征地沖突后果評價與預(yù)警

譚術(shù)魁，齊 睿，2，張紅霞

（1.華中科技大學(xué)土地管理系，湖北武漢430074；2.中國地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院，湖北武漢430074）

1 引言

征地沖突已成為困擾中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要問題。江蘇、安徽等地相繼出臺一系列沖突治理措施，其中江蘇省國土資源廳于2010年5月下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步依法規(guī)范征地補(bǔ)償工作切實(shí)控減征地矛盾糾紛的通知》[1]，要求建立征地實(shí)施前風(fēng)險評估機(jī)制，對因征地可能引發(fā)的矛盾糾紛、不穩(wěn)定事端進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測和評估，切實(shí)控減征地矛盾糾紛。

征地項(xiàng)目風(fēng)險評估機(jī)制的建立有助于征地沖突的預(yù)防和控制，降低沖突造成的危害，但是當(dāng)前各級政府采用的重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法還存在缺陷，需要進(jìn)一步優(yōu)化。當(dāng)前重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法的缺陷包括：（1）缺少科學(xué)的征地沖突評價和分級機(jī)制；（2）缺乏具有針對性的評估指標(biāo)；（3）以定性評估為主，缺乏定量分析，評估強(qiáng)烈依賴評估主體的經(jīng)驗(yàn)和能力，結(jié)果缺乏穩(wěn)定性。征地沖突風(fēng)險評估技術(shù)的改進(jìn)應(yīng)包括：構(gòu)建能綜合考慮征地沖突不同層面后果的評價和分級機(jī)制，通過對征地沖突的綜合分析，選取更為恰當(dāng)?shù)臎_突風(fēng)險指標(biāo)，建立定性與定量相結(jié)合的預(yù)警模型。

可用于沖突后果評價和預(yù)警的模型主要有AHP、熵值法、關(guān)聯(lián)度法、模糊綜合評價和BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法等，其中BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法屬于積極的客觀賦權(quán)評價，既能較好地避免評價者主觀偏好誤差，又具備自組織、自適應(yīng)和非線性影射等特點(diǎn)。本文在關(guān)于轉(zhuǎn)型期中國征地沖突的已有研究成果和案例庫基礎(chǔ)上，構(gòu)建征地沖突后果評價和預(yù)警指標(biāo)體系，并探索BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)在建立定性與定量相結(jié)合的征地沖突后果評價和預(yù)警模型方面的可行性。

2 征地沖突后果評價模型

2.1 征地沖突后果評價指標(biāo)的選擇

征地沖突對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的危害是多方面的，本文將這些危害分為人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失、社會危害和政治危害（圖1）。征地沖突造成的人員傷亡后果通過沖突致死亡人數(shù)、受傷人數(shù)和刑事拘留人數(shù)3個指標(biāo)來衡量。黃賢金等將征地沖突的經(jīng)濟(jì)損失概括為工期延遲成本和潛在損失等，前者主要有人工費(fèi)、機(jī)械設(shè)備停置費(fèi)、管理費(fèi)和其他費(fèi)用，后者則包括堵路等沖突行為造成的時間、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等成本[2]。本文選取直接經(jīng)濟(jì)損失、間接經(jīng)濟(jì)損失和沉沒損失3個指標(biāo)來衡量征地沖突的經(jīng)濟(jì)損失。直接經(jīng)濟(jì)損失指沖突直接導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)損壞、生產(chǎn)停滯等經(jīng)濟(jì)損失，如沖突可能會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和施工設(shè)備遭破壞、維持治安的車輛遭損毀等。間接經(jīng)濟(jì)損失是指沖突間接導(dǎo)致的生產(chǎn)停滯等經(jīng)濟(jì)損失，如堵路行為會導(dǎo)致交通阻塞、生產(chǎn)延期，基礎(chǔ)設(shè)施遭破壞會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)減產(chǎn)等。沉沒損失則指各沖突主體用于征地沖突這種非生產(chǎn)性活動中的生產(chǎn)資料投入的沉沒成本，即等量生產(chǎn)資料在正常情況下用于生產(chǎn)性活動可以獲得的預(yù)期收益。征地沖突所造成的社會危害選取社會治安危害性和社會關(guān)注度兩個指標(biāo)來衡量。社會治安危害性是指征地沖突的發(fā)生對區(qū)域社會治安的損害，包括大規(guī)模群體性事件對正常社會秩序的擾亂、黑惡勢力介入征地沖突對群眾社會安全感的損害等。社會關(guān)注度是指社會各界尤其是新聞媒體對征地沖突的關(guān)注程度。征地沖突的政治危害選取政府公信力受損和官員被問責(zé)兩個指標(biāo)來衡量。政府公信力受損可以表現(xiàn)為沖突發(fā)生地的群眾對政府廉潔性的質(zhì)疑和滿意度的下降等。

