深圳市福田區(qū)打擊無證醫(yī)療機構(gòu)效果分析

王秀萍 朱浴暉 吳舒穎 郭連平 黃子君

2010年深圳市行政機關(guān)實行大部制改革，部門職能進行整合調(diào)整，打擊無證醫(yī)療機構(gòu)的工作職能由城市管理執(zhí)法部門移交回衛(wèi)生行政部門。各區(qū)衛(wèi)生行政部門按屬地化管理原則承擔轄區(qū)內(nèi)無證行醫(yī)點的監(jiān)督管理，實際執(zhí)法工作授權(quán)到下設的衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)。本文對兩年來福田區(qū)打擊無證醫(yī)療機構(gòu)工作情況進行評估，總結(jié)經(jīng)驗，為今后更高效的監(jiān)管提出思路。

1 資料與方法

1.1 排查掌握的本底情況 無證醫(yī)療機構(gòu)就是未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可》而擅自執(zhí)業(yè)的機構(gòu)。轄區(qū)目前主要以個人行醫(yī)點為主，2009年底打擊無證醫(yī)療機構(gòu)的職能回歸后，轄區(qū)城管部門移交的無證醫(yī)療點名單有107間，衛(wèi)生監(jiān)督人員經(jīng)過三輪排查整治，核實有74間存在行醫(yī)或賣藥等跡象，即有69.16%的場所有行醫(yī)的可能，其余的33間在排查中未見醫(yī)療器械和相關(guān)行為。

1.2 無證行醫(yī)診療形式和人員資質(zhì) 74間行醫(yī)點主要存在于外來人口集中居住的城中村出租屋內(nèi)，利用出租住宅行醫(yī)，占總數(shù)的70.27%，也有利用藥店或雜貨鋪為掩護，分類情況詳見表1:

現(xiàn)場查到行醫(yī)者均為深圳市外戶籍、以省外居多，單獨行醫(yī)或少數(shù)夫妻搭檔，74人中僅2人能出示《醫(yī)師資格證》，3人能出示助理醫(yī)師資格證，2人持有外地《鄉(xiāng)村醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》，16人有醫(yī)學或護理學歷證明，其余51人均未能出示任何行醫(yī)資質(zhì)證明，占總?cè)藬?shù)的68.4%。

對剩余的33間原無證行醫(yī)點排查未見有明顯的行醫(yī)的器械及藥品，經(jīng)宣傳告知租戶未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可》不得行醫(yī)，后在監(jiān)督排查中未查實行醫(yī)行為。

2 方法和結(jié)果

2.1 強力打擊、取締高風險行醫(yī)點 2010年衛(wèi)生監(jiān)督部門主要以排查摸底和整治打擊相結(jié)合，共排查疑似無證行醫(yī)點356間次，取締143間次，扣押藥品器械58批次，還對取得生活美容衛(wèi)生許可的美容院開展專項檢查，對查實行醫(yī)的個人和使用針灸、注射等醫(yī)學方式的美容機構(gòu)進行處罰，共立案處罰8間次。2011年在基本掌握本底的情況下有針對性地清理整治前期掌握的頑固行醫(yī)點及群眾舉報的新增行醫(yī)點，特別是重點打擊從事注射、婦科、醫(yī)學美容等高風險行醫(yī)點，共排查無證醫(yī)療機構(gòu)202間次，取締82間次，并對現(xiàn)場查實行醫(yī)的9個無證行醫(yī)點的開辦者立案處罰，扣押和沒收藥械14批次。對查實的無證行醫(yī)點多次追蹤監(jiān)督、取締，迫使其無法開門行醫(yī)，這一系列行動對非法行醫(yī)行為起到一定的震懾作用，有25個行醫(yī)點經(jīng)多次取締后行醫(yī)者搬走而轉(zhuǎn)變用途，另外39個行醫(yī)點也常處于關(guān)門或“招租”狀態(tài)，監(jiān)督檢查中未見公開的行醫(yī)行為。由于多次查處取締，行醫(yī)者學會逃避打擊、與執(zhí)法人員打“游擊”，現(xiàn)場難以查實行醫(yī)行為，致使2011年度行政處罰數(shù)量有所減少。

表1 74個行醫(yī)點主要診療形式

表2 2010～2011年查處無證行醫(yī)點數(shù)(次)

