關于開展環(huán)渤海區(qū)域合作工作的探索和思考

■天津市合作交流辦公室課題組

加強區(qū)域合作，是順應經濟全球化發(fā)展的必然選擇，也是統(tǒng)籌區(qū)域全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。區(qū)域合作發(fā)展理論告訴我們，區(qū)域合作的動因在于區(qū)域內資源的差異性，區(qū)域合作的動力在于實現(xiàn)效益的最大化，區(qū)域合作的外部條件在于行政壁壘的打破和消除。環(huán)渤海地區(qū)，是我國人口聚集最多、創(chuàng)新能力最強、綜合實力最強的三大區(qū)域之一。這一地區(qū)的不同城市資源稟賦各異，沿海省市具有較強的加工制造業(yè)和較高水平的現(xiàn)代服務業(yè)，在資本、技術、管理、信息、人才等方面具有較大的優(yōu)勢和潛力；內陸省市土地資源、生物資源、礦產資源、旅游資源較為豐富，在能源工業(yè)、原材料工業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)、特色農業(yè)等方面具有較好的基礎和條件。黨中央、國務院歷來十分重視環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展。在全國主體功能區(qū)規(guī)劃中明確要求，環(huán)渤海地區(qū)要建設成為我國參與經濟全球化的主體區(qū)域，有全球影響力的先進制造業(yè)基地和現(xiàn)代服務業(yè)基地，全國科技創(chuàng)新與技術研發(fā)基地，全國經濟發(fā)展的重要引擎，輻射帶動“三北”地區(qū)發(fā)展的龍頭。

“十二五”時期環(huán)渤海地區(qū)合作新走向

近年來，尤其在世界性金融危機影響尚未消除的背景下，環(huán)渤海地區(qū)仍然顯示出蓬勃的活力，成為我國經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要引擎，繼 “珠三角”和 “長三角”之后我國經濟增長第三極的地位日漸穩(wěn)固。 “十一五”期間，環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展勢頭極為強勁。2010年，實現(xiàn)地區(qū)生產總值12.07萬億元，是2005年的2.18倍，年均增長16%；實現(xiàn)地方財政收入1.15萬億元，是2005年的3.63倍，年均增長24.1%；社會消費品零售總額達到4.3萬億元，是2005年的2.32倍，年均增長14.84%；全社會固定資產投資完成8.93萬億元，是2005年的3.61倍，年均增長25.7%；實際利用外資504億美元，是2005的2.73倍，年均增長36.4%；出口總額達到2811億美元，是2005年的2.01倍，年均增長21.2%。環(huán)渤海地區(qū)的投資增長明顯高于長三角、珠三角等東南沿海地區(qū)，產業(yè)轉移 “北上西進”效果已經顯現(xiàn)。

2008年金融危機后，環(huán)渤海區(qū)域各省市都在重新梳理和調整自己的發(fā)展戰(zhàn)略，區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)了一些新取向、新特點。各省市以經濟發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶€，在發(fā)展定位、目標、路徑及區(qū)域合作等方面提出了新概念或對原有概念賦予了新的內涵。尤其國家相繼批復了 《遼寧沿海經濟開發(fā)帶振興規(guī)劃》（簡稱 “遼寧沿海規(guī)劃”）、《黃河三角洲高效生態(tài)經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（簡稱 “黃河三角洲規(guī)劃”）、《關于打造山東半島藍色經濟區(qū)的指導意見》（簡稱 “藍色經濟區(qū)意見”）及《沈陽工業(yè)化綜合配套改革框架方案》（簡稱“沈陽改革方案”）等多項區(qū)域振興規(guī)劃，使得 “十二五”期間環(huán)渤海地區(qū)區(qū)域發(fā)展格局和競合關系呈現(xiàn)出一些新的特點。

1.京津冀魯遼在發(fā)展定位、目標、路徑等方面提出新概念或對原有概念賦予了新的內涵，轉變經濟發(fā)展方式成為 “十二五”規(guī)劃的戰(zhàn)略性思維和主線

