我國農(nóng)地非農(nóng)化亂象中政府角色的政策網(wǎng)絡(luò)分析

孫 蕊,孫 萍,張景奇

(東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽 110819)

農(nóng)地非農(nóng)化是世界各國普遍存在的社會現(xiàn)象,也是人類社會工業(yè)化和城市化進(jìn)程中必然經(jīng)歷的社會過程。然而,我國長期以來的GDP導(dǎo)向加速了農(nóng)地非農(nóng)化的進(jìn)程,其負(fù)面效應(yīng)也逐漸凸顯。我國政府開始高度關(guān)注農(nóng)地非農(nóng)化的公平與效率問題,重新審視“發(fā)展”與“保護(hù)”的關(guān)系協(xié)調(diào)。社會主義公有制決定了我國的土地具有國家或集體所有的特性,政府代表國家行使土地的所有權(quán),那么我國的農(nóng)地非農(nóng)化從根本上說就不是單純的“市場行為”,政府始終對土地進(jìn)行全面而系統(tǒng)的管理。本文從層級制下的“政府角色”入手,對中央政府、政府職能部門和地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化過程中的不同目標(biāo)和定位進(jìn)行梳理、剖析和判定,從而尋求在農(nóng)地非農(nóng)化過程中政府和市場,以及層級制政府之間的邊界選擇。

一、 我國農(nóng)地非農(nóng)化亂象中的政府角色

農(nóng)地作為一種稀缺性的社會資源,其轉(zhuǎn)變用途的過程本身也是實現(xiàn)土地價值最大化的表現(xiàn)。然而這一過程涉及到各種主體的利益調(diào)整,也需要強有力的法律保障和市場秩序。較之其他國家,社會主義國家制度本身決定了中國的農(nóng)地屬于國家或者集體所有,農(nóng)地非農(nóng)化是在這一基本制度背景下進(jìn)行的[1]。在政府層級管理制度下,中央政府、政府各職能部門和地方政府分別從土地宏觀調(diào)控、政策制定、市場配置和行政監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)推動著農(nóng)地非農(nóng)化的整體進(jìn)程。

1. 中央政府的角色

一般認(rèn)為,政府目標(biāo)決定政府定位和角色。我國中央政府在國家的經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境等多重目標(biāo)的制約下,在農(nóng)地非農(nóng)化過程中擔(dān)當(dāng)重要角色。第一,我國的國家制度決定了我國的土地具有國家或集體所有的特性。從這種意義上說,國家是土地所有者,中央政府代表國家掌管著土地。只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,就要通過政府征地,任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地[2]。第二,政府作為國家和人民利益的代表,維護(hù)并實現(xiàn)社會公共目標(biāo),通過制定和調(diào)整公共政策,實現(xiàn)對土地資源的宏觀調(diào)控。因此,中央政府是土地政策制定者。第三,政府的重要職能是向社會提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施,而土地是國家建設(shè)項目實施的最基本的保障。中央政府代表公眾利益,運用行政力量配置和使用土地資源。因此,中央政府也是土地使用者。

2. 政府各職能部門的角色

對于社會管理中的重大問題,既需要政府各職能部門的合理分工,同時也需要各部門之間的協(xié)作配合。依據(jù)國務(wù)院下屬機構(gòu)的不同職能[3],將土地資源管理相關(guān)部委和行政機構(gòu)分為三類,如圖1所示。政府各職能部門都承擔(dān)著各自的經(jīng)濟建設(shè)任務(wù),更加關(guān)注各自領(lǐng)域的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)。因此,平行機構(gòu)之間的橫向溝通和協(xié)調(diào)尤為重要。

圖1 土地資源管理領(lǐng)域的中央政府各職能部門分類

各級地方政府在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,依據(jù)不同職能劃分為各種行政機構(gòu),對于綜合性重大問題也需要各部門的協(xié)調(diào)處理。圖2以“某市土地儲備聯(lián)席會議”的成員單位為例,呈現(xiàn)地方政府各職能部門在土地資源管理中的行政角色。

