中國土地復墾監(jiān)管現(xiàn)狀與階段性特征

賀振偉 ，白中科，張繼棟 ，劉喜韜，王 敬 ，周 偉 ，王金滿

（1.中國地質大學（北京）土地科學技術學院，北京100083；2.中煤平朔煤業(yè)有限責任公司，山西朔州036000；3.國土資源部土地整治重點實驗室，北京100083；4.國土資源部土地整理中心，北京100035）

2011年2月22日，國務院第145次常務會議審議并通過了《土地復墾條例》（以下簡稱《條例》）；2011年3月5日，國務院總理溫家寶簽署了中華人民共和國第592號國務院令，醞釀近10年的《土地復墾條例》正式頒布實施，標志著中國土地復墾事業(yè)步入了制度化、規(guī)范化和法制化的新階段。

2012年3月22日，國家能源局發(fā)布的《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》當中，首次根據(jù)土地損毀類型和礦山分布區(qū)域，對土地復墾率提出了嚴格且有針對性的要求；2012年3月，國家發(fā)展改革委能源研究所將土地復墾率>75%這一指標，與綜合機械化程度>70%、安全度標準（百萬噸死亡率0.1—0.01人）、安全費用比重、回采率>45%、可采儲量計算5項指標同時納入煤炭科學產(chǎn)能的評判標準；2012年3月，由國土資源部會同有關部門編制的《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》經(jīng)國務院批準正式頒布實施，土地復墾成為其中5項重要工作內容之一。土地復墾的社會共識和認知度前所未有，監(jiān)管環(huán)境明顯改善，前期管理工作落實情況良好。

1 目前土地復墾監(jiān)管的主要工作

1.1 土地復墾方案報備制度

2007年4月，國土資源部為了加強土地復墾前期管理，做好新增生產(chǎn)建設項目土地復墾方案的編制、評審和審查工作，出臺了《關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知》[1-2]，要求在生產(chǎn)建設活動中可能造成土地破壞的單位或個人應當按照規(guī)定編制土地復墾方案報告書，并報送相關部門進行評審；土地復墾方案經(jīng)評審不合格的，“不予報批建設用地、不發(fā)放采礦許可證或不予通過年檢”。

自2007年6月15日國土資源部土地整理中心舉行第一次土地復墾方案論證會，截至2012年初，共組織評審土地復墾方案360余部，劃定復墾責任范圍超過1800萬畝。土地復墾前期管理工作初見成效。實踐證明，土地復墾方案報備制度已經(jīng)成為落實土地復墾監(jiān)管工作的重要手段之一。

通過落實土地復墾方案的編報、評審和備案，基本實現(xiàn)了各級國土資源管理部門對新增生產(chǎn)建設項目損毀土地的量化掌控，實現(xiàn)了土地復墾責任人在生產(chǎn)建設過程中的復墾意識的提升，實現(xiàn)了土地復墾監(jiān)管主體在履行行政事務過程中有據(jù)可查。

1.2 土地復墾專項整治

近年來，針對歷史遺留廢棄地，土地復墾專項整治工作取得了良好成效。2005—2009年間，中央和地方財政共投入資金約133.88億元，實施各類土地復墾項目29549個，增加耕地約468.6萬畝，復墾土地約552.54萬畝[3]?！度珖恋亻_發(fā)整理規(guī)劃（2001—2010年）》涵蓋了冀東煤炭鋼鐵基地等11個土地復墾重點地區(qū)；全國重點煤炭基地土地復墾重大工程（2006—2010年）涉及8個?。ㄗ灾螀^(qū)）的127個縣（市、區(qū)），劃分了301個備選片區(qū)，建設規(guī)模達27.74萬hm2；《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》進一步加強了對冀東煤炭鋼鐵基地等10個土地復墾重點區(qū)域的規(guī)劃治理工作要求。通過高度重視、重點整治、科學規(guī)劃和資金落實，土地復墾較10年前有了實質性進展，但是，對于土地復墾工程的建設質量控制和后期管護等仍有待加強。

2 土地復墾監(jiān)管工作的特點

2.1 土地復墾監(jiān)管工作的漸進性和長期性

（1）土地復墾基礎研究薄弱，技術支持亟待加強。土地復墾研究是一項綜合性研究，中國起步晚、實踐少，與國外尚有較大差距。隨著國內研究水平的不斷提高，其建設目標和建設質量也會隨之提高，土地復墾監(jiān)管的程度和內容也會相應變化。（2）土地復墾是一項利國惠民的好事，企業(yè)、政府、社會對其認同態(tài)度是一致的，在未來體制逐步健全、復墾動力逐漸增強的同時，復墾監(jiān)管的規(guī)范化和模式化體系也會逐漸建立和清晰。

