公共決策機(jī)制中的“央地共治”
——兼論當(dāng)代中國央地關(guān)系發(fā)展的三個(gè)階段

閆帥，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072

公共決策機(jī)制中的“央地共治”
——兼論當(dāng)代中國央地關(guān)系發(fā)展的三個(gè)階段

閆帥，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072

我國的央地關(guān)系相繼走過了“集權(quán)制”下的“央主地從”、“分權(quán)制”下的“地方主義”以及“分權(quán)—合作制”下的“央地共治”等三個(gè)階段?！把氲毓仓巍蹦Ｊ降奶岢?，既改變了“央主地從”模式下中央對(duì)于公共決策權(quán)的壟斷，也改變了“地方主義”模式下只強(qiáng)調(diào)“分權(quán)”而不強(qiáng)調(diào)“合作”的弊端。從決策—執(zhí)行一體性來看，中央政府要想改變地方政府在執(zhí)行中的“不合作”，就需要在決策中采取“合作”。由此，中央政府在公共決策上逐漸向地方開放，并表現(xiàn)為決策權(quán)力上的地方分享、決策主體上的地方參與、決策過程上的地方影響，這既有利于問題的解決，也有利于民主政治的發(fā)展。

央地關(guān)系;地方主義;央地共治;公共決策機(jī)制

就現(xiàn)實(shí)環(huán)境而言，疆域廣大且差異明顯的中國，有學(xué)者稱之為“具有洲際規(guī)模的巨型國家”［1］、“超大社會(huì)”［2］，如何克服時(shí)空距離的局限實(shí)現(xiàn)國家的有效治理，一直是困擾央地關(guān)系的重要難題。毛澤東早在《論十大關(guān)系》中就提出要將發(fā)揮中央和地方的“兩個(gè)積極性”作為國家治理的重要手段，具體到?jīng)Q策機(jī)制上，“提倡同地方商量辦事的作風(fēng)。黨中央辦事，總是同地方商量，不同地方商量從來不冒下命令?！彩峭胤接嘘P(guān)的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令”［3］31。然而，歷史似乎不容樂觀，央地雙方的“積極性”始終處于一個(gè)此消彼長的狀態(tài)，當(dāng)中央積極性得到發(fā)揮時(shí)，卻帶來了“一抓就死”的地方消極狀態(tài);當(dāng)?shù)胤椒e極性得到發(fā)揮時(shí)，卻又帶來了“一放就亂”的中央權(quán)威旁落的結(jié)果。本文在回溯央地關(guān)系歷史的基礎(chǔ)上，以公共決策機(jī)制的變化為線索和切入點(diǎn)，通過對(duì)當(dāng)代中國央地關(guān)系動(dòng)態(tài)調(diào)整的描述和總結(jié)，特別是面對(duì)改革開放初期所出現(xiàn)的“地方主義”難題，央地關(guān)系所做出的調(diào)整和變化，認(rèn)為央地關(guān)系在經(jīng)歷了建國初期以發(fā)揮中央積極性為主的“央主地從”階段以及改革開放初期以發(fā)揮地方積極性為主的“地方主義”階段之后，目前的央地關(guān)系進(jìn)入了兩個(gè)積極性都得到有效發(fā)揮的“央地共治”階段。

一、“央地共治”：基于背景的考察分析

回顧來看，自秦以迄，我國在央地關(guān)系上主要表現(xiàn)為“央主地從”的模式。這種模式具有三方面的特點(diǎn)：第一，體制上的中央集權(quán)制;第二，公共決策機(jī)制上中央對(duì)于決策的壟斷，嚴(yán)格遵循中央決策—地方執(zhí)行的政策過程;第三，效果上的中央積極性的發(fā)揮。新中國成立以后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代依然延續(xù)并發(fā)展了這一模式，更多的權(quán)限被中央所壟斷，1954年的《中華人民共和國憲法》(簡稱《憲法》)對(duì)此做了明確的規(guī)定，這體現(xiàn)在《憲法》第四十九條中的第四項(xiàng)和第六項(xiàng)，其分別規(guī)定：“(國務(wù)院)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的工作”、“(國務(wù)院可以)改變或者撤銷地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議和命令”。與此同時(shí)，《憲法》第六十六條強(qiáng)調(diào)“全國地方各級(jí)人民委員會(huì)都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院”。在這種高度中央集權(quán)體制下，資源再分配權(quán)主要集中在中央，所有的地方政府都不過是中央政府的派出和代理機(jī)構(gòu)，在公共決策機(jī)制上也嚴(yán)格貫徹“中央決策—地方執(zhí)行”的模式，中央壟斷決策權(quán)。在具體執(zhí)行上，“地方通過自己對(duì)于中央的私下的修正來使中央政策的貫徹執(zhí)行能夠比較適應(yīng)當(dāng)?shù)氐胤降男枰保?］94。雖然這一體制在保證國家安全、領(lǐng)土完整以及“集中力量辦大事”方面發(fā)揮了獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但也帶來了諸多負(fù)面影響。從中央來看，更多的資源分配權(quán)和決策權(quán)就意味著更多的責(zé)任和義務(wù)，增加了中央的負(fù)重，難以保證決策的準(zhǔn)確、及時(shí)和適用，而且一旦決策有誤，就會(huì)直接影響決策的公信力以及中央統(tǒng)治的合法性權(quán)威;從地方來看，抑制了地方積極性發(fā)揮，無法因地制宜，進(jìn)而使中央、地方雙方利益受損。