圖2 某市土地儲備聯(lián)席會議的成員單位

中央政府和地方政府的各職能部門在各層級管轄內(nèi)按照各自的分工,在土地管理中擔(dān)當(dāng)不同角色,進(jìn)行橫向溝通和協(xié)調(diào)。第一,政府各職能部門在各自工作領(lǐng)域內(nèi)向公眾提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施,需要土地資源作為基本保障,使得政府成為直接的土地使用者。第二,政府各職能部門也是政策制定者和政策執(zhí)行者。各層級國土部門代表政府直接履行土地管理職能,制定并執(zhí)行土地政策,并在所屬政府的協(xié)調(diào)下,聽取各職能部門提出的原則意見。第三,國土部門是行政監(jiān)督者。我國出臺土地總督查制度,以此來平衡、監(jiān)督省一級國土資源管理部門的管理權(quán)限,防止權(quán)力濫用,行使國家土地督察權(quán)[4]。

3. 地方政府的角色

地方政府在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下,承擔(dān)各地的社會、經(jīng)濟和文化建設(shè)的主要任務(wù)?，F(xiàn)實中,我國地方政府主要考慮地區(qū)的局部利益,以經(jīng)濟、政治凈收益最大化對待農(nóng)地非農(nóng)化[5]。第一,地方政府是土地政策執(zhí)行者。地方政府的主要政治目標(biāo)是貫徹執(zhí)行中央政策,但也有權(quán)按照本區(qū)域?qū)嶋H情況對政策內(nèi)容進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。正是在我國目前法制化程度低、監(jiān)督效力不強的情況下,某些地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化中背離中央政策目標(biāo),出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差。第二,地方政府是農(nóng)地非農(nóng)化中的最大收益者。憑借壟斷的土地所有權(quán)獲得大量的地方財政,不僅促進(jìn)了地方經(jīng)濟增長,還提升了地方政府和官員個人的政績表現(xiàn),使地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化中一舉多得。第三,地方政府也是土地使用者。出于經(jīng)濟、教育、衛(wèi)生和交通等公共利益需要,地方政府通過行政力量獲得土地使用權(quán)。

綜上所述,中央政府、政府各職能部門和地方政府的行為目標(biāo)決定了他們不同的行政角色,如圖3所示。

中央政府從國家全局利益出發(fā),綜合考慮國家的經(jīng)濟、社會和生態(tài)發(fā)展目標(biāo),兼顧發(fā)展與保護(hù)的長遠(yuǎn)利益。中央政府各職能部門在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)各自的經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)。由于各部門工作目標(biāo)的差異性,使部門間缺少聯(lián)動從而喪失整體目標(biāo)。地方政府則更偏重地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo),而有忽視全局目標(biāo)的傾向。地方政府各職能部門則處于地方政府和上級行政主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)之下。

圖3 我國政府在農(nóng)地非農(nóng)化中的目標(biāo)和角色

二、 我國農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程中政府角色的網(wǎng)絡(luò)分析

從以上我國政府在農(nóng)地非農(nóng)化中的角色現(xiàn)狀可以看出,我國政府始終是推動農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程的主導(dǎo)力量。然而,要判斷農(nóng)地非農(nóng)化的負(fù)面影響是否與政府角色存在關(guān)聯(lián),就必然要將涉及到的所有參與主體的角色視為影響因素,在已經(jīng)形成的、互動的農(nóng)地非農(nóng)化社會網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行綜合考量。

1. 農(nóng)地非農(nóng)化政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成

政策網(wǎng)絡(luò)研究者都注重研究具體網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu),最具代表性的是英國學(xué)者羅茨(R.A.W. Rhodes)[6]對政策網(wǎng)絡(luò)理論框架的系統(tǒng)構(gòu)建,以及對政策網(wǎng)絡(luò)中五種類型呈連續(xù)分布特征的總結(jié)。我國的農(nóng)地非農(nóng)化過程涉及廣泛的參與主體,包括:中央政府、政府各職能部門、地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、用地單位、開發(fā)商、專家和學(xué)者,以及公眾和媒體等。各種參與主體在政策的不同階段發(fā)揮作用,而他們占有的社會資源不同,決定了他們在政策過程中的話語權(quán)存在差別,對政策結(jié)果的影響力也不盡相同。根據(jù)不同政策參與者的價值取向、結(jié)構(gòu)特征、行為方式和對政策結(jié)果的影響,在Rhodes模式中他們分屬于不同類型的政策網(wǎng)絡(luò),如圖4所示。