2.2 土地復墾監(jiān)管工作的階段性和局限性

（1）目前土地復墾面臨的現(xiàn)實狀況是：企業(yè)重視不夠，管理抓手不力，民眾參與不多；要短期內實現(xiàn)土地復墾監(jiān)管有效、落實得力、社會認可，尚有一段距離。（2）土地復墾工程的建設特點很大程度上影響著土地復墾監(jiān)管的方式和方法。此外，配套政策的不完善、地方法規(guī)的不健全、礦業(yè)用地制度的不合理、基層管理部門的行政能力和人力資源的局限，都決定著土地復墾監(jiān)管的程度和效果。

2.3 土地復墾監(jiān)管工作的嚴峻性和復雜性

（1）土地復墾監(jiān)管任務艱巨：歷史遺留廢棄地舊賬未還，生產(chǎn)建設損毀土地新賬又欠[3]；（2）土地復墾監(jiān)管內容復雜：土地復墾綜合性強，周期性長，配套建設標準不完善，資金監(jiān)管困難重重，所以其先天特點和后天不足導致工程進度質量和實施效果難以保證。此外，土地復墾監(jiān)管主體能力層次不齊、監(jiān)管對象紛繁復雜、監(jiān)管內容信息量巨大，亟需尋找一套簡單易行的監(jiān)管方法，建立有效、有力、有序的監(jiān)管平臺。

3 土地復墾監(jiān)管亟待推進的工作

3.1 土地復墾資金的計提與審用制度

通過編制土地復墾方案，要求土地復墾義務人、國土資源管理部門及銀行必須建立土地復墾共管賬戶并簽署資金監(jiān)管協(xié)議。土地復墾資金監(jiān)管協(xié)議明確了三方的權利、義務和責任，對土地復墾資金的性質和土地復墾資金的存儲、管理及使用做了明確表述。簽訂監(jiān)管協(xié)議，可以有效保障土地復墾資金的投入，進一步提升土地復墾義務人對復墾責任的重視程度。隨著資金監(jiān)管協(xié)議的逐步落實、補充和完善，基層國土資源管理部門有望實現(xiàn)從復墾監(jiān)管到監(jiān)控的角色轉變。

3.2 土地復墾監(jiān)管信息化建設

通過計算機與網(wǎng)絡技術，加強國土系統(tǒng)的內部管理[4]，不僅是緩解土地復墾管理人員不足的有效辦法，更是對土地復墾制度建設的有益補充。土地復墾監(jiān)管信息系統(tǒng)總體目標是：做到土地復墾方案報備流程優(yōu)化及信息實時查詢，實現(xiàn)土地復墾工程建設質量的監(jiān)測和管控，促進土地復墾工程驗收與項目后評價的管理工作，規(guī)范礦山企業(yè)的履約行為，構建服務于4級國土資源管理部門的實時、便捷和高效的網(wǎng)絡平臺。

3.3 土地復墾監(jiān)管制度的建立

按照《土地復墾條例》的內容，需建立的制度包括：損毀土地的動態(tài)監(jiān)測和評價制度，土地復墾質量控制制度，土地復墾項目管理制度，以及相關的土地復墾標準、規(guī)范及政策文件等。除《土地復墾條例》明確要求外，筆者認為還應該建立土地復墾資金監(jiān)管制度、土地復墾工程驗收制度、土地復墾信息公開制度、土地復墾聽證制度，以及土地復墾獎懲制度等。

4 中國土地復墾監(jiān)管工作的階段劃分

回顧土地復墾發(fā)展歷程，結合行業(yè)發(fā)展特征，可以大致將中國的土地復墾管理劃分為5個階段（圖1，封三）。從《土地復墾規(guī)定》審議通過到7部委聯(lián)合下發(fā)《關于加強生產(chǎn)建設項目土地復墾管理工作的通知》，可以稱之為“管文件”的階段，其成果是土地復墾概念的建立和法規(guī)對復墾責任的明確；從國土資源部下發(fā)《關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知》到《土地復墾條例》頒布，可以稱之為“管方案”的階段；從對土地復墾相關信息系統(tǒng)的設計和開發(fā)到各級國土資源管理部門實現(xiàn)信息化管理方式的轉變，可以稱之為“管數(shù)據(jù)”階段；從土地復墾監(jiān)管制度和標準的建立到土地復墾監(jiān)管機制的初步運行，可以稱之為“管單位”階段；從傳統(tǒng)管理模式轉變和體制改革創(chuàng)新到徹底脫離土地復墾工程管理主體，可以稱之為“管項目”階段，是實現(xiàn)復墾管理最終目標的階段，是從“監(jiān)管”到“監(jiān)控”，從“管理”到“管好”，從“土壤重構”和“地貌重塑”轉變?yōu)椤吧鷳B(tài)重建”和“景觀再造”的基礎，是監(jiān)管內容從工程建設轉變?yōu)橐詮蛪榛A的土地綜合利用的起跑線。

