中國環(huán)境污染的政治經濟分析

張再生,李從欣,2

(1.天津大學管理學院,天津 300072;2.石家莊經濟學院經濟系,河北石家莊 050031)

經濟增長往往和環(huán)境污染聯系在一起,但為什么同樣的增長,在某些區(qū)域污染比較輕,而在某些區(qū)域污染就比較重呢？這可能要從增長的政治和社會基礎入手。王永欽等把中國經濟增長的政治和社會基礎歸結為三個方面:第一,中國的社會存在一個分割的結構,而其中特別重要的就是城鄉(xiāng)間的分割,這在經濟發(fā)展的早期對于經濟增長有積極的作用,特別是有利于城市的資本積累;第二,中國是一個實行經濟分權和政治集權的國家,經濟的分權(特別是財政的分權)給微觀行為主體(特別是地方政府)提供了有效的激勵機制,而政治的集權又在一定程度上減少了與經濟分權相伴隨的負面影響;第三,在政治集權和等級制的社會結構中,中國在傳統(tǒng)社會下形成的關系型社會結構得以延續(xù)[1]。本文以此框架為基礎,從政治和經濟社會角度分析中國的環(huán)境污染問題。

一、 城鄉(xiāng)分割的社會結構與環(huán)境污染

林毅夫等人認為中國城鄉(xiāng)分割的根源在于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展策略。對工農產品實行價格剪刀差,并壓低工業(yè)部門的工資可以為工業(yè)化提供必要的資金支持[2]。由于重工業(yè)大多為污染密集型行業(yè),因此重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展是以消耗更多的資源和容忍更多的環(huán)境負效應為代價的。

在城鄉(xiāng)分割下,城鄉(xiāng)居民在政治談判地位和政策影響力上存在嚴重的不對等,從而導致了有利于城市居民而不利于農村居民的環(huán)境政策。目前,城市環(huán)境質量越來越好,這里邊有節(jié)能減排的功勞,但也不能否認,某些污染企業(yè)并沒有減排多少,它們只不過是從城市搬遷到了城郊結合帶或者農村。因污染導致許多地方不得不整體搬遷的新聞早已不鮮見,如陜西鳳翔縣長青鎮(zhèn)重金屬污染造成了企業(yè)周邊至少1公里內居民須整體搬遷。與之類似,有湖南瀏陽鎘污染、山東臨沂砷污染、湖南武岡鉛污染……,長此以往,還有幾處可供搬遷[3]?

城鄉(xiāng)分割也造成了城鄉(xiāng)收入差距擴大,有關研究表明中國收入差距絕大部分可由城鄉(xiāng)收入差距來解釋。而收入差距對環(huán)境質量會產生影響,雖然這種影響目前還沒得到一致結論。一種觀點認為收入差距擴大有利于環(huán)境質量提高。Scruggs(1998)認為收入不平等會通過個人對環(huán)境質量的偏好增加環(huán)境保護。在給定的平均收入水平下,大的不平等意味著富人更富、窮人更窮。假定對環(huán)境質量需求的收入彈性為正,從窮人手中拿走一個單位給富人,會增加富人對環(huán)境質量的需求,但同時也降低了窮人對環(huán)境質量的需求,環(huán)境質量的凈效應取決于需求收入關系是線性的、凹的還是凸的,如果需求收入關系是線性的,財富的轉移不會影響環(huán)境質量;如果環(huán)境需求與收入之間是凸(凹)關系,財富轉移會增加(減少)環(huán)境需求。一般認為富人比窮人更偏好于環(huán)境(如環(huán)境是高檔品、富人更注重生活質量等),因此收入不平等對環(huán)境質量提高是有好處的[4]。Ravallion 等(2000)認為每個人對碳排放都有一個隱性的需求函數,他們把隱性需求函數對收入的導數定義為邊際排放傾向,如果窮人比富人有較高(低)的邊際排放傾向,減少不平等的重新分配政策會增加(減少)碳排放。因為低排放的商品需要較高的技術且價格較貴,最窮的人可能支付不起,因此可以假定窮人比富人有更高的邊際排放傾向[5]。