2.2 宣傳教育、動員群眾抵制無證行醫(yī) “無證”醫(yī)療機構(gòu)監(jiān)督管理職責劃歸衛(wèi)生行政部門后，我所積極修訂制作各類宣傳材料及公告，在人流量大、無證診所較集中的社區(qū)開展了五次大規(guī)模的“遠離無證醫(yī)療、打擊無證行醫(yī)”宣傳活動，以大幅版畫宣傳了無證行醫(yī)的種類和危害，在外來人口密集的城中村派發(fā)《遠離無證行醫(yī)》、《不要相信醫(yī)托》等宣傳冊10000余份，受到群眾的歡迎。在查處的無證行醫(yī)點醒目位置張貼公告、公布舉報電話，同時制訂和發(fā)放“醫(yī)療法規(guī)告知書”，告知無證行醫(yī)者及出租屋業(yè)主要承擔的法律責任，以多種方式宣傳無證行醫(yī)的形式和危害、教育群眾遠離無證行醫(yī)，讓周圍群眾知曉并自覺抵制、舉報無證診所，形成社會合力打擊無證行醫(yī)。

3 討論

3.1 打擊無證行醫(yī)任重道遠、打而不疏難有實效 無證行醫(yī)社會現(xiàn)象存在多年，有其深層次的社會原因，深圳人口密集外來務工人員多、低收入人群的就醫(yī)需要為無證行醫(yī)點的生存奠定了良好的基礎(chǔ)。醫(yī)療機構(gòu)的設置是由市衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一規(guī)劃，自2006年后福田轄區(qū)共規(guī)劃設置有合法醫(yī)療機構(gòu)350間，其中醫(yī)院23間、社康中心83間、門診部39間、診所122間、內(nèi)部醫(yī)務室83間。自2006年以來近五年未再規(guī)劃設置新增的醫(yī)療機構(gòu)，但深圳外來務工大醫(yī)院“看病難、看病貴”，無證診所看病方便、收費低，能適應居住在城中村的外來務工人員和低收人口的需求，所以無證行醫(yī)不乏市場。

經(jīng)過兩年來多次排查整治，轄區(qū)無證醫(yī)療點約有30間仍未徹底取締，而且不乏有新增行醫(yī)者，原取締或搬遷的行醫(yī)點也常會死灰復燃，無證行醫(yī)者經(jīng)常變換地點，與執(zhí)法人員打游擊，其違法成本低，查處難度極大，經(jīng)常是查封無證行醫(yī)點后很快又開業(yè)，查處效果難以鞏固，需要長期努力查處，任重道遠。

3.2 衛(wèi)生部門單打獨斗查處效果難以鞏固 目前衛(wèi)生部門處于單打獨斗的局面，現(xiàn)場無法控制行醫(yī)者要求其配合調(diào)查取證、對出租行醫(yī)場所的房主無法進行約束，政府和居民認為打擊無證行醫(yī)就是衛(wèi)生部門的責任，街道和公安部門只在有暴力抗法時給予現(xiàn)場支援。打擊無證行醫(yī)職能回歸后衛(wèi)生監(jiān)督所沒有相應的人、財、物增加，我所目前人員緊缺，不足10人要負責全區(qū)所有醫(yī)療機構(gòu)監(jiān)督和10個街道的打擊無證行醫(yī)工作，而且缺乏收繳大型醫(yī)療設備(如牙椅、診床等)的車輛和存放倉庫。2012年起《行政強制法》的實施，對“取締”、“查封”和“扣押”等強制措施的實施程序有硬性要求，這無疑增加了無證診所的取締、藥品器械的查封、扣押的難度，對利用居所行醫(yī)的不能查封取締，對較大型的口腔設備未能拆除。雖經(jīng)過兩年來反復打擊，對部分行醫(yī)者的真實身份信息未能掌握，在現(xiàn)場找不到確鑿的行醫(yī)證據(jù)，使立案較難;有些拒絕提供身份及行醫(yī)資質(zhì)證件導致未能實施行政處罰。行醫(yī)多為外省游醫(yī)，多方逃避檢查，立案處罰后又難以執(zhí)行，對無證行醫(yī)點的多宗處罰均因行醫(yī)者逃走而無法執(zhí)行，存在執(zhí)法難、立案難、執(zhí)行難等“三難”，查處效果難以鞏固。