北京市提出，北京已進入了 “國際大都市”的全面建設時期，主要任務是著眼建設 “世界城市”，并繼續(xù)推進 “人文北京、科技北京、綠色北京”的建設。

山東繼 “黃河三角洲規(guī)劃”獲批后，又提出了 “藍色經濟區(qū)”新概念，通過黃河三角洲高效生態(tài)產業(yè)帶、膠東半島沿海高端產業(yè)帶、魯南臨港產業(yè)帶的建設打造 “一區(qū)三帶”的新發(fā)展格局。 “藍色經濟區(qū)”作為山東“十二五”規(guī)劃的引領性概念有可能上升為國家戰(zhàn)略。

河北把發(fā)展開放型經濟、提高對外開放水平提升到全新的高度，提出做好壯大沿海經濟、主動對接京津、利用沿海優(yōu)勢全方位與京津合作，做好產業(yè)、人才、金融、建設、服務等幾大對接，并著力于促進京津冀一體化建設。

“遼寧沿海規(guī)劃”上升為國家戰(zhàn)略后，遼寧提出了更為清晰的 “一核、一軸、兩翼”的沿海發(fā)展布局框架。2010年4月 “沈陽改革方案”獲批后，以沈陽為軸心的8個城市組成的沈陽經濟區(qū)提出了企業(yè)重組、科技研發(fā)、金融創(chuàng)新方面體制創(chuàng)新思路，并啟動了人力資源、房地產市場、戶籍管理、商貿流通、旅游、金融等方面的一體化發(fā)展。

天津已形成3個層面聯(lián)動和三區(qū)統(tǒng)籌聯(lián)動的新發(fā)展思維和發(fā)展格局。借助濱海新區(qū)開發(fā)開放的龍頭帶動作用，通過大項目、好項目的建設統(tǒng)籌濱海新區(qū)、中心城區(qū)、涉農區(qū)縣的全面發(fā)展，著力構筑高端產業(yè)、自主創(chuàng)新、生態(tài)宜居3個高地。全面推動三次產業(yè)向著高端化、高質化、高新化發(fā)展，在區(qū)域發(fā)展中的引領和示范作用初顯。

區(qū)域經濟發(fā)展正在發(fā)生深刻轉變。在發(fā)展方式上，各省市努力向產業(yè)提升、結構優(yōu)化的 “質量型”轉變；在發(fā)展驅動上，由要素投入向要素效率和自主創(chuàng)新效率轉變；在發(fā)展取向上由沿?；?“新區(qū)”突破向海陸聯(lián)動、城鄉(xiāng)協(xié)調、輻射周邊和腹地發(fā)展格局轉變。

2.區(qū)域內經濟發(fā)展的基本態(tài)勢是“多元、多極競爭-合作”，而不是 “單極增長”，“渤三角”的內涵有別于長三角、珠三角環(huán)渤海地區(qū)實際上是一個復合型經濟區(qū)，區(qū)域內呈多極發(fā)展格局。京津冀地區(qū)、遼東半島、山東半島三大板塊分別借助于天津、大連、青島三大航運中心和經濟中心的帶動作用引領區(qū)域發(fā)展。

進入工業(yè)化中后期的經濟發(fā)展路徑一般要經歷由集聚到擴散的發(fā)展歷程。集聚是資源、要素由邊緣區(qū)向中心區(qū)集聚；擴散是資源、要素由中心區(qū)向邊緣區(qū)轉移釋放。天津、大連、青島等中心城市的發(fā)展正處于集聚階段，其對周邊省區(qū)的集聚功能在強化，同時對臨近中小城市的帶動和整合作用也在增強。

“十二五”期間天津、大連、青島的集聚效應會強于擴散效應，這是中心城市發(fā)展的基本特征。但它們都在著力避免走傳統(tǒng)工業(yè)化和城市化的老路，大膽探索新型工業(yè)化的科學發(fā)展之路，把集聚高端、高新和優(yōu)質產業(yè)、人才、資源作為強市強區(qū)的重點。其擴散也不僅僅局限于一般性產業(yè)的區(qū)際平移，而是制造業(yè)的延伸、擴張、協(xié)作、合作和大生產網(wǎng)絡的構建，是現(xiàn)代服務業(yè)的拓展、整合和大市場網(wǎng)絡的構建。