圖1 征地沖突后果評估指標(biāo)體系圖Fig.1 The index system of LECs’results evaluation

圖2 征地沖突后果評價BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)訓(xùn)練圖Fig.2 The train figure of BP neural network of LECs’ex-ante evaluation

2.2 評價指標(biāo)的度量與賦值

度量征地沖突后果一級指標(biāo)的理想方法是通過對二級指標(biāo)進(jìn)行度量，再加權(quán)匯總，即Yi=∑nwij×yij，權(quán)重值可以通過層次分析法或?qū)＜乙庖姺ǖ全@得，但這種方法對沖突樣本數(shù)據(jù)的詳盡程度提出了較高的要求。目前國內(nèi)尚無任何政府或非政府組織對征地沖突進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，本文從網(wǎng)絡(luò)上收集了400余例征地沖突，初步構(gòu)建起中國征地沖突數(shù)據(jù)庫，但是媒體報(bào)道或網(wǎng)絡(luò)信訪存在資料不夠翔實(shí)等缺陷，基于這一數(shù)據(jù)庫難以獲得二級指標(biāo)評價的全部數(shù)據(jù)。因此，本文采用專家評分法對征地沖突后果的一級指標(biāo)進(jìn)行賦值。本文以所有沖突案例中一級后果指標(biāo)損失最嚴(yán)重的取值1，以無損失為0，采取分段專家評分法賦值，相關(guān)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值見表1。

表1 征地沖突后果評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值或描述值Tab.1 The standardized values or descriptive values of the indexes for LECs’ex-ante evaluation

2.3 征地沖突后果評價模型

受數(shù)據(jù)約束，本文構(gòu)建的征地沖突后果評價BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型的輸入層神經(jīng)元個數(shù)是沖突后果評價的一級指標(biāo)個數(shù)，因而輸入神經(jīng)元個數(shù)為4。輸出神經(jīng)元個數(shù)由輸出目標(biāo)決定，常見的確定方式是將沖突后果定性劃分為5級，即特大征地沖突、重大征地沖突、征地沖突、輕度征地沖突和無沖突，因此可以將輸出神經(jīng)元個數(shù)定為5，分別以［10000］、［01000］、［00100］、［00010］和［00001］來表示。評價模型的隱含層神經(jīng)元個數(shù)采用經(jīng)驗(yàn)公式來確定[3]，其中m表示輸入層神經(jīng)元個數(shù)，n表示輸出層神經(jīng)元個數(shù)，本文取值5，經(jīng)調(diào)試表明較為合適。

本文從征地沖突案例庫中選取90個描述較為詳細(xì)的樣本，根據(jù)表1對沖突后果一級指標(biāo)進(jìn)行賦值，并采用專家評價法對其進(jìn)行初步分級。再從其中抽取80個作為訓(xùn)練樣本，剩余10個作為測試樣本。輸入層與隱含層之間的傳遞函數(shù)為tansig，輸出函數(shù)為logsig，為提高訓(xùn)練收斂速度，網(wǎng)絡(luò)訓(xùn)練采用Levenberg-Marquart規(guī)則，訓(xùn)練誤差目標(biāo)為0.01，經(jīng)862次訓(xùn)練神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)即已達(dá)到初始設(shè)定目標(biāo)（圖2）。將測試樣本指標(biāo)輸入模型，其結(jié)果與專家評價法結(jié)果進(jìn)行一致性對比，一致性程度接近90%（表2）。

3 征地沖突預(yù)警模型

3.1 征地沖突預(yù)警指標(biāo)的選擇

雖然以征地沖突為代表的資源型沖突具有非常復(fù)雜的社會、政治、經(jīng)濟(jì)根源，沖突的發(fā)生也充滿偶然性，但國外實(shí)踐表明在涉及土地利益的發(fā)展項(xiàng)目實(shí)施前進(jìn)行較為科學(xué)的沖突風(fēng)險評估，并采取相應(yīng)的矛盾化解措施，能有效降低沖突發(fā)生的可能性和破壞性。征地沖突預(yù)警是一種有效的風(fēng)險評估方法，其目的在于通過對征地沖突誘因進(jìn)行檢測、分析及診斷，預(yù)防和控制征地沖突的發(fā)生和激化，將沖突發(fā)生的概率和損失都降低到最小。

征地沖突預(yù)警的關(guān)鍵在于預(yù)警指標(biāo)的選取，這些指標(biāo)必須能較為全面地概括誘發(fā)征地沖突的因素。譚術(shù)魁基于征地沖突案例認(rèn)為，征收土地不遵循法定的程序，非法強(qiáng)行征地，征地補(bǔ)償偏低、不到位和管理混亂，少數(shù)干部的行為失范，農(nóng)民權(quán)利意識的增強(qiáng)和聯(lián)合抗?fàn)?，以及地方政府對征地糾紛和沖突的治理缺乏成效都是誘發(fā)征地沖突的重要因素[4]。本文結(jié)合對征地沖突案例庫中400余宗案例的分析，將誘發(fā)征地沖突的諸多因素分為4類。