另一種觀點認為收入差距擴大會加劇環(huán)境惡化。Boyce(1994)認為收入不平等從兩個方面影響環(huán)境惡化:一是收入不平等增加時,窮人易于過度開采自然資源以及破壞環(huán)境,而富人不一定增加投資改善環(huán)境,而是轉移財產到環(huán)境風險低的國家。二是不平等會造成環(huán)境政策的偏離。富人具有較大的政治影響力,對政策制定只會考慮經濟上的成本和收益,而環(huán)境成本則由占人口多數的窮人來負擔,這樣的政策無疑會造成環(huán)境質量惡化[6]。Borghesi(2000)認為與公平社會相比,不公平社會更難達成環(huán)境問題的合作協議,因為政治代理人在很多社會問題上有更多的沖突。在這個意義上,更大的不平等會增加環(huán)境惡化[7]。Marsiliani & Restroom(2000)認為收入不平等會影響環(huán)境保護的政治決策,通過一個世代交疊模型,他們發(fā)現收入不平等程度越高,污染稅越低[8]。李海鵬、雷鳴、楊樹旺等[9-11]的研究均發(fā)現中國的收入分配對環(huán)境質量產生了負面影響。

就中國而言,農村居民在工作穩(wěn)定性、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助等方面均處于劣勢地位,一方面造成他們的儲蓄傾向較高,以應付養(yǎng)老需要;另一方面為了在年輕時掙夠足夠積蓄,他們往往不顧惡劣的工作環(huán)境(可能是被動的,也可能是主動的),總體來說,農村居民的工作(除務農外)環(huán)境要劣于城市居民的工作環(huán)境。中國農村居民對城市生活有一種天生的向往,城鄉(xiāng)收入差距越大,這種向往越強烈,對惡化的環(huán)境質量承受力越強。這種追趕效應將導致環(huán)境質量惡化。而對于富裕群體而言,由于各地出于吸引投資、加速城市化等目的,對人口遷移、入戶政策越來越寬松,只要購買符合指定面積的住房即可解決戶口問題,在房價居高不下的情況下,這不僅是一種投資,更使富裕階層喪失改善環(huán)境的動力,而改“用腳投票”,當國內沒有適合居住點時,移居國外可能成為他們新的選擇。

此外,收入差距在某種程度上與“權力嵌入”有關,在不健全的法制及“熟人社會”下,“權力嵌入”下的高收入階層更有能力保護自己的私人利益,而使環(huán)境規(guī)制力度與效應不能充分發(fā)揮作用。

表1列出了1991—2009年中國城鄉(xiāng)收入差距與工業(yè)二氧化硫排放數據。由表1中數據可知,城鄉(xiāng)收入比從1991年的2.40增長到2009年的3.33,工業(yè)二氧化硫排放量從1991年的1165萬噸增長到2009年的1865.9萬噸,雖然兩個變量在增長中有所波動,但總體上來看,二者呈現出正相關關系。

表1 1991—2009年中國城鄉(xiāng)收入比與工業(yè)二氧化硫排放量

數據來源:1991—2009年《中國統(tǒng)計年鑒》及《中國環(huán)境年鑒》。

因此,就所選擇的環(huán)境指標而言,城鄉(xiāng)收入差距擴大不利于環(huán)境保護。當發(fā)展權和環(huán)境權產生沖突時,幾乎所有政府都要優(yōu)先選擇發(fā)展。

二、 經濟分權、政治集權與環(huán)境污染

經濟分權與政治集權構成了地方政府發(fā)展經濟的全部激勵,而這一激勵最重要的影響渠道是政府之間的錦標賽競爭。在錦標賽競爭激勵下,GDP及其增長率就成為眾所周知的競賽指標。因此地方政府的目標與社會目標并不完全一致,相對來說地方政府的目標更短期化,更注重能夠很快在經濟增長上獲得效果的工作,而對其他長期目標則相對忽視。這種激勵模式帶來了經濟的高速增長,但也帶來了嚴重的環(huán)境污染和能源消耗。

