?？谑斜徽鞯剞r(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)施中存在的問(wèn)題研究

王振偉，李江風(fēng)，張 志，汪曉春

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）資源學(xué)院，湖北武漢430074；2.海南省土地儲(chǔ)備整理交易中心，海南?？?70203；3.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院，湖北武漢430074；4.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)江城學(xué)院，湖北武漢430200）

1 引言

2009年6月18日，海南省人民政府頒布《海南省人民政府關(guān)于印發(fā)被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法的通知》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）規(guī)定，“凡在本省行政區(qū)域內(nèi)因政府統(tǒng)一征收農(nóng)戶第二輪土地承包確權(quán)的土地面積達(dá)到50%及以上的農(nóng)村家庭，其家庭成員中的在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口均應(yīng)按照本辦法規(guī)定納入被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，其中，月基礎(chǔ)養(yǎng)老金最高為城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的100%，最低為所處農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的60%。被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的供養(yǎng)年齡為男年滿60周歲，女年滿55周歲”。該文件的出臺(tái)，旨在解決被征地農(nóng)民生活的后顧之憂，確保被征地農(nóng)民基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，無(wú)疑是被征地農(nóng)民的福音，但筆者在參加國(guó)家土地督察廣州局組織的土地例行督察工作時(shí)，經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)該政策的實(shí)施并不順利，在政府保障資金足額及時(shí)到位的情況下，存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和失地農(nóng)民參保資金壓力較大甚至不愿參保的現(xiàn)象，執(zhí)行困難。本文以?？谑袨槔饰銎渲写嬖诘膯?wèn)題，并提出解決的措施建議。

2 ?？谑斜徽鞯剞r(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納標(biāo)準(zhǔn)分析

按照《辦法》規(guī)定，“被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人分別按50%、20%、30%承擔(dān)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人承擔(dān)部分分別從土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)中支付。政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人承擔(dān)的被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)分別按各自分擔(dān)的比例在征地時(shí)一次性足額支付”?！掇k法》還規(guī)定被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：個(gè)人對(duì)應(yīng)的繳費(fèi)檔次乘以180個(gè)月，繳費(fèi)檔次根據(jù)被征地農(nóng)民失去農(nóng)地情況分三個(gè)檔次（表1）。

經(jīng)調(diào)研，?？谑?010年城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為320元，根據(jù)上述規(guī)定，可以得出海口市2010年失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納標(biāo)準(zhǔn)及政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人需承擔(dān)金額（表2）。

表1 海南省被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納標(biāo)準(zhǔn)表Tab.1 Payment standard of basic endowment insurance for land-expropriated peasants in Hainan province

表2 ?？谑?010年失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納標(biāo)準(zhǔn)分析表Tab.2 Analysis on the payment standard of basic endowment insurance for land-expropriated peasants in Haikou city in 2010

3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和失地農(nóng)民參保意愿不高的原因分析

3.1 征地補(bǔ)償費(fèi)支付失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后所剩無(wú)幾，甚至出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象

?？谑?010年共批準(zhǔn)農(nóng)轉(zhuǎn)用及土地征收?qǐng)?bào)批材料4宗，其中有三宗涉及按標(biāo)準(zhǔn)給失地農(nóng)民繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，核定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均為表2中的中檔水平，為9.22萬(wàn)元/人。具體土地征收補(bǔ)償費(fèi)及失地農(nóng)民參保費(fèi)用情況詳見(jiàn)表3。

表3 ?？谑?010年土地征收項(xiàng)目核定補(bǔ)償費(fèi)和失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用分析表Tab.3 Analysis on land expropriation compensation and the fee of basic endowment insurance for land-expropriated peasants in Haikou city in 2010

通過(guò)表3可以看出，面積最大的一宗項(xiàng)目A，總面積18.22 hm2，核定參保人數(shù)為828人，人均參保標(biāo)準(zhǔn)為9.22萬(wàn)元，共需繳納被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)3815.42萬(wàn)元，而核定土地征收補(bǔ)償款總額僅為2054.06萬(wàn)元，即使將土地征收補(bǔ)償款全部使用還有1761.36萬(wàn)元的資金缺口；項(xiàng)目B和項(xiàng)目C則分別盈余194.99萬(wàn)元和73.04萬(wàn)元，剩余資金分別為土地征收補(bǔ)償款總額的52%和47%。