表2 征地沖突后果評價一致性檢驗(yàn)結(jié)果對比Tab.2 The result of consistency test of LECs’ex-ante evaluation

（1）征地項(xiàng)目的具體特征，包括征地項(xiàng)目的合法性、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償資金到位情況等。中國土地管理法規(guī)對地方政府的征地權(quán)限有嚴(yán)格規(guī)定，但有些地方政府鋌而走險，采取各種違法違規(guī)手段征地，如篡改土地類型、化整為零、少批多征，甚至不批就征。地方政府征地行為的不合法性很容易成為農(nóng)民抗拒征地的理由，引發(fā)農(nóng)民強(qiáng)烈抗征，導(dǎo)致沖突。征地補(bǔ)償?shù)牟缓侠硇允寝r(nóng)民抗征的另一個主要因素，雖然土地管理法規(guī)對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有明確規(guī)定，但不少地區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定并不合理，如一些地區(qū)對所有土地按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，導(dǎo)致能種植特種蔬菜的土地補(bǔ)償明顯偏低，還有很多地區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多年不變，增長幅度嚴(yán)重滯后于社會物價和農(nóng)民生活成本的增長。另外很多地區(qū)為快出政績，項(xiàng)目資金不到位就開始征地，導(dǎo)致拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償款，最終引發(fā)群體性事件。

（2）區(qū)域征地管理情況。有些地區(qū)政府及土地管理部門忽視征地管理工作，征地程序不規(guī)范、補(bǔ)償測算過程不公平，如缺少征地公示公告程序、忽視村民在征地決策過程中的民主權(quán)利、土地勘界存在爭議、拆遷房屋級別評定缺乏客觀公正的標(biāo)準(zhǔn)等。新征地項(xiàng)目實(shí)施過程中，這些問題可能會再次出現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)民不滿和抗征。區(qū)域內(nèi)其他征地項(xiàng)目中普遍存在的問題，也可能會在新項(xiàng)目中出現(xiàn)并引發(fā)沖突，如一些地區(qū)外嫁女征地補(bǔ)償分配糾紛比較突出，可能會在一段時期內(nèi)該地區(qū)大部分征地項(xiàng)目實(shí)施過程中不斷出現(xiàn)。

（3）地方政府及相關(guān)部門征地沖突治理能力。從征地利益矛盾出現(xiàn)到征地沖突暴發(fā)，是一個各利益相關(guān)主體互動、不滿情緒不斷累積的過程，這一過程也是疏導(dǎo)、控制和治理征地沖突問題的最佳時機(jī)，及時有效的調(diào)解能促成矛盾以和平方式解決。但是很多地方政府沖突治理能力欠缺，導(dǎo)致征地糾紛信訪問題無法得到及時有效的解決，矛盾不斷累積；沖突發(fā)生以后又缺乏系統(tǒng)而公正的沖突控制和處理機(jī)制，采取武斷的處理措施導(dǎo)致沖突升級；沖突演化為群體性事件后，又缺乏必要的應(yīng)急能力，難以迅速平息事件，反而可能造成大規(guī)模警民沖突。

（4）待征區(qū)域社會基礎(chǔ)。待征區(qū)域社會群體的特征也會影響征地沖突發(fā)生的可能性。征地涉及的利益相關(guān)者關(guān)系越復(fù)雜，身份差異越大，可能帶來的矛盾就越多，很多地區(qū)政府為簡化操作、縮短工期，忽視矛盾的差異性，堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，引發(fā)諸多不滿和沖突。對沖突案例的分析表明，村民抗征通常不是一種獨(dú)立的、突然的行為，其發(fā)生是基于“傳統(tǒng)”的，即抗征的村民大多有過信訪或群體性事件經(jīng)歷，這一特征可以用來評價征地沖突的區(qū)域社會風(fēng)險性。另外，待征區(qū)域內(nèi)村民的自治情況也是影響沖突的重要因素，村民自治的民主程度較高，對征地補(bǔ)償中集體所有部分的管理就會較為透明，引發(fā)的矛盾和沖突會較少，反之，民主程度低的村莊征地沖突的可能性較大。

本文以4類因素所包含的沖突風(fēng)險作為征地沖突預(yù)警評價的一級指標(biāo)，并選取征地項(xiàng)目審批合法性等13個指標(biāo)作為二級指標(biāo)，構(gòu)建征地沖突預(yù)警評價指標(biāo)體系（圖3）。

圖3 征地沖突預(yù)警評價指標(biāo)體系圖Fig.3 The index system of LECs’pre-warning evaluation

圖4 征地沖突預(yù)警BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)訓(xùn)練圖Fig.4 The train figure of BP neural network of LECs’prewarning evaluation

