省級高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)重點區(qū)域劃定方法研究——基于廣東省的實證分析

沈 明，陳飛香，蘇少青，胡月明，緱武龍，程家昌，吳順輝

（1.廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院，廣東廣州510075；2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東廣州510642；3.中山大學(xué)地球環(huán)境與地球資源研究中心，廣東廣州510275；4.廣東省土地開發(fā)儲備局，廣東廣州510635；5.廣東友元國土信息工程有限公司，廣東廣州510642）

1 引言

基本農(nóng)田保護(hù)工作是一項影響重大的、有全民共識的國家戰(zhàn)略決策[1]。近年來，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)日益受到黨中央和國務(wù)院的高度重視[2]，國土資源部《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范（試行）》中明確規(guī)定各地在高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作中，要將土地利用總體規(guī)劃所確定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田整備區(qū)，土地整理復(fù)墾開發(fā)重點區(qū)域及重大工程，以及土地整治規(guī)劃所確定的土地整治重點區(qū)域及重大工程、基本農(nóng)田整理重點縣等列入建設(shè)重點區(qū)域。這些重點區(qū)域分布在省內(nèi)各個縣（市），數(shù)量眾多。為做好高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)示范，更好地指導(dǎo)全省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，需要從以上眾多的重點區(qū)域里選出省級建設(shè)重點區(qū)域。省級高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)重點區(qū)域的確定，既是省級土地整治規(guī)劃的重要內(nèi)容，也是各省有效推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的重要保障。日前，《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)頒布并實施，全國省級土地整治規(guī)劃編制進(jìn)展順利[3]，如何確定省級高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的重點區(qū)域，顯得更加重要。

近年來，國內(nèi)學(xué)者對基本農(nóng)田的劃定主要從土地評價、GIS技術(shù)、宏觀政策層面等角度開展了相關(guān)研究。李賡等從基本農(nóng)田的特點出發(fā)，建立了劃定基本農(nóng)田的指標(biāo)體系[4]；孔祥斌等依據(jù)農(nóng)用地利用等別成果，借助聚類分析和地理信息系統(tǒng)手段進(jìn)行基本農(nóng)田劃定和保護(hù)研究[5]；石英等利用屬性層次模型，通過耕地綜合質(zhì)量排序和耕地入選兩個決策過程劃定基本農(nóng)田[6]?；巨r(nóng)田劃定是土地質(zhì)量和土地生產(chǎn)潛力等的綜合評價[7-8]，需要考慮各個方面的、選取具有代表性的評價因子，這些因子要涉及土地分布、區(qū)位、土地利用協(xié)調(diào)性等多項指標(biāo)[9]。相關(guān)研究還有對大都市邊緣區(qū)基本農(nóng)田功能特點的界定及其劃定方法研究[10]、利用GIS技術(shù)在縣級土地利用總體規(guī)劃修編工作中劃定基本農(nóng)田地塊[11]、結(jié)合農(nóng)用地整理規(guī)劃探討基本農(nóng)田劃定[12]等。國內(nèi)學(xué)者對基本農(nóng)田劃定方法的研究主要集中在縣級區(qū)域[11,13-15]，這些研究成果為縣級基本農(nóng)田的確定與土地利用總體規(guī)劃的編制提供了依據(jù)，但是，現(xiàn)有文獻(xiàn)對高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田重點建設(shè)區(qū)域，以及省級高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)重點區(qū)域如何劃定鮮有研究。因此，本文以廣東省為例，研究省級高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)重點區(qū)域劃定方法，確定全省重點建設(shè)區(qū)，以期為編制省級土地整治規(guī)劃及推動全省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)提供參考。

2 研究方法

省級高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田重點建設(shè)區(qū)應(yīng)包括：（1）集中連片、規(guī)模較大的基本農(nóng)田集中區(qū)；（2）土地整治潛力較大、整治效益明顯的區(qū)域；（3）各級基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)。同時為便于開展工作，省級重點建設(shè)區(qū)一般不打破縣級行政界限。在此基礎(chǔ)上，筆者采用特爾斐法選擇確定評價指標(biāo)，應(yīng)用因素成對比較法確定評價指標(biāo)權(quán)重，在進(jìn)行評價指標(biāo)量化后計算綜合評價得分，最后根據(jù)綜合評價得分確定省級高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的重點區(qū)域。