改革開放后，從集權(quán)化走向分權(quán)化也就成為了央地關(guān)系改革的重點(diǎn)。隨著我國體制轉(zhuǎn)軌的深入，特別是“放權(quán)讓利”的改革戰(zhàn)略和“分灶吃飯”的財(cái)政體制的推行，原先中央與地方一致性的利益格局被打破，從原先的“大家都是一家人”的“一大二公”轉(zhuǎn)向了“親兄弟明算賬”的“市場(chǎng)交換”，地方政府的利益主體意識(shí)不斷增強(qiáng)、利益主體地位不斷強(qiáng)化，地方政府越來越成為地方區(qū)域內(nèi)獨(dú)立的具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和自我利益訴求的行為主體。隨著地方政府可控資源的不斷增加以及可獲財(cái)力的不斷積累，地方政府逐漸具備了相應(yīng)的同中央政府討價(jià)還價(jià)甚至公開叫板的實(shí)力和沖動(dòng)。既往的“央主地從”的權(quán)力格局和公共決策機(jī)制已無法應(yīng)對(duì)這種變化了的央地關(guān)系，央地關(guān)系逐漸偏向“地方主義”模式，并具有了以下三方面的特點(diǎn)：(1)體制上的分權(quán)制。(2)松動(dòng)的“中央決策—地方執(zhí)行”的公共決策機(jī)制，這又具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面，即一方面，地方政府對(duì)于“中央決策”開始有了異議，特別是“在犧牲對(duì)各省差異的強(qiáng)調(diào)而承認(rèn)國家的一致性這種中國觀的目標(biāo)上有了深刻歧義”［5］180，不再認(rèn)同中央在決策上對(duì)于“為了整體，犧牲部分”的強(qiáng)調(diào);另一方面，地方政府對(duì)于“地方執(zhí)行”開始有了花樣，所謂“上有政策，下有對(duì)策”。地方政府的“對(duì)策”主要包括：政策敷衍，對(duì)中央政策陽奉陰違，只宣傳不落實(shí);政策附加或阻截，根據(jù)自身需要，選擇性地執(zhí)行中央政策;政策抵制，表現(xiàn)為有意不執(zhí)行或變相不執(zhí)行，要么“見了紅燈繞著走”，要么干脆“闖紅燈”;政策扭曲，對(duì)中央政策精神或部分內(nèi)容故意曲解，為我所用［6］。(3)效果上的地方積極性的發(fā)揮。

在此期間，隨著“地方本位主義”的增強(qiáng)，導(dǎo)致了地方政府對(duì)于全局與整體利益的漠視，表現(xiàn)為“囚徒困境”式的不合作，進(jìn)而使中央政策難以推行，毛壽龍稱之為“地方主義的泥淖”［7］。學(xué)者們也采用了紛繁復(fù)雜的概念來描述此時(shí)的央地關(guān)系：(1)比較極端的有“獨(dú)立國家”和“混亂狀國家”，“獨(dú)立國家”強(qiáng)調(diào)“大陸各省與世界各國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系日益密切，反倒省際間的關(guān)系逐漸疏離，因此若從經(jīng)濟(jì)方面言，各省都猶如獨(dú)立國家”［8］;“混亂狀國家”主張“分權(quán)的結(jié)果，使中國大陸不再是統(tǒng)一的國家，而變成一個(gè)混亂狀的國家，中央假裝在統(tǒng)治地方，而地方假裝被中央統(tǒng)治”［9］267。(2)相對(duì)溫和的有“諸侯經(jīng)濟(jì)”和“發(fā)展型地方主義”，“諸侯經(jīng)濟(jì)”強(qiáng)調(diào)地方行政過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)，自成體系，與中央發(fā)生某種程度的制衡關(guān)系，換而言之，“全國三十個(gè)省市為三十路大諸侯，三百多個(gè)地區(qū)是三百多路中諸侯，兩千多個(gè)縣市為兩千多路小諸侯，各路諸侯各求發(fā)展，各據(jù)一方，各自為政”［10］;“發(fā)展型地方主義”認(rèn)為地方政府有兩個(gè)關(guān)注點(diǎn)，“第一，強(qiáng)調(diào)‘發(fā)展’，即地方政府以發(fā)展尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基本取向;第二，強(qiáng)調(diào)‘地方’，即在發(fā)展過程中以地方利益為導(dǎo)向”［11］26。然而，包括極端與溫和在內(nèi)的各種概念和意涵都透露出了一種擔(dān)憂：中央政府已經(jīng)在“地方主義的泥淖”中越陷越深。這不僅加大了中央的公共決策與執(zhí)行成本，而且造成了地方與中央關(guān)系的緊張狀態(tài)。因此，中央政府如何擺脫“地方主義的泥淖”也就成為了一個(gè)非常重要的時(shí)代課題，這也就是“央地共治”模式提出的重要背景。