3.2 評價指標(biāo)的度量與賦值

征地沖突預(yù)警指標(biāo)體系中4個一級指標(biāo)分別由若干二級指標(biāo)構(gòu)成，對選定的指標(biāo)，按其狀態(tài)分為5個風(fēng)險評價等級，即好、較好、一般、較差、差。所有指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值或描述值如表3，指標(biāo)狀態(tài)對應(yīng)分值以區(qū)間形式給出，其中，［0.0，0.2］表示該指標(biāo)狀態(tài)好，對征地沖突基本無影響；（0.2，0.4］表示該指標(biāo)狀態(tài)較好，對征地沖突有輕微影響；（0.4，0.6］表示該指標(biāo)狀態(tài)一般，對征地沖突有一定影響；（0.6，0.8］表示該指標(biāo)狀態(tài)較差，對征地沖突有明顯影響；（0.8，1.0］表示該指標(biāo)狀態(tài)差，對征地沖突有重要影響。仍選用征地沖突后果評價中所使用的90個樣本，追蹤其相關(guān)網(wǎng)絡(luò)報(bào)道，采用專家評分法對二級變量進(jìn)行賦值。

3.3 征地沖突預(yù)警模型

本文所構(gòu)建征地沖突預(yù)警BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型的輸入層神經(jīng)元個數(shù)為11，輸出神經(jīng)元個數(shù)為5，即分別以［10000］、［01000］、［00100］、［00010］和［00001］來分別表示“重大”、“較大”、“一般”、“輕微”、“無”5 類沖突風(fēng)險級別。評價模型的隱含層神經(jīng)元個數(shù)取值9，經(jīng)調(diào)適表明較為合適。

本文從90個征地沖突案例中抽取80個作為訓(xùn)練樣本，剩余作為測試樣本。輸入層與隱含層之間的傳遞函數(shù)為tansig，輸出函數(shù)為logsig，網(wǎng)絡(luò)訓(xùn)練采用Levenberg-Marquart規(guī)則，訓(xùn)練誤差目標(biāo)為0.01，經(jīng)41次訓(xùn)練神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)即已達(dá)到初始設(shè)定目標(biāo)（圖4）。將測試樣本指標(biāo)輸入模型，其結(jié)果與實(shí)際沖突級別一致性程度達(dá)70%（表4）。

4 結(jié)論與展望

本文提出了征地沖突后果評價和預(yù)警評價指標(biāo)體系，并利用BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型對征地沖突案例庫中部分案例進(jìn)行評價，結(jié)果顯示征地沖突后果評價模型精度很高，征地沖突預(yù)警評價模型的精度也比較樂觀。表明：（1）本文提出的兩套指標(biāo)體系基本上合理可行，對當(dāng)前很多地區(qū)正在推行的征地風(fēng)險評估工作具有重要意義；（2）BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)適用于征地風(fēng)險評估工作，可以有效降低評價過程中權(quán)重賦值的主觀性，提升評價的規(guī)范性和客觀性。

本文初步探索征地沖突評價和預(yù)警問題，以下方面有待進(jìn)一步研究：（1）指標(biāo)體系的優(yōu)化。本文提出的指標(biāo)體系并不完善，一些指標(biāo)可能有更好的替代項(xiàng)，一些指標(biāo)可能存在其他的測度方法以提高其測量精度或增加其客觀性。（2）征地沖突案例庫的進(jìn)一步完善。本文案例庫雖初具規(guī)模，但案例基本來自網(wǎng)絡(luò)，其特征數(shù)據(jù)不完整，精度不高，因此在進(jìn)行后果評價時只能采用一級指標(biāo)，而且所有指標(biāo)取值均采用專家評分法，降低了客觀性。隨著案例庫的進(jìn)一步完善，可構(gòu)建更為精確和客觀的、覆蓋全國大多數(shù)省份的征地沖突后果評價和預(yù)警評價模型。

表3 征地沖突預(yù)警評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值或描述值Tab.3 The standardized values or descriptive values of LECs’pre-warning evaluation

表4 征地沖突預(yù)警評價一致性檢驗(yàn)結(jié)果對比Tab.4 The result of consistency test of LECs’pre-warning evaluation

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［1］ 江蘇構(gòu)建征地專項(xiàng)風(fēng)險評估機(jī)制［EB/OL］.http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/jiangsu/2010-06-05/content_416454.html.

［2］ 吳曉潔，黃賢金，張曉玲，等.征地制度運(yùn)行成本分析［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006，（2）：55-62.

［3］ 趙源，劉希林.人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)在泥石流風(fēng)險評價中的應(yīng)用［J］.地質(zhì)災(zāi)害與環(huán)境保護(hù)，2005，16（2）：135-138.

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