3.2 以利益保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為失地農(nóng)民繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的阻力較大

目前海南省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處理土地征收補(bǔ)償款的主要依據(jù)是《海南省人民政府關(guān)于印發(fā)〈海南省征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用管理暫行辦法〉的通知》。根據(jù)該文件規(guī)定，對(duì)土地征收補(bǔ)償款的處置方式，根據(jù)不同情況主要有2種：一是集體經(jīng)濟(jì)組織再調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)的情況下，土地征收補(bǔ)償費(fèi)全部歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，由集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員平分；二是集體經(jīng)濟(jì)組織不再調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)的情況下，土地征收補(bǔ)償費(fèi)由被征地農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織之間7∶3分成，集體經(jīng)濟(jì)組織所得由剩余部分成員平分。

首先，經(jīng)過(guò)分析可以看出，在以上兩種土地征收補(bǔ)償款的分配模式下，無(wú)論是采取哪種分配方式，從集體經(jīng)濟(jì)所得部分中提取一定量的資金為符合參保條件的農(nóng)民支付基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，都會(huì)使其他農(nóng)民的所得利益受到損失，這部分人勢(shì)必會(huì)極力反對(duì)，除非參保人數(shù)超過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織總?cè)藬?shù)的2/3以上，否則，這一方案很難通過(guò)。

其次，由于集體土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，若為部分失地農(nóng)民繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之后，集體經(jīng)濟(jì)組織土地補(bǔ)償款所剩無(wú)幾，甚至還要補(bǔ)貼，集體經(jīng)濟(jì)組織出于維護(hù)土地所有權(quán)利益考慮，一般抵觸情緒較大。

因此，除非在被征地單位土地幾乎被征收完畢、內(nèi)部成員大部分人都具備納入?yún)⒓踊攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織才會(huì)考慮為失地農(nóng)民支付應(yīng)承擔(dān)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，否則，集體經(jīng)濟(jì)組織出資30%為少數(shù)失地農(nóng)民繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)阻力重重。因而，在實(shí)際操作中，就出現(xiàn)了如下惡性循環(huán)，一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織每次只被征收一部分土地，土地補(bǔ)償費(fèi)每次都被分光了，等到土地被一點(diǎn)點(diǎn)征收完畢的時(shí)候，集體經(jīng)濟(jì)組織也已沒(méi)有能力再為失地農(nóng)民繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)了。

3.3 以眼前生活保障為出發(fā)點(diǎn)，個(gè)人無(wú)力也不愿參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)

3.3.1 失地農(nóng)民無(wú)力繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用 以?？谑许?xiàng)目A為例，核定參保人數(shù)為828人，人均參保標(biāo)準(zhǔn)為9.22萬(wàn)元，核定土地征收補(bǔ)償款總額為2054.06萬(wàn)元，假設(shè)補(bǔ)償款全部支付給符合參保條件的人，集體經(jīng)濟(jì)組織及其他失地農(nóng)民都不參與分配，則人均可得土地補(bǔ)償款2.48萬(wàn)元；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用按農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人分別承擔(dān)20%和30%計(jì)算，為每個(gè)失地農(nóng)民參保，集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人分別應(yīng)繳納1.84萬(wàn)元和2.76萬(wàn)元。可見(jiàn)，即使土地補(bǔ)償款全部繳納，每個(gè)人還需要再自掏腰包0.28萬(wàn)元，才能湊齊參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人需承擔(dān)部分。用于安身立命、養(yǎng)家糊口的土地被征收，基本生活已沒(méi)法保障，還要再拿出0.28萬(wàn)元參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)無(wú)疑是天大的困難，失地農(nóng)民根本無(wú)力承擔(dān)。