二、“央地共治”：基于學(xué)理的考察分析

針對(duì)“地方主義的盛行”以及中央政府深陷“地方主義的泥淖”的危機(jī)，學(xué)界進(jìn)行了深入而有益的討論。概括而言，解決路徑主要有兩條，一條是“集權(quán)—懲罰”的路徑，另一條是“分權(quán)—合作”的路徑。然而，“集權(quán)—懲罰”的路徑弊端顯著，這主要體現(xiàn)為：(1)逆潮流而動(dòng)，該路徑強(qiáng)調(diào)“以中央集權(quán)來遏制地方主義”，然而，這與當(dāng)前的“分權(quán)化”趨勢(shì)顯然是背道而馳的。學(xué)者Gotze(1993)指出，當(dāng)代各國政府大規(guī)模的進(jìn)行垂直式的結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成中央放權(quán)與地方攬權(quán)的現(xiàn)象，地方政府擁有更多自主權(quán)。進(jìn)一步而言，各國政府在政府再造的過程中，有“分權(quán)化”與“自主化”趨勢(shì)，亦即提高地方政府自主性，加強(qiáng)對(duì)地方政府授能［12］。況且，改革開放后，原先高度中央集權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制與基礎(chǔ)已不復(fù)存在，舊時(shí)的中央集權(quán)體制也難以再現(xiàn)。(2)治標(biāo)不治本，中央集權(quán)的方法雖然一定程度上緩解了中央政府深陷“地方主義的泥淖”的危機(jī)，但也迫使地方政府重回“不可治理”危機(jī)①所謂不可治理，乃指由于地方政府掌握的資源的有限，造成人民的需求與政府回應(yīng)能力有落差，形成治理上及合法性的危機(jī)，而有“過度負(fù)荷”(overload)的現(xiàn)象。的老路，這無疑是一種拆了東墻補(bǔ)西墻的做法。與之相關(guān)聯(lián)的懲罰措施，雖然強(qiáng)調(diào)中央可以對(duì)地方政府的執(zhí)行偏差以及“惡意挑釁”行為祭出“嚴(yán)厲制裁”、“利益剝奪”等大旗，但是這并不能從根本上改變地方政府的自利動(dòng)機(jī)與行為。

在“集權(quán)—懲罰”的路徑備受批評(píng)與詬病之時(shí)，學(xué)界卻在“分權(quán)—合作”的路徑上達(dá)成了一致與共識(shí)。謝慶奎教授基于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)觀察，用“協(xié)商性”來描述央地之間的合作關(guān)系，他認(rèn)為“協(xié)商性是改革開放之后出現(xiàn)的新動(dòng)向。由于利益驅(qū)動(dòng)，有些問題不是一紙命令所能解決的，上級(jí)和下級(jí)以及同級(jí)之間需要進(jìn)行談判和協(xié)商才能解決”［13］。同樣的觀察來自于臺(tái)灣學(xué)者沈建中，他認(rèn)為“在分權(quán)化的潮流趨勢(shì)下，地方與中央關(guān)系，逐漸脫離傳統(tǒng)父權(quán)思想下的依附侍從模式，轉(zhuǎn)成策略性伙伴關(guān)系”［14］，而所謂“伙伴關(guān)系”，是指兩個(gè)以上的組織，在策略目標(biāo)的考量下，自主地進(jìn)行資源交換或創(chuàng)造過程，并形成一種持續(xù)而正式的關(guān)系。這些論述雖然在語言表述上有所差別，但是都表明央地關(guān)系進(jìn)入了一個(gè)新的階段，即“央地共治”階段。