（1）評價指標(biāo)確定方法——特爾斐法。選取省級高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)重點區(qū)劃定的指標(biāo)不僅要反映耕地資源稟賦，還應(yīng)結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的特殊性進(jìn)行考慮。因此，反映客觀并綜合多數(shù)專家經(jīng)驗與主觀判斷的特爾斐法，成為一種值得推薦的方法。

（2）評價指標(biāo)權(quán)重確定方法——因素成對比較法。因素成對比較法主要通過因素間成對比較，對比較結(jié)果賦值、排序，是系統(tǒng)工程常用的—種權(quán)重確定方法。為準(zhǔn)確反映各因素的重要性差異，常采用多種賦值方法，如按相對重要性程度在l內(nèi)進(jìn)行分割的比例賦值。無論采用何種賦值方法，應(yīng)用都需注意：①廣東國土資源年鑒編委會。廣東國土資源年鑒（2011）［Z］.廣州：廣東省地圖出版社，2011.所有因素均要進(jìn)行兩兩比較；②重要性關(guān)系要符合成對比較法的前提（A>B，B>C，則A>C）。

3 實證分析

3.1 研究區(qū)域與資料來源

3.1.1 研究區(qū)域概況 廣東省地處中國大陸最南部，屬于東南丘陵地區(qū)。地勢北高南低，北部、東北部和西部都有較高山脈，中部和南部沿海地區(qū)多為低丘、臺地或平原，素有“七山一水二分田”之稱。大陸海岸線長3368.1 km，居全國第一位，沿海灘涂資源十分豐富。

廣東省的基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)重，管護(hù)壓力大。據(jù)土地調(diào)查統(tǒng)計，2009年末廣東省基本農(nóng)田面積為285.00萬hm2①，而根據(jù)廣東省現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃，國家下達(dá)廣東省到2020年全省基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)為255.60萬hm2。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的不斷增加，規(guī)則期間落實保護(hù)任務(wù)的難度將增大，同時，耕地質(zhì)量下降，中低產(chǎn)田面積大。全省地力監(jiān)測結(jié)果表明，土壤肥力和灌溉設(shè)施較好的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田不足40%，中低產(chǎn)田占60%以上。隨著城市建設(shè)和工業(yè)的發(fā)展，工業(yè)和生活“三廢”排放量不斷增加，基本農(nóng)田質(zhì)量提高的壓力加大。

3.1.2 資料來源 本文資料來自于課題組于2011—2012年參與的廣東省土地整治規(guī)劃（2011—2015年）專題研究編制工作中的相關(guān)數(shù)據(jù)，包括2010年全省土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)、廣東省土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）數(shù)據(jù)、廣東省相關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù)、全省近年經(jīng)濟(jì)社會數(shù)據(jù)等。

3.2 特爾斐法確定評價指標(biāo)

在咨詢前期，專家們擬定連片指數(shù)、耕地等別、糧食生產(chǎn)能力、水利設(shè)施配套、政策支持情況、耕地整治潛力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)稟賦共7大因素作為評價指標(biāo)。經(jīng)分析，耕地等別的確定是以早期的農(nóng)用地分等成果為依據(jù)，數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性弱；單個地塊的糧食生產(chǎn)能力很難一一體現(xiàn)，改為可以反映地方對糧食生產(chǎn)重視程度的糧食生產(chǎn)政策；水利設(shè)施配套和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)稟賦難以量化；政策支持情況的概念過于寬泛；高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的前期推動與后期維護(hù)需要地方具有強(qiáng)有力的財政能力；連片指數(shù)的計算涉及數(shù)據(jù)眾多，主要面向后期的大比例尺的重點工程建設(shè)，對前期的省級層面的整治規(guī)劃及建設(shè)重點區(qū)域劃定而言，工作量過大而價值不明顯；考慮生態(tài)環(huán)境對建設(shè)重點區(qū)域的影響。經(jīng)反復(fù)咨詢，增減相關(guān)評價指標(biāo)，最后確定耕地整治潛力等6項作為評價因子，并具體界定連片程度等因子內(nèi)涵，以水土資源匹配程度反映農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的優(yōu)劣等。評價指標(biāo)體系如表1所示。