在錦標賽模式下,地方政府主要的工作就是招商引資。在某些地方,招商引資成為一項政治任務,甚至成為下級官員考核的指揮棒。在這根指揮棒下,環(huán)保評審未批先行的現象屢見不鮮,有的地方政府甚至去搞所有手續(xù),政府說可以動了,項目就開工了。國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳在接受記者訪問時說:“環(huán)?？偩旨炔荒苤苯咏型ｍ椖?罰款也不能超過20萬元,不能撤官員的職,連自己的地方部門也管不了,怕它什么？就讓它在媒體上喊兩聲吧,反正喊也是白喊,我們該干嘛還是干嘛。這就是現實。3年來,每當我看見違規(guī)的項目在補辦手續(xù)后,用各種方法拖延兌現環(huán)保承諾;看見新的污染項目違法開工后,又打著‘不能讓國家受損失’的名義補辦手續(xù),心里十分沉重?！盵12]在引進外資上,中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會專題政策研究課題組發(fā)表的一份報告指出:1995年投資資源消耗型、污染密集型產業(yè)的外商占外資企業(yè)數的30%左右,而到2005年,這一比例上升到84.19%。與此相比,環(huán)保產業(yè)的外商投資比例不到0.2%。眾多研究認為,寬松的環(huán)境管制是吸引外資的一個重要因素,具有一定的“污染避難所”效應特征。

在計劃經濟時期留下來的地區(qū)間雷同的“小而全”產業(yè)結構在錦標賽競爭下得到強化,不僅造成地區(qū)間市場分割,還加劇了總量投資過剩和產能過剩。這一點直接體現在各地區(qū)輕重工業(yè)失調,2008年全國重工業(yè)比重為71.33%,但重工業(yè)比重在70%以下的省區(qū)市僅包括浙江、福建、山東、廣東、重慶、四川、西藏,絕大部分省區(qū)市重工業(yè)比重均在全國平均水平以上。而重工業(yè)中占絕大比重的又是高能耗、高污染行業(yè),因此很多人把節(jié)能減排的源頭歸為結構節(jié)能、結構減排。

另外,在企業(yè)與居民環(huán)境權益關系中,由于與企業(yè)相比,居民在創(chuàng)造GDP方面處于絕對劣勢,地方政府偏向企業(yè)。一些地方政府為了完成經濟增長或政績目標而默許企業(yè)的污染行為,甚至干擾居民的維權。

與地方政府相比,中央政府的目標更是多任務的,除了關注經濟增長外,中央政府還要關注收入分配、環(huán)境污染、社會保障等等。在環(huán)境污染問題上,中央政府與地方政府之間是一種合約關系,該合約的履行情況取決于二者的談判能力。當中央政府更關注經濟增長時,地方政府的談判能力更強;當中央政府更關注其他目標時,地方政府的談判能力就弱。因此二者的談判能力隨中央政府目標著重點的變化而變化,從而環(huán)境污染也較重或較輕。比如,在2008年迎接奧運會時期,中國政府提出了“綠色北京、綠色奧運”的口號,為了實現這一目標,政府采取了一系列措施,比較典型的有《外商直接投資產業(yè)指導目錄》、區(qū)域限批等。區(qū)域限批可能是最嚴厲的環(huán)境規(guī)制措施,所謂“區(qū)域限批”,是指如果一家企業(yè)或一個地區(qū)出現嚴重環(huán)保違規(guī)的事件,環(huán)保部門有權暫停這一企業(yè)或這一地區(qū)所有新建項目的審批,直至該企業(yè)或該地區(qū)完成整改。這是環(huán)保部門成立近30年來首次采用這一行政懲罰手段,反映了中央政府強調的科學發(fā)展觀的要求,體現了中央政府在環(huán)境污染博弈中的強勢地位。地方政府為了避免“區(qū)域限批”,也對下級政府或企業(yè)實行“區(qū)域限批”,以保護本地發(fā)展的整體利益。在下達減排指標或設置污染稅標準時,各地標準的不同在某種程度上體現了博弈結果,一般情況下,經濟發(fā)達地區(qū)的標準較高,經濟落后地區(qū)的標準較低。如Dean等(2009)研究表明:北京、天津、廣東、江蘇、遼寧、上海、浙江、山東、新疆的水污染稅在13元/噸以上,福建、河北、黑龍江、湖北、吉林、陜西、安徽、河南、云南的水污染稅在8～13元/噸,甘肅、廣西、貴州、江西、四川、湖南、內蒙古、寧夏、青海的水污染稅在8元/噸以下[13]。圖1顯示了2009年各地區(qū)單位生產總值工業(yè)二氧化硫、工業(yè)煙塵、工業(yè)粉塵排放量,由圖1可知三種污染物波動情況基本一致,經濟發(fā)達地區(qū)排放量較低,而經濟落后地區(qū)排放量較高。