4 建議

兩年來，我區(qū)對無證醫(yī)療機構(gòu)一直采取向高壓態(tài)勢嚴厲打擊，總體上說成效不少，兩年來未發(fā)生因無證行醫(yī)導致患者重傷或死亡的事件，無證行醫(yī)者只能游走行醫(yī)，頑固的行醫(yī)點在30個以下，較前些年的開展婦科接生、人流和大量靜脈注射相比，危險性有所減輕，方式主要以賣藥、口腔治療和注射為主，但無證行醫(yī)點的數(shù)量與打擊力度成反比的動態(tài)之勢，是目前醫(yī)療監(jiān)督的難點和重點，光靠打擊仍然難以徹底治本。今后在進一步強化和完善監(jiān)督執(zhí)法工作的同時，建議打疏結(jié)合、完善機制，形成長效監(jiān)管體系。

4.1 打疏結(jié)合、允許有資質(zhì)人員注冊醫(yī)療機構(gòu) 建議政府衛(wèi)生行政部門不應嚴格控制社會醫(yī)療機構(gòu)數(shù)量，對部分經(jīng)國家考核合格取得《醫(yī)師資格證》的人員應適當放開，允許其經(jīng)考核后申辦《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。2011年底福田區(qū)調(diào)整醫(yī)療機構(gòu)設置規(guī)劃，適當放寬并允許在原規(guī)劃范圍外新增醫(yī)療機構(gòu)，對持有《醫(yī)師資格證》的行醫(yī)者有很大的促進作用，目前已有30余人遞交申請開辦醫(yī)療機構(gòu)。對在無證醫(yī)療機構(gòu)較多且居住人口密集區(qū)域增加醫(yī)療機構(gòu)設置數(shù)量，擴大外來務工人員醫(yī)療保險金異地通用范圍，同時大力提高有證醫(yī)療機構(gòu)的服務水平和服務意識，滿足廣大群眾的就醫(yī)需求。

4.2 增加執(zhí)法力量，建立聯(lián)動機制，鞏固查處效果 加強政府領(lǐng)導，衛(wèi)生、街道、房屋租賃、公安和股份公司等部門建立聯(lián)動機制，形成合力，必要時采取停水、停電、終止出租房屋等措施，公安部門對暴力抗法的及時處理，加大整治力度，徹底清理，并形成長效機制。對實施扣押、沒收器械藥品涉及的人、財、物予以解決，根據(jù)街道數(shù)目按每個街道2個名額，建議聘請20名協(xié)管員協(xié)助執(zhí)法，購買大貨車、設置專門倉庫，對有獎舉報增加年度財政預算。對取締兩次仍然非法行醫(yī)的移交司法部門處理，同時建立無證行醫(yī)“黑名單”制，對查實無證行醫(yī)兩次以上人員可通報其《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》的發(fā)證機關(guān)，必要時吊銷其行醫(yī)資質(zhì)，對拒不履行行政處罰的應由司法機關(guān)通報其戶口所在地公安機構(gòu)，嚴懲其非法行醫(yī)行為，多部門、多地方形成合力更有效地防范其非法行醫(yī)。

4.3 加強政府引導，推進社會公益宣傳 學習參照香港等地區(qū)做法，政府在電視、廣播、報紙等媒體加強輿論宣傳，通過政府公益廣告、報紙等主流媒體是長期宣傳無證行醫(yī)的形式、危害，讓群眾知曉并自覺到正規(guī)醫(yī)療機構(gòu)就診，壓縮無證醫(yī)療機構(gòu)生存的空間，只有群眾自覺抵制，無證行醫(yī)才沒有市場。

4.4 不斷豐富監(jiān)管方式 以快速巡查和重點監(jiān)督相結(jié)合，重點地段強化跟蹤監(jiān)督相結(jié)合，對頑固行醫(yī)點增加日常監(jiān)督頻次和不定期巡查，采取社區(qū)協(xié)管員盯守通報方式，讓其無法正常開門行醫(yī)，壓縮其生存空間，逼迫其自覺離開深圳。

打擊無證行醫(yī)回歸衛(wèi)生行政部門兩年來，衛(wèi)生監(jiān)督人員依法履行職責、堅持不懈地打擊違法行醫(yī)，醫(yī)療服務秩序得到有效維護，取得了初步成效，但任重道遠，還要不斷面對新問題、新困難，我們需要積極爭取政府支持、統(tǒng)一思想，加大整治力度，形成長效機制才能徹底清理無證行醫(yī)行為。