3.3 因素成對比較法確定評價指標(biāo)權(quán)重

表1中6個影響因子按照因素對比法進(jìn)行兩兩對比，由專家給出每兩種因子的重要性對比值，然后利用式1求取各個對比值的平均值。

然后，計算出各比較值總分，并最終得到各個影響因子的權(quán)重值。具體公式為：

因素成對比較法最終確定的因子權(quán)重如表2所示。

表1 省級高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田重點建設(shè)區(qū)域劃定的評價指標(biāo)Tab.1 The indexes for the zoning of key areas of high-standard primary farm land development at provincial level

表2 因素成對比較法所確定的因子權(quán)重表Tab.2 Factor weights determined by paired-factors comparison method

3.4 影響因子的量化

3.4.1 耕地整治潛力 耕地整治潛力是一個相對概念，它的大小與土地利用現(xiàn)狀密切相關(guān)，取決于某一地區(qū)當(dāng)前生產(chǎn)力水平和耕地整理標(biāo)準(zhǔn)[16]。本研究以耕地整治的可實現(xiàn)利用潛力與新增耕地面積作為耕地整治潛力評價依據(jù)。其中，可實現(xiàn)利用潛力等于耕地實際產(chǎn)能與可實現(xiàn)產(chǎn)能的差值；新增耕地面積用新增耕地系數(shù)表示。利用樣點數(shù)據(jù)確定廣東省各縣新增耕地系數(shù)，結(jié)合計算得到的各縣可實現(xiàn)利用潛力，將全省耕地整治潛力分為三級，其中，新增耕地系數(shù)大于2.0%或可實現(xiàn)利用潛力大于7000 kg/hm2的劃為一級潛力區(qū)、新增耕地系數(shù)小于1.5%且可實現(xiàn)利用潛力小于4500 kg/hm2的劃為三級潛力區(qū)、其他各縣（市、區(qū)）劃為二級潛力區(qū)。全省116個縣（市、區(qū)）中，耕地整治潛力一級30個，二級55個，三級31個。量化原則為潛力一級的縣（市、區(qū)）賦值100分、潛力二級賦值80分、潛力三級賦值60分。

3.4.2 水土資源匹配程度 通過水土資源匹配系數(shù)進(jìn)行反映。水土資源匹配系數(shù)是指表征特定區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可供水資源與耕地資源在時空上適宜匹配的量比關(guān)系，采用單位面積耕地可擁有的水資源量來表示[17]。區(qū)域水資源與耕地資源分布的一致性與量化水平越高，其匹配程度就越高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件就越優(yōu)越[18]。本文采用廣東省2000—2010年各年度水資源年報數(shù)據(jù)、2010年耕地數(shù)據(jù)，運用式4計算得到全省各市水土資源匹配系數(shù)，采用均值標(biāo)準(zhǔn)差法將全省水土資源匹配程度劃分5個等級，等級劃分標(biāo)準(zhǔn)與量化見表3。

式4中，Ri為市域水土資源匹配系數(shù)；Wi為市域水資源量（億m3）；Li為市域耕地面積（萬hm2）；a為市域農(nóng)業(yè)用水比重。

表3 廣東省水土資源匹配程度分級表Tab.3 Classification for the matching degree between land and water resources in Guangdong province

3.4.3 耕地連片程度 以廣東省2010年1∶1萬鄉(xiāng)級土地利用變更數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，在不打破縣域行政界線的前提下，分別以相鄰圖斑與空間距離100m以內(nèi)為條件對基本農(nóng)田圖斑進(jìn)行融合。鑒于廣東省在2000—2010年期間完成驗收的基本農(nóng)田整理項目符合高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)要求，根據(jù)整治規(guī)劃要求和基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范，該類項目不列入省級高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)區(qū)域，因此將融合所形成的圖層減去上述2010年前完成項目的基本農(nóng)田整理地塊，得到未來將開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的圖斑，其圖斑面積即未來需建設(shè)的總面積。結(jié)合廣東省實際情況對這些圖斑進(jìn)行面積分析，確定以連片面積大于40 hm2的地塊作為連片高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)區(qū)域，耕地連片程度即這些連片地塊面積與基本農(nóng)田總面積的比值。