圖1 2009年各地區(qū)單位生產總值工業(yè)二氧化硫、工業(yè)煙塵、工業(yè)粉塵排放量

因此,經濟分權、政治集權的政治結構很可能造成“一放就亂,一緊就好”的環(huán)境質量周期波動,盡管每次周期波動的觸發(fā)機制可能有所不同,但肯定是來源于中央政府。

三、 關系型治理結構與環(huán)境污染

中國的治理結構本質上仍是關系型治理。Li(2003)區(qū)分了基于關系的治理和基于規(guī)則的治理兩種合約實施方式:前者是通過固定主體之間的長期博弈來自我實施的,后者則是通過第三方(如法庭)來實施的。關系型合約是一種隱性合約,這種合約的維持僅要求雙方知道合約變量的局部信息并且對結果有著共同的預期[14]。中國長期是以農耕為主的定居社會,人們長期世世代代居住在某個固定的地方進行長期博弈,另外中國的戶籍制度降低了社會的流動性,使得長期博弈成為可能。

在環(huán)境污染的治理上,關系型治理也從各個渠道產生作用。從執(zhí)法角度來看,當產生某種糾紛時,大部分中國人第一時間想到的不是訴訟,而是問“有沒有人”,這種情況為執(zhí)法人員創(chuàng)租和抽租提供了條件。創(chuàng)租就是政府官員利用行政干預的辦法來增加企業(yè)的利潤,人為地創(chuàng)租,誘使企業(yè)向他們“進貢”,以作為得到這種“租”的條件;抽租則是政府官員故意提出某項會使企業(yè)利益受損的政策作為威脅,迫使企業(yè)割舍一部分既得利益與政府官員分享。這種創(chuàng)租和抽租實際上是政府官員主動設租以尋求參與既得利益分配的腐敗行為。這種政治尋租行為的擴散,會嚴重扭曲決策層的真實意圖,造成環(huán)境的惡化。

從政府部門之間的關系上,關系型治理更多體現為相互扯皮,而不是相互配合。如法律法規(guī)授權查處環(huán)境違法行為的部門有環(huán)保、公安、交通、建設、林業(yè)、農業(yè)、海洋、漁政等部門,環(huán)保部門“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職能在很大程度上被肢解和架空。由于“統(tǒng)管”與“分管”職權不明,管理體制不順,結果是有的方面幾個部門同時在管,爭權奪利,互相扯皮;有的方面無人負責,互相推諉,造成漏洞。

從公眾參與的角度來看,關系型治理下居民的公眾參與意識不高。根據《中國公眾環(huán)保民生指數綠皮書2007》,公眾的環(huán)保意識總體得分為42.1分,環(huán)保行為得分為36.6分,環(huán)保滿意度得分為44.7分。這表明公眾的環(huán)保意識總體水平較低,環(huán)保參與度也不高,環(huán)保滿意度令人擔憂。這和國人的處世觀有很大關系,由于居民流動性較小,居民之間以及居民和企業(yè)之間存在一種長期博弈關系,遇到污染事件,很多人首先想到的是“低頭不見抬頭見”,“大家都在社會上混,誰不求誰啊”,甚至遇到和自身利益密切相關的污染情況時,很多人的選擇或者是“忍”,或者是“逃”,要么不開窗戶,要么干脆把房子賣了換個地方。春節(jié)期間燃放煙花爆竹是另一個典型的例子,中國曾經一度禁止燃放煙花爆竹,后來允許有限制地燃放,這本身就是關系型社會在起作用。