“央地共治”相較于“央主地從”和“地方主義”，既有共性也有特性。共性之處在于，三者都是以“央強(qiáng)地弱”為前提，這與我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式以及民主集中制的決策原則密不可分，因此，所謂的“地方主義”以及“央地共治”都是一種相對(duì)的概念表述和行為狀態(tài)。目前的“央地共治”也是一種中央主導(dǎo)、地方參與的狀態(tài)。其特性之處在于(參考表1)：第一，體制上的“分權(quán)—合作制”，在“分權(quán)”的體制背景下引入了“合作”，誠如鄭永年和吳國光所指出的那樣，“無論中央還是地方，如果得不到另一方的合作，就不能把事情做好”［11］21;第二，公共決策機(jī)制上的央地談判、協(xié)商與合作，中央通過在公共決策上逐漸向地方開放，以換取地方在政策執(zhí)行上配合中央，“中央通過談判來說服地方貫徹中央政府的意志和政策，而地方則通過談判來影響中央的決策”［11］21;第三，效果上的央地兩個(gè)積極性的發(fā)揮。

表1 “央主地從”、“地方主義”和“央地共治”三種模式的對(duì)比分析

上述著重對(duì)“央地共治”這一概念進(jìn)行了討論和澄清，在此基礎(chǔ)上，學(xué)界還從公共決策機(jī)制的視角對(duì)這種“分權(quán)—合作”的“央地共治”模式的發(fā)生原因進(jìn)行了分析。概括來說，主要有以下三方面。

第一，從政府的結(jié)構(gòu)來看，我國中央政府缺少自己的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，中央政策的執(zhí)行依賴于地方政府。我國中央行政機(jī)構(gòu)國務(wù)院的部、委、局、署是分別履行國務(wù)院基本的行政管理職能的機(jī)關(guān)。這些部門的職責(zé)主要是政策的制定以及宏觀規(guī)劃與指導(dǎo)，幾乎沒有涉及政策的執(zhí)行。國務(wù)院主要起到一個(gè)政策的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)以及總的最高的監(jiān)督職能的作用，中央政策是通過中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種金字塔式的層級(jí)逐級(jí)向下執(zhí)行的［15］。換而言之，在將中央政府與地方政府實(shí)行二分法的前提下，中央政府并沒有自己的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其政策執(zhí)行需依賴于地方政府，因此中央政府也避免與地方政府關(guān)系搞僵，而是盡量采取協(xié)商與合作，否則，中央政策無法推行，有令不行，有禁不止。

第二，從權(quán)力的歸屬來看，隨著中國“放權(quán)讓利”改革戰(zhàn)略的實(shí)施，權(quán)力也逐漸呈現(xiàn)出彌散化的特點(diǎn)，“權(quán)力存在于我們幾乎看得到的所有地方”，李侃如認(rèn)為，可以把中國“看做一個(gè)地域管理機(jī)構(gòu)的套疊式體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市、省和中央等每一級(jí)都擁有實(shí)在的政策創(chuàng)議權(quán)。各級(jí)官員都格外關(guān)注積蓄資源和達(dá)成能為本級(jí)政府管理的地方帶來利益的交易。每一級(jí)都愿意在不打亂本身計(jì)劃的情況下，讓下級(jí)做其所愿之事。在缺乏正式的制度機(jī)制與合法的憲法框架賦予這個(gè)體制以規(guī)則和可預(yù)見性的情況下，大部分事情都要通過談判和建立共識(shí)在實(shí)踐中來解決”［5］335，也就是說，當(dāng)前中國的決策權(quán)力歸屬存在著實(shí)在歸屬與法律歸屬的差別，每一級(jí)所擁有的那些實(shí)在的權(quán)力并沒有得到法律條文的明確規(guī)定，因此，這種實(shí)在歸屬與法律歸屬的差別，導(dǎo)致了這些決策權(quán)力存在邊界的模糊與沖突的危險(xiǎn)。與此同時(shí)，每一級(jí)都有著“帶來利益的交易”以及“不打亂本身計(jì)劃”的意愿，因此，要想解決“沖突的危險(xiǎn)”以及保持“地方的福利”，“合作”將會(huì)是通向這一目標(biāo)的有效路徑。

