農民工住房問題分析與對策

冉令杰

摘要：對中國這樣一個農民占了絕大多數的大國，政府一直都重視民生問題。隨著經濟社會轉型的發(fā)展，農民工市民化促進了我國城市化的快速發(fā)展，但隨之面來的是農民工住房問題逐漸凸顯，已成為農民工市民化的障礙。解決農民工住房問題對加速推進城鎮(zhèn)化進程、實現經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

關鍵詞：農民工住房；制度；教育水平；消費能力

中圖分類號：F293.3文獻標識碼：Adoi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.03.46 文章編號：1672-3309（2012）03-102-03

農民工問題、住房問題等都是當今我國面對的熱點民生問題。近幾年來，全國各大城市房價出現普遍持續(xù)大幅上升的情況，北京、上海、杭州等城市，房價已然處于一個較高的位置。北京、上海、杭州等城市的房價已經達到居民家庭年收入的10倍甚至更高，合理的房價應該是居民家庭年收入的3-6倍，按這一標準，我國的房價確實是非常之高了。由于房價的持續(xù)上漲，使得居民們的生活成本大大增加，許多中低收入人群都買不起房子。國家對房價上漲的問題十分關注，已出臺一系列新政策來調控房價。雖然持續(xù)上漲的房價已經有所好轉，但對于我國的絕大多數中低收入居民來說，購房仍然是愿望。這對于生活在城市最底層的農民工們來說，解決住房問題更是一大困境。

一、我國農民工住房存在的問題

（一）住房面積小、設施簡陋、環(huán)境衛(wèi)生條件差、缺少安全保障

盡管中國城市居民的住房條件在過去的20多年里得到大幅度改善，但是城市農民工人均住房面積多年維持在不足4平方米的水平，居住的內部環(huán)境質量差，室內的生產工具、生活用品和各種雜物隨便擺放,垃圾也無人清掃,有的地方甚至連最起碼的生活衛(wèi)生標準也難以達到。住房內生活配套設施非常簡陋并且很不齊全,衛(wèi)、浴設備缺乏,桌、椅、柜等日用必須品簡陋臟亂。

農民工居住的一些住房還存在著安全隱患。尤其是在城市郊區(qū)居住的農民工，治安管理普遍非常薄弱，生活在這里的農民工存在著明顯的安全隱患。此外，一些農民工由于收入的限制，租住在租金較低的地下室里，而這些地下室大多都屬于居民樓的設備層, 存在著較大的火災隱患，如防火門被拆除、疏散通道狹窄、未按要求設置防排煙設施、防火分區(qū)被破壞等問題。

調查發(fā)現農民工的人均住房面積與宏觀經濟形勢具有一定的逆向聯(lián)系。當經濟形勢變好，或處于上升的趨勢時，城市里的用工數量會上升，這時每間單身宿舍、合租房或者工棚所要容納的農民工數量也將會增加，從而使得農民工的人均住房面積減少；相反，當經濟形勢處于調整或者相對蕭條時期，城市里的用工數量又會大幅下降，從而使得農民工的人均住房面積增加，可以看出，這種逆向關系與城市居民人均住房面積趨于穩(wěn)定，并且逐年增加這一現象是不同的。

（二）農民工收入低，房價高，住房保障的缺乏

目前我國房價一直居高不下，在這種沒有住房保障的情況下，普通的城市居民都很難實現自己的購房愿望。而對于絕大多數的生活在城市最底層、低收入的農民工來說，由于城鄉(xiāng)二元住房結構的影響、戶籍制度的限制和政府財力的有限，農民工這個群體作為整體被排斥在中國城市住房體系以外，在城市租住配套設施相對齊全的住房或購房更是很難實現的。住房保障制度是國家通過行政手段對低收入家庭提供合適住房的一項政策制度。建立住房保障制度，是對市場化住房分配機制的必要補充，也是國家社會政策與社會保障制度的重要組成部分。國外住房保障制度基本上涵蓋了整個的社會低收入階層，但我國大部分城市的政府制訂的住房保障制度僅僅限于城市戶籍人口，這也造成了城市戶籍人口和農民工之間的極大反差。自從上個世紀80年代以來，我國進行了城市住房改革,先后提出了買房給優(yōu)惠、建設經濟適用房、提租發(fā)補貼和廉租住房、實施住房貨幣化補貼、以及安居工程等舉措。然而,所有的這些住房改革在制度的設計上都只是針對城市居民；在住房保障體系中，具有當地常住戶口的中低收入家庭是經濟適用房的銷售對象，具有城市戶口的雙困家庭是廉租房分配的主要對象，由于農民工沒有當地戶口，所以被排斥在住房保障制度之外。城市居民可以房改房、購買商品房；困難的市民還可通過住房保障來獲得住房，但是農民工都沒有得到過絲毫的政策優(yōu)惠。政策這種的偏失，不僅使農民工的住房狀況在經歷了30年的改革和發(fā)展后,基本上沒有多大改觀，也進一步拉大了城市居民與農民工之間的住房差距。