環(huán)渤海區(qū)域三大板塊分別以濱海新區(qū)開發(fā)開放、 “遼寧沿海規(guī)劃”、“黃河三角洲規(guī)劃”、 “藍色經濟區(qū)”等國家戰(zhàn)略為載體，“渤三角”的競爭合作關系不僅為區(qū)域經濟發(fā)展注入活力，而且也為區(qū)域合作提出了新要求。區(qū)域內的經濟增長和經濟發(fā)展的基本態(tài)勢呈現(xiàn)為 “多元、多極競爭—合作新格局”，而不是 “單極增長”、“一點突破引領”。

3.區(qū)域競合關系由各城市間 “單點之爭”轉向城市群 “結網(wǎng)競爭”

區(qū)域競爭呈現(xiàn)為城市群間競爭強于城市群內部競爭。在城市群 （港口群）內部 “合作優(yōu)于競爭”，城市群（港口群）之間 “競爭大于合作”。

區(qū)域競爭凸顯出兩個值得重視的特點。一是沿海城市群之間的競爭程度加劇。由于沿海4省市均依托港口布局重點產業(yè)，這使沿海城市項目、產業(yè)、所需資源要素集中的問題凸顯。同時，由于所選擇的戰(zhàn)略性新興產業(yè)又多有相近，這使得同類項目、同類產業(yè)、同類資源甚至同類人才的競爭加劇，這極有可能引發(fā)新一輪的產業(yè)趨同和發(fā)展模式趨同。二是區(qū)域競合關系由各城市間 “單點”之爭轉向城市群 “結網(wǎng)”競爭。一方面，京津冀、遼東半島、山東半島三大城市群分屬3個獨立區(qū)域或行政區(qū)劃，城市群內部的經濟聯(lián)系日趨密切，合作共贏日益成為內部共識。另一方面，城市群之間則競相搶占開放和發(fā)展先機，借助港口樞紐釋放對周邊和腹地的帶動。

4.區(qū)域經濟合作被賦予新的內涵并提升到前所未有的高度，但合作領域待拓寬，合作交流亟待培育新的著力點

各省市的重新定位對區(qū)域經濟合作賦予了新的內涵并提升到前所未有的高度，區(qū)域合作備受重視和強調，并正在成為發(fā)展的內在要求。各省市對交通、產業(yè)、科技、人才等分規(guī)劃思路普遍放置于區(qū)域格局中定位審視。

從合作主體看，區(qū)域間合作已由政府拓展到市場主體，企業(yè)、商會、民間組織間跨地區(qū)合作日益密切。合作促進了市場的擴展、暢通了要素流動、延長了優(yōu)勢產業(yè)鏈條、加快了產業(yè)集群的形成。

“十二五”時期環(huán)渤海區(qū)域合作的新思路

按照國家 “十二五”規(guī)劃的要求，環(huán)渤海地區(qū)要實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展，必須不斷調整產業(yè)分工，轉變發(fā)展方式，提升核心城市輻射帶動能力，提高綜合經濟實力、創(chuàng)新能力、服務能力和國際競爭力。面對新形勢、新要求，環(huán)渤海地區(qū)應牢牢把握國家支持東部地區(qū)率先發(fā)展的重大歷史機遇，努力開創(chuàng)合作發(fā)展的新局面。重點應在這樣幾個方面加強合作：