第三，從決策—執(zhí)行來看，決策與執(zhí)行具有天然的一體性，中央政策執(zhí)行的難題，就在于“決策”主體與“執(zhí)行”主體的分割。中央掌握“決策權(quán)”但不“執(zhí)行”，地方掌握“執(zhí)行權(quán)”但無權(quán)“決策”，再加上中央與地方所代表與關(guān)注的利益不同，中央主要關(guān)注的是宏觀的與整體的利益，并將其作為決策的依據(jù)，而地方主要關(guān)注的是微觀的與局部的利益，并將其作為執(zhí)行的依據(jù)。一方面，由于宏觀與整體的利益具有公共物品的特性，容易導(dǎo)致搭便車，地方政府缺乏關(guān)注的動(dòng)力;另一方面，由于地方政府在中央政策制定過程中的缺席，利益無法得到表達(dá)和滿足，所謂“無代表不納稅”，因此，地方政府在執(zhí)行中央政策時(shí)也就沒有了執(zhí)行的意愿。其結(jié)果，必然呈現(xiàn)為一種“中央政府”以“一”對(duì)“多”個(gè)“地方政府”的博弈格局，從而使中央政府在“地方主義的泥淖”中越陷越深。因此，從源頭上來講，要想改變地方政府在執(zhí)行中“不合作”的狀況，中央政府就需要在決策中采取“合作”的方式。通過在決策中引入地方政府的參與，讓地方政府表達(dá)其利益訴求，這既能調(diào)動(dòng)地方在執(zhí)行上的積極性與主動(dòng)性，又能為中央決策提供順暢的信息來源渠道，保證中央決策的全面性與正確性。

在此基礎(chǔ)上，眾多學(xué)者還據(jù)此進(jìn)行了具體的制度設(shè)計(jì)，以期通過將其變得可操作化來解決實(shí)踐中的央地矛盾。具有代表性的是胡鞍鋼的“一省一票制”，該方案設(shè)想在全國人民代表大會(huì)中設(shè)置一個(gè)專門委員會(huì)，其成員由來自全國30多個(gè)省區(qū)的代表和中央代表組成，凡涉及中央財(cái)政資源分配、中央投資資源分配和全國性重大公共決策的決策必須經(jīng)該委員會(huì)通過和批準(zhǔn)。在“一省一票制”之下，各地的獨(dú)立利益相互聯(lián)系、相互牽制，由于“群體”的壓力，將使某些地方放棄不合理的要求，最后形成的方案往往是中央與各地方利益相互協(xié)調(diào)的結(jié)果，既能保持全國的統(tǒng)一性又能照顧各地的多樣性［16］。王紹光也有類似的建議，其不同之處在于，他對(duì)于這么一個(gè)專門機(jī)構(gòu)的所屬部門并沒有進(jìn)行限制，曾如他指出的那樣，“這里重要的不是該機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)在立法部門內(nèi)或行政部門內(nèi)，也不是該機(jī)構(gòu)內(nèi)部的具體構(gòu)成方式”［17］，真正重要的是設(shè)計(jì)原則，其要體現(xiàn)“地方代表有權(quán)參加中央決策”、“各省的參與權(quán)應(yīng)該平等”、“決策以投票表決”。毛壽龍［7］也有類似的思考和設(shè)計(jì)，與胡鞍鋼、王紹光的模式大同小異。

通過上述討論，我們不難發(fā)現(xiàn)，雖然學(xué)界在概念上還沒有形成統(tǒng)一，而是各自命名與定義，如“協(xié)商性”、“策略伙伴集團(tuán)”等，但是這些概念無疑都具有相近相似而不相反的內(nèi)涵，其所指稱的內(nèi)容具有高度一致性，也就是本文所講述的“央地共治”。學(xué)界的這種討論，為本文“央地共治”這一概念和命題的提出提供了全面而深厚的理論支撐。

三、“央地共治”：基于現(xiàn)實(shí)的考察分析

雖然現(xiàn)實(shí)的發(fā)展并沒有按照學(xué)者所設(shè)想的那些制度模式展開，既沒有出現(xiàn)胡鞍鋼所倡導(dǎo)的“一省一票制”，也沒有設(shè)置一個(gè)王紹光所主張的“專門處理財(cái)政資源的動(dòng)員與分配問題”的機(jī)構(gòu)，但是誠如王紹光所主張的那樣，不在于機(jī)構(gòu)、制度本身是什么，而在于設(shè)計(jì)的原則，要想使地方政府增加與中央合作的意愿，必須使地方政府有權(quán)參與中央決策過程。通過對(duì)現(xiàn)實(shí)的考察分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，這種地方政府對(duì)中央決策的參與權(quán)正在隨時(shí)隨地的情景中以多種多樣的形式反復(fù)出現(xiàn)，成為我國公共決策機(jī)制中的常態(tài)化現(xiàn)象。這主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

(一)決策權(quán)力上的地方分享

在我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式和央地職責(zé)同構(gòu)①職責(zé)同構(gòu)指不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致，由于“沒有對(duì)各自權(quán)力的來源、事項(xiàng)的管轄等方面進(jìn)行合理的劃分，致使上級(jí)政府可以越權(quán)行使下級(jí)政府權(quán)力”。參見：朱光磊，張志紅：《職責(zé)同構(gòu)批判》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2005年第1期。的中央行政集權(quán)的背景下，考慮到國家超大規(guī)模以及區(qū)域發(fā)展極不平衡的現(xiàn)實(shí)，中央政府在具體公共決策機(jī)制上做出了一些彈性安排，為地方政府自主決策預(yù)留了一定的空間，以期通過決策權(quán)力上的地方分享來達(dá)到因地制宜的效果。這表現(xiàn)為：