（三）規(guī)范的農民工住房交易市場還未形成，住房需求得不到滿足

目前我國有兩億多農民工，其中有約1.5億的農民工進入城市。如果按照平均每人2平方米的住房面積，那么這1.5億的農民工則需要城市為他們提供的約3億平方米的住房面積。因此，城市農民工的住房需求是巨大的。但是農民工買不起城市商品房，城市廉租房又排斥農民工居住，所以農民工住房主要的還是來源于租賃房屋。大部分農民工由于受教育水平的限制，他們幾乎不可能利用最新的網絡技術搜索有關租房信息。因此，依靠中介機構是農民工尋找住房的一種途徑。但目前很多城市的租賃市場處于無政府和不規(guī)范的狀態(tài)，逃稅現象非常普遍，這使得農民工租房信息的來源及其有限，再加上中介機構非規(guī)范的操作，也加大農民工租房的成本，這不但使農民工不愿通過中介機構尋找住房，也制約了租賃市場的發(fā)展。同時，農民工對中介機構的信譽也存在著一定的懷疑，因此他們一般通過自己的親戚或者同鄉(xiāng)搜集租房信息，以同鄉(xiāng)介紹為主的非正規(guī)的住房交易市場也限制了農民工搜尋租房信息的來源。為滿足日益旺盛的進城農民工住房需求，規(guī)范的農民工住房交易市場亟待形成。

二、農民工住房問題產生的原因

（一）城市農民工受教育程度普遍較低

外出打工的農民工的文化程度普遍較低，具有初中文化程度的農民工占絕大多數。據國家統(tǒng)計局數據得知，在外出農民工中，文盲率為1.1%，小學文化程度的占10.6%，初中文化程度的占64.8%，高中文化程度的占13.1%，中專及以上文化程度的占10.4%。并且外出打工的農民工沒有參加過相關技能培訓，低教育程度的農民工接受培訓的比例也較低。從外出打工的農民工接受技能培訓的情況看，51.1%的外出農民工沒有接受過任何形式的技能培訓。文化程度越低的農民工接受過技能培訓的比例也越低，尤其在文盲半文盲農民工中接受過技能培訓的僅占26.3%，小學文化程度的農民工接受過技能培訓的占35.5%，初中文化程度的農民工接受過培訓的占48%，高中和中專以上文化程度的農民工接受過技能培訓的比例相對較高，分別為54.8%和62.5%。

（二）我國現有的戶籍制度

解決農民工住房問題最為直接的約束是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，而戶籍制度問題的背后則是城市政府、城市現有居民的利益格局。城市政府基于自身利益，把公共財政用于提高城市現代化水平，所以城市政府解決進城農民工的居住問題的動力不足，農民工住房問題得不到公共財政保障。從表面上看，農民工很難融入城市體系的原因是戶籍制度的約束。其實，更深層次的原因則在于戶籍制度背后所隱藏的各種福利保障體系。由于很長時間以來我國的福利保障體系把農民排斥在外，因而逐漸形成了城市封閉的、只對城市居民提供福利服務的福利保障體系。當大量農民工涌入時，如果城市的福利保障體系對他們完全開放，必將在短期內給城市本身的福利保障支出帶來很大的壓力。而這也正是大部分城市依然對農民工采取分隔政策的根源。本來，“公平性”和“全局性”是公共財政的內在特征，但是，在城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度下，公共財政尤其是地方公共財政出現了城鄉(xiāng)分布不均、本地利益高于外地利益的不正?，F象。

（三）住房保障制度不完善

我國的住房保障制度是針對中低收入家庭來說的，簡單的說，住房保障制度就是在社會發(fā)展過程中，使買不起房子的居民也有房子住。在我國社會主義市場經濟條件下，有多種住房保障形式。對于城市市民來說，高收入者面向市場購買商品住房；中低收入者購買經濟適用住房或者購買“兩限房”；最低收入者租住政府提供的廉租住房等。在我國住房保障體系中，經濟適用房的面向對象主要為具有當地常住戶口的中低收入家庭，廉租房分配對象主要是具有城市戶口的雙困家庭，外出農民工由于不具有當地戶口而被排斥在住房保障制度之外。