3.3.2 失地農(nóng)民不愿參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn) 一是失地農(nóng)民不得不放棄參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。在目前農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配模式下，只有在失地農(nóng)民脫離集體經(jīng)濟(jì)組織或不要求集體經(jīng)濟(jì)組織再調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋乩^續(xù)承包經(jīng)營(yíng)時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織才愿意為失地農(nóng)民承擔(dān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。在這種情況下，失地農(nóng)民要選擇參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，不僅要承受巨大的資金壓力，還要面臨失去生活來(lái)源的威脅。由于農(nóng)民缺乏工作技能，失地之后生活會(huì)難以為繼，失地農(nóng)民一般會(huì)選擇不參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而是要求集體經(jīng)濟(jì)組織再調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋乩^續(xù)承包經(jīng)營(yíng)。二是失地農(nóng)民不愿參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)失地農(nóng)民，在集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法再調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋乩^續(xù)承包經(jīng)營(yíng)時(shí)，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)后，剩余資金所剩無(wú)幾，生活壓力非常大，在基本生活難以為繼，對(duì)未來(lái)充滿迷茫的情況下，再把到手的資金投入到幾十年之后的養(yǎng)老，普遍意愿不高。對(duì)于青壯年來(lái)說(shuō)，由于要等到55歲（女）或60歲（男）以后才能按月領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金，當(dāng)時(shí)得不到實(shí)惠，則不如投資，部分年輕人則對(duì)進(jìn)城務(wù)工辦理城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)抱有期望[1]；對(duì)于老年人，養(yǎng)老金能不能維持基本生活，臨終之前能不能收回成本更是難以確定。

4 完善被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議

4.1 提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民權(quán)益

要切實(shí)提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改變目前以農(nóng)地產(chǎn)值核算土地征收補(bǔ)償價(jià)值的補(bǔ)償方式，建議實(shí)行以土地出讓收益與土地征收補(bǔ)償相掛鉤的方式核定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府將土地出讓收入扣除基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)等成本后的純收益全部返還給農(nóng)民，真正讓利于民，充分體現(xiàn)和保護(hù)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)益，讓失地農(nóng)民有充足的資金去考慮參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等長(zhǎng)久生計(jì)問(wèn)題。

4.2 失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全部由政府解決

在當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)普遍較低的情況下，再由集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人承擔(dān)一大筆基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，壓力較大，集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人繳納的積極性都比較低，參保意愿薄弱。建議在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用全部由政府承擔(dān)。一是切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，體現(xiàn)以人為本的思想，不再讓被征地農(nóng)民在失地的情況下還要為參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用而犯愁；二是可以進(jìn)而提高征地成本，有效遏制政府肆意征地的沖動(dòng)。

4.3 改革交費(fèi)方式和期限，創(chuàng)新參保模式

目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人承擔(dān)部分“分別從土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)中支付，在征地時(shí)一次性足額支付”的規(guī)定，有利于保證其土地補(bǔ)償款發(fā)揮養(yǎng)老作用，避免被短期消費(fèi)掉，但會(huì)增加其一次性交費(fèi)的壓力，從而影響被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的順利進(jìn)行[2]。建議視不同情況，改革繳款方式及期限。對(duì)于即將或已經(jīng)達(dá)到享受條件的困難老人，一次性交付，采用銀行提供貸款、財(cái)政?？顡?dān)保的方式解決，銀行貸款從每月領(lǐng)取的基本養(yǎng)老金賬戶中提取不高于50%的金額進(jìn)行償還，不足部分由財(cái)政兜底[3]；對(duì)于尚達(dá)不到養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民，允許其在達(dá)到享受條件之前分期繳納。

4.4 采取城鎮(zhèn)社保和養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的方式，降低失地農(nóng)民生活風(fēng)險(xiǎn)