第一，重大決策上的中央原則性決策與地方具體化決策相結(jié)合。在事關(guān)全國性的決策上，中央決策主要以原則性、指導(dǎo)性、宏觀性為主，多表現(xiàn)為指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和重大原則。在此基礎(chǔ)上，地方政府會(huì)召開諸如“傳達(dá)、學(xué)習(xí)中央政策、講話精神”的會(huì)議，并結(jié)合本地實(shí)際情況，通過再?zèng)Q策，將中央決策精細(xì)化、具體化。這被形象地描述為“不離上級(jí)意，唱唱地方戲”，其核心在于中央與地方在決策機(jī)制上的相互理解與合作，中央要明了“下情”，地方也要吃透“上情”，為此，中央通過原則性決策來為地方預(yù)留自主決策空間，地方則通過再?zèng)Q策將政策精細(xì)化、具體化來貫徹中央決策精神。

第二，相機(jī)授權(quán)下的中央權(quán)力下放與地方權(quán)力分享。所謂相機(jī)授權(quán)是指中央政府根據(jù)不同的時(shí)機(jī)、環(huán)境有差別地決定對(duì)地方授權(quán)的內(nèi)容、程度和方式的央地權(quán)力配置體系［18］。相機(jī)授權(quán)從本質(zhì)上講是指中央將更多的決策權(quán)下放給地方，以使地方擁有更多的自主決策空間，如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開放城市、綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、保稅區(qū)和開發(fā)區(qū)等，都是中央政府相機(jī)授權(quán)的結(jié)果和體現(xiàn)。以最具典型的經(jīng)濟(jì)特區(qū)為例，早在經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立之初，中央就印發(fā)紀(jì)要給予了很大的自主權(quán)，其中最為重要的一條是：授權(quán)廣東省對(duì)中央各部門的指令和要求采取靈活辦法，適合的就執(zhí)行，不適合的可以不執(zhí)行或變通辦理［19］。發(fā)展至今，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)眾多特點(diǎn)中，一個(gè)重要的方面就是特區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)有權(quán)制定因地因時(shí)制宜的特區(qū)管理?xiàng)l例。隨著經(jīng)濟(jì)特區(qū)、保稅區(qū)、開發(fā)區(qū)等數(shù)量的日益增多，這表明中央相機(jī)授權(quán)的力度也不斷加大，將更多的決策權(quán)力下放給地方，讓地方分享。

(二)決策主體上的地方參與

誠然，中央會(huì)下放一部分決策權(quán)讓地方分享，但是，對(duì)于依然被中央保留的那部分決策權(quán)，是否存在地方參與?答案基本上是肯定的。對(duì)于這部分決策權(quán)，中央主要通過“決策主體上的地方參與”來實(shí)現(xiàn)，這主要表現(xiàn)為“常規(guī)化”和“制度化”兩種途徑。

第一，“常規(guī)化”的地方參與模式。這是指中央在決策中就某些問題征求地方政府意見的慣例，主要體現(xiàn)為：調(diào)研、談話、座談會(huì)等形式。中央“十二五”規(guī)劃制定的過程就是這么一個(gè)“決策主體上的地方參與”的過程。胡鞍鋼對(duì)此詳細(xì)描述到，“從2010年3月全國人民代表大會(huì)閉幕之后，中央政治局9位常委和其他委員分赴各地進(jìn)行專題調(diào)研，這是中央領(lǐng)導(dǎo)人與地方負(fù)責(zé)人直接信息溝通的最好形式，一方面‘百聞不如一見’，中央領(lǐng)導(dǎo)人直接獲得第一手信息，了解第一手材料;另一方面，地方負(fù)責(zé)人可以直接反映他們的實(shí)際要求和具體建議，就重大政策交換意見，達(dá)成共識(shí)”［20］。隨著我國決策科學(xué)化、民主化的發(fā)展，中央政府決策日趨由封閉的“關(guān)門決策”模式逐漸向廣泛征求地方意見的“開門決策”模式發(fā)展，并形成了慣例，而這就為地方政府成為中央決策的參與主體提供了機(jī)會(huì)和可能。

第二，“制度化”的地方參與模式。從歷史來看，我國黨與國家并行治理的“政治雙軌制”在國家重大政策決策過程中形成獨(dú)特的決策模式：黨委創(chuàng)議—人大審議［21］。隨著我國“依法治國”的推進(jìn)以及制度化建設(shè)的加快，黨委創(chuàng)議—人大審議的決策模式越來越變得制度化和常態(tài)化。具體到中央決策來看，無論是黨中央，還是全國人大，均有大批來自地方的代表，換而言之，無論是在黨委創(chuàng)議環(huán)節(jié)，還是在人大審議環(huán)節(jié)，都有地方代表的參與。這也成為“決策主體上的地方參與”的制度化渠道和保障。