（四）我國現行法律制度的缺陷

目前，我國還沒有專門明確的針對農民工居住權利方面的法律、法規(guī)，還沒有一部專門關于農民工住房保障問題的法令。由于用人單位與農民工之間沒有正規(guī)的程序保障，沒有勞動合同保障，用人單位根本不會顧及到農民工的住房問題，相關部門也缺乏檢查和督促。

三、對解決農民工住房問題的建議

（一）增加農民工收入，提高農民工購買城市住房的消費能力

我國的農民工人口眾多，但是文化程度普遍很低，并且只有一小部分具備專業(yè)的技能，絕大部分都靠出賣勞動力來獲取報酬，收入水平不高，進而影響到其自購住房能力。因此應該注重對農民工專業(yè)技能等的培訓。2003年9月，國務院辦公廳頒布了《國務院辦公廳轉發(fā)農業(yè)部等部門2003-2010年全國農民工培訓規(guī)劃的通知》，使得農民工培訓工作取得顯著成效，政策措施逐步完善，培訓力度不斷加大，農民工職業(yè)技能明顯提高。但是仍然存在著培訓項目缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、資金使用效益和培訓質量不高、監(jiān)督制約機制不夠完善等問題。繼而又在2010年頒布了《國務院辦公廳關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》，對于農民工的培訓工作做了進一步的指導。同時，農民工應提高自身覺悟，主動積極的尋求培訓、參加培訓，通過自己的努力，不斷提高自身的技能與素質，爭取一份穩(wěn)定而又高收入的工作，從而提高經濟實力。

（二）推進戶籍制度改革，將農民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系

要達到農民工與城市實質性的融合，必須消除諸多的制度性障礙，特別是戶籍制度障礙。但是戶籍制度不應該是簡單的廢除，而是應該進行改革。如果廢除我國現有的戶籍制度，則會造成大量的農民涌入城市，使城市到處聚集無業(yè)游民，這不但不會解決農民工的住房問題，反而會加大社會問題，造成城市治安的難度與社會的不穩(wěn)定。因此，應允許在同一城市打工三年或五年并有穩(wěn)定職業(yè)和收入的農民工在該城市攜家落戶。一經落戶，應和該市低收入居民同樣享有當地政府提供的廉租房、經濟適用房等并納入當地社保體系，使農民工與城市居民公平化。在推進戶籍制度改革的同時，應該逐步把農民工納入城市住房保障體系中來，這不僅是關系到社會的和諧、也是關系城市發(fā)展和城市勞動力供給的長遠大計。如對那些不具備享受廉租住房條件、在短期又無力購買住房的困難家庭，可根據實際情況，從經濟適用房中劃出來一定比例的住房作為經濟租賃房，承租戶可以先按照成本租金來支付一定的年限后，再按照承租當年經濟適用住房的價格購買。逐步的將農民工納入經濟適用住房的政策范圍，是農民工實現向城市遷移的有效途徑。

（三）制定切實可行的住房公積金制度，建立公積金異地轉移的機制

住房公積金制度是受益面最廣的住房社會保障制度，幾乎所有工薪階層都可以通過這個制度受益。它的作用和特點是職工和單位共同繳存，并且歸職工所有；對工資中住房公積金的部分免征個人所得稅，職工建、購住房除了可以使用個人賬戶中累積的部分，還可申請住房公積金的個人貸款，貸款實行首付比例低、優(yōu)惠利率等。這種鼓勵和強制相結合的政策性住房社會保障制度，和直接作為工資收入發(fā)給職工有很大的區(qū)別。由于農民工的流動性很大，往往不能在一家企業(yè)或者一座城市工作生活較長的時間。所以，要想把住房的公積金制度實實在在地擴大到農民工這個團體上，把農民工納入到城鎮(zhèn)住房的社會保障體系，關鍵是要建立公積金異地轉移的機制，解決農民工的后顧之憂，消除農民工的心理障礙，充分地發(fā)揮農民工輸入地與輸出地的公積金中心的作用，提高農民工參保的積極性，使農民工能有一筆住房消費資金用來解決自己的住房問題，同時也是依法擴大住房公積金制度的覆蓋范圍的需要。

四、結論

農民工是我國社會建設、經濟發(fā)展的重要貢獻者。農民工住房問題關系到我國的經濟發(fā)展、城市化進程與社會和諧。對于如何解決好農民工的住房問題、能否妥善處理好農民工進城的定居問題，是衡量一個國家城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的前提之一。安居才能樂業(yè)，安居才能和諧，安居才能發(fā)展。如何讓農民工安居樂業(yè)已成為我國城市化進程中急需解決的問題。我國政府有義務、有責任盡快盡早的解決農民工住房問題。