耕地連片程度因子得分=未來建設(shè)連片基本農(nóng)田面積/未來建設(shè)基本農(nóng)田總面積×100

3.4.4 糧食生產(chǎn)政策 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)是建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的基本農(nóng)田。地方政府是否有壓力和動力去推動糧食的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，與糧食生產(chǎn)政策密切相關(guān)。為確保這項政策的貫徹落實，逐步緩解產(chǎn)糧大縣財政困難，調(diào)動地方政府重農(nóng)抓糧的積極性，中國采取了面向產(chǎn)糧大縣，包括財政獎勵等一系列政策措施。為促進(jìn)廣東省糧食生產(chǎn)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，廣東省采用評選省級產(chǎn)糧大縣的方式促進(jìn)相關(guān)縣（市、區(qū)）的糧食生產(chǎn)工作與政策落實，故本研究以是否被評為省級產(chǎn)糧大縣作為糧食政策因子得分的衡量。廣東省政府授予全省40個縣為“省產(chǎn)糧大縣”稱號，并將產(chǎn)糧大縣建設(shè)列入省政府工作重點，對這些產(chǎn)糧大縣2009—2013年的糧食生產(chǎn)目標(biāo)任務(wù)做出了具體要求，并每年安排2000萬元優(yōu)先建設(shè)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)糧大縣。這些政策將極大地促進(jìn)地方建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的熱情。本因子量化以省級產(chǎn)糧大縣（市、區(qū)）賦值為100分、其他縣（市、區(qū)）賦值為50分。

3.4.5 人均可支配財力 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)是一項政策性很強(qiáng)的工作，農(nóng)民意愿與社會效應(yīng)是非常重要的兩個因素。根據(jù)廣東省的實際情況，地方財政實力越強(qiáng)，在高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作的前期推動與后期維護(hù)上投入越多，農(nóng)民參與意愿則越強(qiáng)，社會效果也越好。本研究綜合考慮廣東省近年經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基本農(nóng)田建設(shè)資金投入情況，以2010年人均可支配財力作為量化基準(zhǔn)。各縣（市、區(qū)）人均可支配財力因子得分以全省2010年人均可支配財力最大縣為100分，其他縣（市、區(qū)）與該縣（市、區(qū)）進(jìn)行比較得到全省所有縣級單位評價得分。

3.4.6 生態(tài)建設(shè) 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)要考慮是否會對生態(tài)環(huán)境造成影響，在重點生態(tài)保護(hù)區(qū)應(yīng)盡量避免開展大規(guī)模的建設(shè)工作。鑒于研究基于省級工作尺度，為便于與省級重點生態(tài)保護(hù)區(qū)成果相銜接，本因子的量化簡單易用，即將列入全省生態(tài)重點保護(hù)區(qū)域的縣（市、區(qū)）量化為75分、其他縣（市、區(qū)）量化為100分。

3.5 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田重點建設(shè)區(qū)的確定

各因子量化后，按加權(quán)計算，得到廣東省涉及基本農(nóng)田的116個縣（市、區(qū)）的綜合得分。最終選擇得分大于60分的縣（市、區(qū)）作為高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田重點建設(shè)區(qū)，共計40個（表4；圖1，封三）。

4 結(jié)論與討論

（1）省級高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)重點區(qū)域的劃定是一項既強(qiáng)調(diào)技術(shù)，又需要考慮相關(guān)政策的復(fù)雜工作。采用特爾斐法確定影響因子、因素成對比較法確定權(quán)重，有利于綜合專家經(jīng)驗與客觀實際進(jìn)行評價指標(biāo)體系的建立。

（2）省級高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)重點區(qū)域劃定應(yīng)充分考慮建設(shè)潛力、能力、財力與生態(tài)環(huán)境4大因素，耕地整治潛力、水土資源匹配程度、耕地連片程度、糧食生產(chǎn)政策、人均可支配財力、生態(tài)建設(shè)6個因子。其中，最重要的因子是耕地連片程度，其次是財政支持和耕地整治潛力，最后是水土資源匹配程度、糧食生產(chǎn)政策和生態(tài)建設(shè)。

表4 廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田重點建設(shè)區(qū)一覽表Tab.4 Key areas for high-standard primary farm land development in Guangdong province

（3）省級高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)重點區(qū)域劃定時既要考慮區(qū)域自然資源稟賦，也要考慮實際工作開展時所需要的前期及后期經(jīng)費支持等社會經(jīng)濟(jì)因素。

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