由于大多數(shù)農(nóng)民除了耕作外別無(wú)其他的技能，農(nóng)民失去土地，就意味著失去了基本生活保障，同時(shí)，進(jìn)入城市非農(nóng)部門就業(yè)是其惟一的選擇[4]，所以對(duì)于失地農(nóng)民，他們最渴望的并不是養(yǎng)老保險(xiǎn)，而是失地之后的基本生活保障。因此建議采用基本生活保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的保障形式，對(duì)于即將達(dá)到或已經(jīng)達(dá)到養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)的困難老人，采取納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方式；對(duì)于尚達(dá)不到養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民，在集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有能力再調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o其繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)的情況下，政府應(yīng)將其納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。只有這樣，才能真正解除被征地農(nóng)民的后顧之憂，才能使失地農(nóng)民有參保的意愿和積極性，才能真正做到失地農(nóng)民長(zhǎng)久生計(jì)有保障。

4.5 采取就業(yè)安置、留用地安置等多種形式，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)久生計(jì)有保障

一是引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業(yè)的能力和自覺(jué)性，積極主動(dòng)地參與市場(chǎng)化就業(yè)。政府要積極提供失地農(nóng)民再就業(yè)技能培訓(xùn)，并鼓勵(lì)征用地單位和其他工商企業(yè)盡量消化失地農(nóng)民，對(duì)吸收失地農(nóng)民的企業(yè)給予有關(guān)稅費(fèi)方面的優(yōu)惠政策[5]。鼓勵(lì)、扶持失地農(nóng)民自謀職業(yè)，自謀職業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)享受城鎮(zhèn)下崗人員的有關(guān)信貸、稅費(fèi)、低保等政策優(yōu)惠。

二是采用留用地安置，使被征地集體經(jīng)濟(jì)組織在留用地上進(jìn)行一些長(zhǎng)期收益項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，保障農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益，使農(nóng)民可分享到農(nóng)地轉(zhuǎn)非后的增值收益，并可在一定程度上解決農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。同時(shí)，作為貨幣補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充形式，也可節(jié)約政府的財(cái)政支出，減輕政府的資金壓力[6]。

4.6 規(guī)范操作，加強(qiáng)指導(dǎo)

由于農(nóng)民對(duì)國(guó)家政策方針的知曉和理解程度有限，對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)生活缺乏正確的分析和判斷，往往只看到眼前利益，為了維護(hù)農(nóng)民利益，保障失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，政府要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民參保的指導(dǎo)。建議在不斷完善被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的前提下，市縣政府要組織社保、土地、農(nóng)業(yè)等部門共同制定一套切實(shí)可行的實(shí)施方案，組建專門的失地農(nóng)民參保指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加大宣傳力度，指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及失地農(nóng)民積極參保。

5 結(jié)語(yǔ)

為失地農(nóng)民建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)很值得肯定的制度，應(yīng)該大力推廣和切實(shí)落實(shí)，但目前該項(xiàng)制度尚不完善，在操作上尚不成熟，在實(shí)施上尚存在諸多問(wèn)題。要繼續(xù)加強(qiáng)深入調(diào)研，不斷完善相應(yīng)政策法規(guī)，制定切實(shí)可行的措施，真正做到政府為農(nóng)民讓利，真正做到使農(nóng)民樂(lè)意，真正做到讓農(nóng)民滿意。

（References）：

［1］ 李偉，劉琳.萊蕪市被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題初探［J］.山東國(guó)土資源，2010，4（4）：43-45.

［2］ 張維，劉新芝.山東省被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)情況分析［J］.山東經(jīng)濟(jì)，2009，9（5）：147-152.

［3］ 陳各輝.“老無(wú)憂”夢(mèng)想成真——廈門市集美區(qū)人大督辦破解被征地農(nóng)民社保難題工作紀(jì)實(shí)［J］.人民政壇，2011，（2）：34-35.

［4］ 常進(jìn)雄.土地能否換回失地農(nóng)民的保障［J］.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2004，（5）：56-75.

［5］ 唐中高，李萬(wàn)清.關(guān)于東寶區(qū)被征地農(nóng)民社保問(wèn)題的調(diào)查報(bào)告［J］.財(cái)政與發(fā)展，2008，（1）：30-32.

［6］ 張占錄.完善留用地安置模式的探索研究［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（2）：81-83.