1.加快大交通體系建設

構筑現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡，是促進區(qū)域合作發(fā)展的基礎環(huán)節(jié)。要從整體上規(guī)劃區(qū)域交通設施建設的戰(zhàn)略布局，進一步完善區(qū)域交通網(wǎng)絡；要促進區(qū)域內海港、空港、公路、鐵路等多種運輸能力之間的協(xié)作與分工，逐步推進建設一體化的綜合物流運輸體系。一是構筑陸路交通網(wǎng)絡。加快津保、京張、京唐等城際快速軌道建設和京滬、京石、京沈等區(qū)域內高速鐵路干線建設，加快區(qū)域內高速公路建設，推進省市陸路交通網(wǎng)絡的有效銜接，形成區(qū)域快速路網(wǎng)，積極打造1小時通勤圈、3小時經濟圈，促進區(qū)域內要素流動，增強經濟活力。二是構筑港口合作網(wǎng)絡。推進區(qū)域港口間互為集裝箱喂給港和船舶掛靠港，建設專業(yè)化港口，共同打造區(qū)域港口產業(yè)群。鼓勵港口企業(yè)聯(lián)合投資、相互參股，開展專業(yè)碼頭聯(lián)建聯(lián)營，推進港口資源有效整合。以天津、青島、大連三港為中心組成集合體，打造建設面向東北亞的國際主要樞紐港和中轉港，與韓國釜山、日本東京、橫濱、神戶等港口展開國際競爭。三是構筑航運合作網(wǎng)絡。加強環(huán)渤海區(qū)域各城市機場間的合作，發(fā)揮天津濱海國際機場東北亞地區(qū)進出口貿易中轉的集散地的作用，爭取比照浦東國際機場設立綜合保稅區(qū)。

2.發(fā)揮重點功能區(qū)的服務輻射帶動作用

目前天津濱海新區(qū)、河北曹妃甸示范區(qū)、山東半島藍色經濟區(qū)、遼寧沿海經濟帶等又好又快發(fā)展，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢頭，應該加快這些功能區(qū)的建設，形成多點支撐、共同發(fā)展的格局，充分發(fā)揮帶動北方地區(qū)發(fā)展的龍頭作用。各省市政府應該這些重點功能區(qū)的帶動示范作用，用足用好國家賦予的先行先試政策；充分發(fā)揮天津港、大連港、秦皇島港、青島港的集群優(yōu)勢，積極推動實施鋼鐵產業(yè)、石化產業(yè)、現(xiàn)代裝備制造產業(yè)、電子信息產業(yè)、生物醫(yī)藥產業(yè)等向這些重點功能區(qū)和港口集中配置，形成一批擁有自主知識產權和知名品牌、有市場競爭力的優(yōu)勢企業(yè)，建成一批科技含量高、競爭優(yōu)勢明顯的特色產業(yè)集群。統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，大力推進京津塘、濟青煙、沈大三大制造業(yè)帶的建設，使之成為我國重要的高新技術產業(yè)和先進制造業(yè)帶。