圖4 我國農(nóng)地非農(nóng)化政策網(wǎng)絡(luò)的Rhodes模式

圖4運用政策網(wǎng)絡(luò)方法分析我國農(nóng)地非農(nóng)化過程中參與主體的不同類型。政策社群(policy community)由與政策制定直接相關(guān)的中央政府(國務(wù)院)和所屬各職能部門(國務(wù)院下屬部委)構(gòu)成,具有穩(wěn)定的“上下級政府”和“同級政府”之間的互動關(guān)系;負(fù)責(zé)土地政策的制定、調(diào)整和監(jiān)督。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)(professional network)由相關(guān)領(lǐng)域的專家和學(xué)者構(gòu)成,具備專業(yè)技能和話語權(quán)。府際網(wǎng)絡(luò)(intergovernmental network)由與政策制定過程相關(guān)聯(lián)的政府部門間關(guān)系而形成,我國的政府層級制由國務(wù)院、省、市、縣和鄉(xiāng)政府組成;中央政府和各級地方政府都設(shè)置各種職能部門。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)(producer network)關(guān)注直接利益的獲得,土地所有者(農(nóng)村集體經(jīng)濟組織)、使用者(農(nóng)民)和需求者(用地單位、開發(fā)商)具有追求經(jīng)濟利益的特性,呈橫向的相互合作關(guān)系。值得一提的是,在我國現(xiàn)有制度下,新增建設(shè)用地的土地有償使用費在中央財政和地方財政中的分配,造成了我國政府也具有生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)特征。議題網(wǎng)絡(luò)(issue network)由公眾和媒體組成,這部分參與者數(shù)量眾多,雖可以自由表達(dá)意見,但因該網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)松散而無法形成合力,造成議題被采納的程度低,對政策影響不大。

2. 農(nóng)地非農(nóng)化的政策網(wǎng)絡(luò)分析

有學(xué)者認(rèn)為:政策網(wǎng)絡(luò)不僅描述了政治體系中的結(jié)構(gòu)變化,還刻畫了一種與官僚機制、市場機制鼎足而立的新治理模式[7]。從根本上說,政策網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系之中最終包含了兩種起決定作用的因素----利益和權(quán)力。利益是政策網(wǎng)絡(luò)中各方行動的動因,權(quán)力是促進(jìn)目標(biāo)達(dá)成的最有力手段[8]。在我國農(nóng)地非農(nóng)化政策網(wǎng)絡(luò)中,政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)是由具有行政權(quán)力的政府部門組成的高度整合的網(wǎng)絡(luò)層次;生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)具有追求經(jīng)濟利益的特性,已成為農(nóng)地非農(nóng)化過程中的既得利益者。所以,此政策過程在利益驅(qū)使和權(quán)力控制下,政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)無疑發(fā)揮關(guān)鍵的作用。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)被排擠于“利益”和“權(quán)力”的網(wǎng)絡(luò)之外,對政策制定的影響力較弱。

(1) 權(quán)力控制下的政府角色

從交易費用經(jīng)濟學(xué)角度看,市場制只適合治理土地非農(nóng)化中類似于城市土地資產(chǎn)的部分,而其他被新古典經(jīng)濟學(xué)稱為外部性的部分,則需要通過層級制來治理[9]。無論從理論還是法律上,或是從我國的傳統(tǒng)和國情出發(fā),我國政府向來對土地實行嚴(yán)格的控制,而土地一級開發(fā)也必須由政府主體進(jìn)行實施或授權(quán)實施。作為大規(guī)模的社會資源的合理分配,農(nóng)地流轉(zhuǎn)也必須在公平公正的環(huán)境中進(jìn)行。因此,我國政府在農(nóng)地非農(nóng)化的政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮主導(dǎo)作用也是目前適宜我國國情的一種治理模式。

對于農(nóng)地非農(nóng)化規(guī)模和速率的合理推進(jìn),以及形成可持續(xù)治理的思路還有待探討,尤其是地方政府還在單純地以經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)看待農(nóng)地非農(nóng)化,忽略對環(huán)境、生態(tài)和社會的負(fù)面影響。農(nóng)地非農(nóng)化需要適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展,與工業(yè)化和城市化建設(shè)進(jìn)程相匹配;失地農(nóng)民需要由土地保障向社會保障的合理過渡;社會資源的分配也需要在一個更為公平公正的制度環(huán)境下進(jìn)行。這些都需要政府作為公共利益的代表者和維護(hù)者,更加清晰地界定公共利益和商業(yè)利益,更加公正地行使公共權(quán)力。