表2列出了1995—2006年污染問題信訪情況,由表2中數據可知,來信數、來訪人數、來訪批次、各級人大政協環(huán)保方案提案數逐年增加,這也在某種程度上反映了關系型治理的缺陷。

表2 1995—2006年污染問題信訪情況

注:數據來源于1995—2006年《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》;2006年以后《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》不再統(tǒng)計來信來訪情況。

四、 提高環(huán)境質量的對策

根據上文的分析,提高環(huán)境質量可從城鄉(xiāng)收入差距、政治體制、關系型治理三個層面展開。

1. 從城鄉(xiāng)收入差距層面

在城鄉(xiāng)收入差距方面,一要增加農村的教育投資,提高農業(yè)人力資本水平。農村勞動力主要承擔的是低技能的工作,加大對農村勞動力的培訓,加速其從非技術勞動力向技術勞動力和專業(yè)技術人員的轉變,提高工資收入。二要改革社會保障制度。技術工人一方面獲得較高的工資收入,另一方面享受到較為完備的社會保障和社會福利;非技術工人尤其是農民一方面獲得平均收入水平以下的收入,另一方面長期游離于社會保障和社會福利以外。在制度設計上應傾向于非技術工人,使他們享有同等的社會保障,并盡可能享有更多的財政轉移支付。三要增加初次分配中勞動報酬所占的比重。在發(fā)達國家,工資一般會占企業(yè)運營成本50%左右,而在中國則不到10%。發(fā)達國家勞動報酬在國民收入中所占的比重一般在55%以上,在中國則不到42%。農村居民收入以勞動報酬為主,改革分配制度有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距。

2. 從政治體制層面

在政治體制方面,在經濟分權和政治集權基本不變的情況下,中國要作的調整只是在經濟分權和政治集權的框架下引入更多更有效的政治競爭和權力制衡。一是改變以GDP為核心的政績考核機制,將環(huán)境、教育、社會保障等公共服務列入考核指標。二是改變地方政府官員任命辦法,采用上級任命和基層評價相結合的方法。在西方政治民主模式中,地方政府官員的權力主要來自本轄區(qū)的選民,而非中央政府。與此形成鮮明對照的是,中國地方政府官員是由上級任命的,由此產生了“向上負責”而不是“向下負責”的政治激勵與治理模式[15]。在上級任命模式不變的情況下,可以考慮采用政府評價和民眾評價相結合的方法,對于民眾評價不合格的,一律不得晉升,也不能異地為官。我們既然能有效地選舉人大代表,也就能有效地評價地方官員。三是改革現行戶籍制度,提高民眾“退出”能力。四是讓更多的普通民眾參與政策決策過程,削弱政府直接干預經濟的能力。

3. 從關系型治理結構層面

在關系型治理結構方面,加速關系型治理向規(guī)則型治理的演進。一是推行以法治為根本的污染治理,采取全方位、多層次的措施,切實加強環(huán)境法制建設。二是實行環(huán)境信息公開,加強環(huán)境監(jiān)督。應從政府信息公開、企業(yè)環(huán)境信息公平兩方面入手,完善公眾環(huán)境知情權。三是加強對私有產權的保護力度,明確公民享有環(huán)境權,建立和完善公眾參與制度。公民不僅要享有公益訴訟權、參與權,還應享有按環(huán)境權參與收益分配或補償的權利。四是構建弱勢群體的利益表達和保護機制,使政府的環(huán)境政策能夠真正成為不同利益群體公共選擇的結果。五是加強環(huán)境宣傳與環(huán)境專業(yè)教育,增強環(huán)境保護與發(fā)展意識。

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