圖1 中國土地復墾管理工作的階段性特征Fig.1 Features of different stages of land reclamation

5 建議

（1）土地復墾監(jiān)管需要進一步明確責權利，厘清涉及各相關主體間的利益關系。例如，“層級管理、逐級落實”體制下的權責劃分；政府協(xié)調下的與發(fā)展改革、財政、交通、鐵路、能源、水利等齊抓共管的共同責任機制；引入社會資金的權利人利益保障；礦業(yè)用地改革制度控制等。

（2）由于土地復墾方案周期長、區(qū)域差異大、損毀情況不同，監(jiān)管需要劃分階段，該階段劃分不需籠統(tǒng)界定時限，可由各地土地復墾管理實施細則或在單一項目專家論證結果中進行明確，其依據(jù)可以源自已審批土地復墾方案等。其驗收應先由企業(yè)進行自查，通過咨詢機構出具復墾情況檢測報告書，對復墾實施效果進行鑒定，在所涉及嚴控指標進行單項核準后由國土管理部門組織論證和驗收工作。

（3）與土地開發(fā)整理項目及礦山地質環(huán)境恢復治理項目相比，復墾項目在目標定位、設計標準、工程周期、驗收標準、資金來源及工程管理方式上都有所不同，所以土地復墾監(jiān)管從一紙空白到逐步完善過程中，不僅要夯實基礎，還需要敢于突破和創(chuàng)新。①監(jiān)管體制：善于從組織管理到制度建設、從機構設置到人員配置、從項目實施到監(jiān)測驗收中抓住關鍵環(huán)節(jié)。借鑒國外管理模式，適時引入土地復墾工程代建制和鼓勵民營資本進入是彌補復墾管理和資金不足的外部途徑之一。②監(jiān)管模式：以土地復墾監(jiān)管信息化平臺為基礎、《土地復墾條例》要求的工程驗收為抓手，逐步落實層級管理；明確土地復墾監(jiān)測評估報告書和工程自查綜合評定報告書在監(jiān)管過程中的作用。③監(jiān)管制度：分級制定和完善土地復墾監(jiān)管制度體系，地方監(jiān)管實施細則在符合國家政策、條例、上級規(guī)定，充分體現(xiàn)區(qū)域特征的同時，也要符合國家對工程建設的管理要求。例如復墾規(guī)劃設計與部分單項工程實行項目法人制、工程招投標制及工程監(jiān)理制；采取合同管理方式，有工程承包方的要向社會公開招標；建立項目公告制度，項目主管部門、承擔單位、建設任務、規(guī)模、投資、設計等要進行公示，項目驗收要通過第三方評估、專家論證、媒體公布，增加透明度，主動接受社會監(jiān)督；注重土地復墾工程階段性審核及交竣工驗收資料的審核。

（4）土地復墾監(jiān)管技術指標體系。由于土地復墾受區(qū)域、損毀類型、復墾目標的影響，土地復墾監(jiān)管技術指標屬三維結構。筆者建議通過信息化手段，在建立背景閾值的基礎上，向監(jiān)管信息平臺錄入單一項目的土地復墾目標值，用于評定申報土地復墾工程是否達到驗收條件。

（References）:

［1］ 國土資源部.關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知［EB/OL］.http://www.zgtdfk.com/webs/news/news_show.aspx?nid=188，［2007］81號.

［2］ 國土資源部，國家發(fā)展改革委員會，等.關于加強生產(chǎn)建設項目土地復墾管理工作的通知［EB/OL］.http://www.mlr.gov.cn/xwdt/zytz/200610/t20061011_76737.htm，［2006］225號.

［3］ 國土資源部土地整理中心.土地復墾方案編制實務［M］.北京：中國大地出版社，2011：6-7.

［4］ 國土資源部.關于土地整理復墾開發(fā)項目信息備案有關問題的通知［EB/OL］.http://www.mlr.gov.cn/xwdt/zytz/200812/t20081219_113197.htm，［2008］288號.