(2) 利益驅(qū)使下的市場交易

現(xiàn)階段我國的農(nóng)地非農(nóng)化,作為一種交易過程,并不存在強有力的土地所有權(quán)和使用權(quán)的法律保障(農(nóng)民權(quán)利經(jīng)常受到歧視),沒有產(chǎn)權(quán)的保障,建立市場就無從談起[9]。如果說我國的市場經(jīng)濟體制改革一直是“摸著石頭過河”,那么現(xiàn)階段的農(nóng)地流轉(zhuǎn)也并非在真正的“市場制”下進(jìn)行,更應(yīng)該稱之為一種“市場行為”或“交易行為”。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)各主體具有追求經(jīng)濟利益的特性,更加關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的土地使用權(quán)、建設(shè)用途和交易利潤。

一方面,生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)由直接利益主體構(gòu)成,包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、用地單位、開發(fā)商和農(nóng)民,而尚未健全的“土地二級開發(fā)市場”向上游延伸、向權(quán)力傾斜,導(dǎo)致開發(fā)商、用地單位與地方政府間產(chǎn)生“隱形利益交換”,必然會干擾土地市場的正常發(fā)育。另一方面,由于政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中也獲得土地收益,即具備生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的主體特征。土地管理法規(guī)定的“新增建設(shè)用地的土地有償使用費,百分之三十上繳中央財政,百分之七十留給有關(guān)地方人民政府,都專項用于耕地開發(fā)”[10]。這決定了我國政府也是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的利益獲得者,在缺乏監(jiān)督機制的情況下會導(dǎo)致“權(quán)力與利益的交易”。

(3) 權(quán)力與利益之外的社會群體

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)被排擠于“權(quán)力”和“利益”之外,對我國農(nóng)地非農(nóng)化政策過程的影響不大。然而值得一提的是,我國政府對這兩個網(wǎng)絡(luò)層次也構(gòu)成重要影響。

我國政府憑借行政權(quán)力對政策研究組織和科研機構(gòu)進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo),對專業(yè)網(wǎng)絡(luò)起到?jīng)Q定性指導(dǎo)作用。公眾參與和媒體輿論是科學(xué)、民主決策的基礎(chǔ),也是維護(hù)和實現(xiàn)社會公平的條件。由于我國的土地權(quán)屬關(guān)系,公眾只是土地政策的被動執(zhí)行者,而媒體也往往成為官方的喉舌,由政府控制。無論是在土地管理,還是社會管理領(lǐng)域,“公平、公正、公開”的政策過程需要調(diào)動各種社會力量的共同參與。

3. 政府角色沖突的困境

我國政府在農(nóng)地非農(nóng)化各個政策網(wǎng)絡(luò)層次發(fā)揮重要作用,也導(dǎo)致了政府陷入行政角色沖突的困境。

第一,政府多元角色沖突的困境。在現(xiàn)有體制下,我國的農(nóng)地非農(nóng)化是由政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)和社會利益再分配過程。由于我國土地的社會主義公有制,導(dǎo)致我國政府在土地資源管理領(lǐng)域仍然傾向于保留計劃經(jīng)濟體制下的某些職能,在政策網(wǎng)絡(luò)的各個層次擔(dān)當(dāng)多元角色。例如,政府作為土地所有者和土地使用者的雙重性,導(dǎo)致土地價值流失,無法正常流轉(zhuǎn);政府作為政策制定者和土地管理者的雙重性,導(dǎo)致政策制定向政府部門和用地單位利益傾斜,從根本上不利于控制農(nóng)地非農(nóng)化規(guī)模。

第二,政府“維護(hù)公共價值”和“實現(xiàn)自身需要”沖突的困境。政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān),從其產(chǎn)生之日起,就具有了雙重屬性[11]。在農(nóng)地非農(nóng)化過程中,我國政府要創(chuàng)造公共價值,維護(hù)最廣大人民的根本利益,但同時也要維護(hù)其組織內(nèi)部的正常運轉(zhuǎn)。地方政府則更多地考慮局部經(jīng)濟快速增長、地方財政和政績表現(xiàn),從而不斷滋生擴大建設(shè)用地規(guī)模的沖動,導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化的低效率,與中央政府目標(biāo)發(fā)生背離,在政策結(jié)果上背道而馳。