(三)決策過程上的地方影響

從伊斯頓的政治系統(tǒng)分析來看，決策的制定包括輸入、政治系統(tǒng)(轉(zhuǎn)換過程)、輸出三個(gè)部分。在以往的公共決策中，地方政府的影響主要在輸出階段，遠(yuǎn)離輸入和政治系統(tǒng)等決策過程，如“央主地從”階段“地方對(duì)中央決策的私下修正，以適應(yīng)當(dāng)?shù)匦枰保暗胤街髁x”階段地方政府對(duì)不符合自己利益需求的決策所采取的“上有政策，下有對(duì)策”。在目前的情況下，地方政府的影響力已然從輸出部分的決策執(zhí)行階段走向了輸入和政治系統(tǒng)部分的決策制定階段，即決策過程上的地方影響，這同樣包含兩個(gè)方面。

第一，以“駐京辦”為代表的地方影響模式?！榜v京辦”自設(shè)立以來就是中央與地方縱橫交錯(cuò)的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中極其重要的關(guān)節(jié)點(diǎn)。它既有利于中央及時(shí)了解地方信息，也有利于地方準(zhǔn)確表達(dá)本地利益，影響中央決策。由于缺乏明確而健全的法律條文規(guī)定，“駐京辦”在很長一段時(shí)間都是我國法定政府體系之外的半制度化的溝通渠道，其行為是一種半公開化的溝通方式，為此，黃健雄稱之為“潛溝通”［22］1。2010年1月19日國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見》的頒布，不僅標(biāo)志著中央對(duì)于“駐京辦”管理的制度化與規(guī)范化，更標(biāo)志著中央在一定程度上肯定和默認(rèn)了地方政府通過“駐京辦”來影響和參與中央公共決策，更有利于加強(qiáng)地方政府的利益表達(dá)、信息傳遞以及對(duì)中央決策的影響和參與。

第二，以“政策輸入”為代表的地方影響模式。這主要表現(xiàn)為，地方政府積極策劃，使自己的策劃被中央政府采納，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒霙Q策。福建省“海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)”的出臺(tái)就是一個(gè)鮮活的案例。通過表2，我們不難發(fā)現(xiàn)，“海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)”的出臺(tái)大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：地方策劃、影響中央、中央采納。由此可見，地方政府已經(jīng)逐漸改變了以往的那種被動(dòng)接受與適應(yīng)狀態(tài)，開始主動(dòng)、積極地通過政策輸入來影響中央決策。這體現(xiàn)為：輸入部分的積極策劃，決策部分的積極影響。在這兩部分的共同努力和作用下，最終使符合本地發(fā)展和要求的政策為中央所接受，上升為中央決策。

表2 海西區(qū)政策發(fā)展演進(jìn)的三個(gè)階段

綜上所述，“央地共治”模式的提出，既改變了“央主地從”模式下中央對(duì)于公共決策權(quán)的壟斷，也改變了“地方主義”模式下只強(qiáng)調(diào)“分權(quán)”而不強(qiáng)調(diào)“合作”的弊端。從決策—執(zhí)行一體性來看，中央政府真正認(rèn)識(shí)到，要想改變地方政府在執(zhí)行中“不合作”，就需要在決策中采取“合作”。由此，中央政府在公共決策上逐漸向地方開放，地方逐漸具有了參與、影響中央決策的路徑和手段，進(jìn)而在公共決策機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了一種“央地共治”的狀態(tài)。這么一種狀態(tài)，一方面，既遵從了我國單一制的歷史傳統(tǒng)和憲法所規(guī)定的“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，繼續(xù)發(fā)揮著中央權(quán)威在維系領(lǐng)土安全、主權(quán)統(tǒng)一以及“集中力量辦大事”等方面的作用，進(jìn)而充分調(diào)動(dòng)了中央的積極性;另一方面，又發(fā)揮了地方參與在維系大國治理方面的貢獻(xiàn)和作用，通過“分權(quán)”給予地方在其管轄范圍內(nèi)一定的自主與自治的權(quán)力，通過“合作”給予了地方參與、影響中央決策的機(jī)會(huì)和路徑，充分照顧到了地方獨(dú)立的利益主體地位和利益發(fā)展訴求，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮了地方的積極性和主動(dòng)性，從而使中央權(quán)威與地方活力達(dá)到了有機(jī)結(jié)合，為我國超大社會(huì)的有效治理提供了新的政治智慧。