3.促進產業(yè)融合發(fā)展

要發(fā)揮區(qū)域內各省區(qū)市的產業(yè)優(yōu)勢，加快產業(yè)結構調整步伐，實現(xiàn)產業(yè)鏈條延伸與推進。一是要建立區(qū)域統(tǒng)一大市場。制定符合要素流動需要的產業(yè)政策和保障政策，提高生產要素在地區(qū)間、產業(yè)間的配置效率，避免不必要的要素資源耗損，提升區(qū)域競爭力。在環(huán)渤海中心城市建設一批集批發(fā)、零售、倉儲、運輸為一體的配貨中心、商業(yè)中心和商品集散地，形成快捷通暢的現(xiàn)代物流網(wǎng)絡體系。要加強開放、規(guī)范市場環(huán)境的制度建設。進一步健全市場規(guī)則，規(guī)范交易行為，加強市場監(jiān)管，建立完善知名商標共保、信用體系共認、執(zhí)法信息共享、公平競爭體系共建等監(jiān)管模式，共同營造公開的市場準入環(huán)境和法制環(huán)境。二是要推動優(yōu)勢產業(yè)鏈的延伸與對接。充分利用好天津、沈陽、大連、青島、石家莊、濟南、唐山等城市工業(yè)基礎雄厚的有利條件，抓好優(yōu)勢產業(yè)的對外擴散，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，帶動周邊城市的快速發(fā)展。建立區(qū)域內自主創(chuàng)新體系，以高新技術及產業(yè)化開發(fā)為主，逐步建立區(qū)域科技項目合作機制和成果轉化平臺，推進區(qū)域內高新技術產業(yè)的發(fā)展。要加快京津冀、膠東半島、遼東半島三大板塊的開發(fā)建設，堅持輕、重工業(yè)并重，重點發(fā)展裝備制造、海洋化工、石油化工基地和家電、食品、輕紡生產基地。要充分挖掘山西、內蒙古的資源、能源優(yōu)勢，大力發(fā)展以冶金、能源工業(yè)為重點的重化工業(yè)，促進環(huán)渤海區(qū)域不同省市在各自優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展中獲得更多的經濟利益，在延伸產業(yè)鏈條中尋求更多的合作機會。三是要加強環(huán)渤海區(qū)域金融合作。充分發(fā)揮渤海銀行、天津銀行、大連銀行等區(qū)域性金融機構和各類產業(yè)基金、股權基金作用，積極推進 “銀園”、 “銀企” 合作，建立重點項目的融資擔保制度。進一步整合區(qū)域各地產權交易市場，為企業(yè)開展產權交易及投融資活動創(chuàng)造條件。推動建立各省市區(qū)政府、監(jiān)管部門、金融機構的聯(lián)系和信息溝通機制，激勵金融機構開展金融創(chuàng)新和跨區(qū)域經營活動，推動金融機構間開展相互持股、業(yè)務合作、人才交流，共同營造環(huán)渤海地區(qū)良好的金融生態(tài)環(huán)境。要大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，著力提高傳統(tǒng)服務業(yè)的質量和水平。

4.加大生態(tài)環(huán)境保護的力度

樹立區(qū)域大系統(tǒng)生態(tài)保護觀念，以 “整體大于局部之和”的系統(tǒng)優(yōu)勢，實施區(qū)域內環(huán)境的綜合管理，形成區(qū)域合作、共同治理與保護的格局，實現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。加強區(qū)域水資源保護和生態(tài)環(huán)境的治理合作，聯(lián)合推進區(qū)域防風固沙工程，建立健全區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，加強渤海領域和海洋生物制藥保護，積極促成建立統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，研究建立生態(tài)資源補償機制，改善區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境。大力發(fā)展區(qū)域特色生態(tài)經濟，以生態(tài)經濟增量消化高污染、高能耗工業(yè)存量，推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境與經濟社會的協(xié)調發(fā)展。共同謀劃建設重大能源項目，促進區(qū)域內資源優(yōu)勢與市場需求的有機結合，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。要建立健全法律體系，以法律責任約束個體行為，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的目標。

5.完善立體會商機制

構建政府協(xié)商體系。該體系包括以下3方面制度。一是高層協(xié)商決策制度?，F(xiàn)階段，要建立高層領導定期會晤制度，促成五省 （區(qū)）二市主要領導每年定期會談一次，就共同關心的問題進行溝通、擴大共識，并步調一致采取措施。隨著條件成熟，成立輪執(zhí)主席制度，輪流坐莊，共同商討、確定、研究問題，共同制度合作發(fā)展規(guī)則。二是職能部門協(xié)調落實制度。充分發(fā)揮環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會的統(tǒng)籌協(xié)調作用，按照市長聯(lián)席會議確定的合作專題，建立健全政府職能部門間的協(xié)調落實機制，制定議事規(guī)則和例會制度，形成良好的協(xié)作與分工機制，推動落實高層會談成果，合力改善區(qū)域內的政策、制度和服務環(huán)境，建設相互銜接、規(guī)范協(xié)調、高效運轉的市場管理和服務體系，引導、推動三地企業(yè)和行業(yè)組織開展區(qū)域合作。三是中央支持協(xié)調制度。因為中央政府具有高于參與協(xié)商的地方政府的行政權力，具有經濟合作大原則與制度框架的制定者和監(jiān)督者的雙重角色，因此，完全有必要以五省 （區(qū)）二市發(fā)改委、合作交流部門為依托，成立聯(lián)盟組織，積極爭取中央政策支持，逐步統(tǒng)一區(qū)域內發(fā)展政策。