第三,土地行政“雙重管理”沖突的困境。在我國土地行政管理實踐中,國土部門既受本級人民政府領(lǐng)導(dǎo),又受上級行政主管部門指導(dǎo)。作為本級人民政府的職能部門之一,國土部門分享了對土地事務(wù)管理的權(quán)限,在服從于行政首長領(lǐng)導(dǎo)的同時,還要在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)與上級主管部門發(fā)生一定的關(guān)系[12]。比如,國土部門一方面要協(xié)助本級政府提供建設(shè)用地,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展;另一方面又要履行耕地保護(hù)職能。可以說這種特殊的“雙重身份”是導(dǎo)致一系列違法違規(guī)用地現(xiàn)象的根源,使我國土地行政管理面臨不斷沖突的困境。

三、 我國農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程中政府角色的調(diào)整

綜上所述,政府目標(biāo)決定政府定位和角色。通過構(gòu)建我國農(nóng)地非農(nóng)化政策網(wǎng)絡(luò),對政府角色進(jìn)行分析,從而發(fā)現(xiàn)我國政府多元角色之間存在沖突。雖然改革開放以來,我國政府積極調(diào)整角色,使政府間關(guān)系發(fā)生了很大的變化。隨著等級控制的逐漸淡化,上下級政府和同級政府間已出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化特征。但遺憾的是,政府間關(guān)系還有待進(jìn)行系統(tǒng)梳理,政府行政角色還有待積極調(diào)整,只有這樣才能盡快解決沖突,走出困境。

1. 由“政府主導(dǎo)”向政府、市場和社會相互補充的“社會網(wǎng)絡(luò)”結(jié)構(gòu)過渡

在社會網(wǎng)絡(luò)模式下,政府已不再只是公共物品和服務(wù)的直接提供者,而應(yīng)該作為市場經(jīng)濟和社會網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)者,組織多方資源實現(xiàn)全社會的充分合作和共同發(fā)展,以成為公共治理中真正的規(guī)劃者、引導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者。

2. 政府促進(jìn)公共價值的提升

農(nóng)地非農(nóng)化是人類社會工業(yè)化和城市化的必經(jīng)階段,在推動社會經(jīng)濟建設(shè)快速發(fā)展的同時,不能以威脅糧食安全、危害生態(tài)環(huán)境為代價,更不能以犧牲農(nóng)地發(fā)展權(quán)和農(nóng)民發(fā)展權(quán)為代價。政府的職責(zé)是要關(guān)注國計民生和整個社會的可持續(xù)發(fā)展。政府要組織各種資源共同提升公共價值,為經(jīng)濟、政治和社會的全面進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

3. 加強中央政府、各職能部門和地方政府的協(xié)調(diào),形成“整體政府”

中央政府、各職能部門和地方政府在公眾面前是統(tǒng)一整體。要加強我國龐大的政府機構(gòu)的整體性,首先就要保證各級政府目標(biāo)的一致性,包括政府目標(biāo)與國家社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)相一致,以及政府內(nèi)部管理目標(biāo)相一致。同時,政府管理體系的重新構(gòu)建需盡快提上日程,淡化等級控制,實現(xiàn)上下級政府的縱向一致和同級政府的橫向協(xié)調(diào),以良好的“整體政府”形象實現(xiàn)對社會的公共治理,進(jìn)而形成政府、市場和公民社會的良好合作與良性互動。

誠然,隨著多元組織、多級政府和多種部門相互依賴關(guān)系的發(fā)展,政策網(wǎng)絡(luò)也會面臨多重困境。但是只要我們能夠科學(xué)運用馬克思主義的基本原理,在中國特色社會主義理論體系的指導(dǎo)下,結(jié)合我國國情在實踐中大膽創(chuàng)新;進(jìn)一步豐富和完善農(nóng)地非農(nóng)化方面的相關(guān)政策法規(guī),將政府職能部門和地方政府的當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)統(tǒng)一到國家的發(fā)展戰(zhàn)略當(dāng)中來;并制定相應(yīng)的政策保證政府職能部門和地方政府的積極性和主動性,就一定能很好地解決政府的角色沖突,很好地調(diào)和農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程中出現(xiàn)的各種矛盾和問題,有力地推進(jìn)我國工業(yè)化和城市化的進(jìn)程。

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