［1］房亞明：《超大空間的有效治理：地方自治導(dǎo)向的分權(quán)?——論我國縱向府際關(guān)系的制度變革》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期。

［2］王滬寧、陳明明：《調(diào)整中的中央與地方關(guān)系：政治資源的開發(fā)與維護(hù)──王滬寧教授訪談錄》，載《探索與爭(zhēng)鳴》1995年第3期。

［3］《毛澤東文集》(第7卷)，北京：人民出版社1999年版。

［4］Schurmann Franz．Ideology and Organization in Communist China．Berkeley：University of California Press，1968．

［5］(美)李侃如：《治理中國：從革命到改革》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社2010年版。

［6］楊連強(qiáng)：《利益差別與政策博弈：中央與地方關(guān)系的另類解讀》，載《重慶社會(huì)科學(xué)》2006年第7期。

［7］毛壽龍：《“囚犯的難題”與“地方主義的泥淖”：中央與地方關(guān)系的再思考》，載《行政論壇》1996年第3期。

［8］Anjali Kumar．“China’s Reform，internal trade and marketing”．The Pacific Review，1994(3)．

［9］Gerald Segal．China Changes Shape：Regionalism and Foreign Policy．London：brassey’s for IISS，1994．

［10］沈立人、戴圓晨：《我國諸侯經(jīng)濟(jì)的形成及其弊端和根源》，載《經(jīng)濟(jì)研究》1990年第3期。

［11］吳國光、鄭永年：《論中央－地方關(guān)系：中國制度轉(zhuǎn)型中的一個(gè)軸心問題》，香港：牛津大學(xué)出版社1995年版。

［12］沈建中：《論兩岸中央政府與地方政府關(guān)系之研究》，網(wǎng)址：http：//politic．thu．edu．tw/96/3－1．pdf，2011年06月22日。

［13］謝慶奎：《中國政府的府際關(guān)系研究》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2000年第1期。

［14］沈建中：《論兩岸中央政府與地方政府關(guān)系之研究》，http：//politic．thu．edu．tw/96/3－1．pdf，2011年06月22日。

［15］劉海波：《我國中央與地方政制結(jié)構(gòu)的分析與改進(jìn)》，載《中國政改論壇》，http：//www．chinareform．org．cn/ gov/system/Forward/201007/t20100712_36308．htm，2007年06月19日。

［16］呂麗娜、高小?。骸吨醒肱c地方的博弈關(guān)系與制度創(chuàng)新》，載《中共福建省委黨校黨報(bào)》2000年第3期。

［17］王紹光：《健全的制度設(shè)計(jì)：正確處理中央與地方合作關(guān)系的關(guān)鍵》，載《國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》1999年第2期。

［18］郭劍鳴：《相機(jī)授權(quán)體制下我國央地關(guān)系中的潛規(guī)則現(xiàn)象及其矯治——兼談分稅制后“駐京辦”問題的實(shí)質(zhì)》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2010年第6期。

［19］《經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策調(diào)整內(nèi)幕》，載《天天新報(bào)》，http：// www．xwwb．com/web/wb2008/wb2008news．php?db= 15＆thisid=13309，2008年06月21日。

［20］胡鞍鋼：《中國特色的公共決策民主化——以制定“十二五”規(guī)劃為例》，載《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011年2期。

［21］陳國權(quán)，周盛：《我國人大決策權(quán)的變遷與決策權(quán)的制約監(jiān)督》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2011年第5期。

［22］黃建雄：《“潛溝通”：當(dāng)代中國“駐京辦”研究》，載華中師范大學(xué)2010年博士學(xué)位論文。

責(zé)任編輯 胡章成

“The Cooperation Between the Central Government and the Local Government”in the System of Public Decision-making

YAN Shuai
(School of Politicsand Public Administration，Wuhan University，Wuhan 430072，China)

Look back upon，the relationship between central-local relationship in china has gone through three stages：“central decision-making and local implementation”，“l(fā)ocalism”，“the cooperation between central-local relationship”．“The cooperation between central-local relationship”changed the contents of the“l(fā)ocalism”，only the emphasis on“decentralization”rather than on the“cooperation”of the state．Central government really realized that，in order to change the local government in the implementation of the“uncooperative”situation，we need to take in the decision-making“cooperative”approach．Thus，the central government gradually open to the local government in public decision-making．

the relationship between central-local relationship;the system of public decision-making;localism;the cooperation between central-local relationship

book=68,ebook=75

閆帥(1985－)，男，山西長治人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)橹型庹沃贫取?/p>

“教育部博士研究生學(xué)術(shù)新人獎(jiǎng)”資助項(xiàng)目(50520111115005);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(201111501020002)。

2012-02-27中圖分類號(hào)：D621

A

1671-7023(2012)04-0068-07