù)期效益更好;當(dāng)水資源豐富的概率小于0.44時(shí),方案1的預(yù)期效益更好。如果在城市規(guī)劃初期確定水資源豐富的概率為0.6,則應(yīng)該選擇方案2,但是在若干年后即將實(shí)施規(guī)劃時(shí),發(fā)現(xiàn)隨著城市人口和產(chǎn)業(yè)聚集,水資源不足的概率逐漸增加,再次預(yù)測是水資源豐富的概率只有0.3,那么應(yīng)該把具體建設(shè)方案改為方案1。在規(guī)劃實(shí)踐中,往往涉及復(fù)雜的多因素影響,需要在此基礎(chǔ)上探討多因素敏感性分析的應(yīng)用。

四、 城市規(guī)劃決策方法多元化前景

我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃決策的主觀性和隨意性現(xiàn)象仍一定程度地存在,政府機(jī)關(guān)、規(guī)劃機(jī)構(gòu)及相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)在作出決策時(shí)較少采用系統(tǒng)的方法進(jìn)行權(quán)衡和考慮,討論相關(guān)方案之后進(jìn)行決策時(shí),經(jīng)常憑借經(jīng)驗(yàn)、見識、靈感、直覺等靈通判斷來確定,或者進(jìn)行簡單的投票來判決。顯然,在城市規(guī)劃中引入多元決策機(jī)制,有利于增強(qiáng)城市規(guī)劃決策的科學(xué)性、民主性、合法性和公平、公正性,但這將是一個(gè)長期而復(fù)雜的進(jìn)程,需要規(guī)劃學(xué)者、規(guī)劃實(shí)踐者、決策學(xué)者和政府相關(guān)單位的共同支持與努力。

在公共政策決策中,已經(jīng)有大量關(guān)于決策方法的研究和實(shí)踐,城市規(guī)劃可以結(jié)合公共政策決策的方法和決策學(xué)的相關(guān)理論,促進(jìn)本領(lǐng)域的決策方法科學(xué)化、多元化。本文僅僅引介了幾種決策方法在城市規(guī)劃中的初步應(yīng)用,在城市規(guī)劃的其他決策中,還有很多可以嘗試的方法,從前景展望看,大致可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探索和嘗試。

(1) 不作為分析法。在方案篩選時(shí)可以運(yùn)用該方法,把原有規(guī)劃作為對比方案之一。

(2) 頭腦風(fēng)暴分析法。專家意見搜集時(shí),可組織規(guī)劃師、專家、市民等構(gòu)成的團(tuán)隊(duì),運(yùn)用該方法來提高評審討論的創(chuàng)造性和有效性,避免專家之間意見的干擾。

(3) 優(yōu)序圖分析法。在分析總結(jié)專家意見時(shí)運(yùn)用優(yōu)序圖來分析,利用這種量化的方法來提高意見綜合的客觀性。

(4) 前后對比、有無對比分析法。在規(guī)劃評估中可廣泛運(yùn)用這種方法,以更科學(xué)地評價(jià)城市規(guī)劃的效果和效益。

(5) 博弈分析法。梳理規(guī)劃制定和實(shí)施等一系列程序中的利益團(tuán)體構(gòu)成,并分析利益團(tuán)體之間的權(quán)力、利益博弈模式,從而完善城市規(guī)劃的政策程序,促進(jìn)規(guī)劃公平。

城市規(guī)劃法規(guī)的制定也屬于重要的規(guī)劃決策。規(guī)劃法規(guī)可以看做城市規(guī)劃政策的元政策,法規(guī)中對規(guī)劃的程序、準(zhǔn)則、要求等進(jìn)行規(guī)定,從而影響著眾多規(guī)劃的建立和運(yùn)行,成為各類規(guī)劃建立的基本依據(jù)和合法化基礎(chǔ)。

在規(guī)劃決策過程中,規(guī)劃部門周圍存在種種同類事項(xiàng)的決策者,他們與規(guī)劃部門的目標(biāo)常常發(fā)生沖突,同時(shí)也包含著基于自身利益的潛在合作因素,他們與規(guī)劃部門相互影響并最終決定博弈結(jié)果[5]。因此,在規(guī)劃法規(guī)等法律、條例的制定時(shí)可引入博弈論的分析方法,利用“博弈樹”和“逆推歸納法”等博弈分析方法對相關(guān)利益團(tuán)體的決策進(jìn)行詳細(xì)分析,以助于建立促進(jìn)各團(tuán)體利益協(xié)調(diào),增進(jìn)部門之間合作的規(guī)劃法規(guī)體系。

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