香港公屋、歐洲社會住房與新加坡組屋

○ 蔡穗聲

（本文作者單位系廣東省房地產(chǎn)行業(yè)協(xié)會）

世界上各國（地區(qū)）因歷史文化、政治經(jīng)濟(jì)制度、治理理念、社會環(huán)境、發(fā)展階段的差異，造成住房保障政策很不相同，模式很多，五花八門。我們對這些經(jīng)驗(yàn)的借鑒學(xué)習(xí)應(yīng)小心分析政策背后的政治經(jīng)濟(jì)社會因素，注意發(fā)展階段的差異，在分析中學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)中創(chuàng)新，切忌簡單比照、生搬硬套。須知，在眾多境外經(jīng)驗(yàn)中尋找支持自己觀點(diǎn)的論據(jù)并非難事，但要說明何以這個經(jīng)驗(yàn)而不是另一個經(jīng)驗(yàn)適合中國，就不易了。

因地緣血緣關(guān)系，香港是中國實(shí)行保障房制度的啟蒙老師。香港保障房建設(shè)的第一階段從1953年圣誕夜石硤尾寮屋區(qū)大火的翌年開始，政府興建徙置大廈安置火災(zāi)災(zāi)民及寮屋居民；第二階段從1961年開始，興建公營房屋（簡稱“公屋”，俗稱“廉租屋”）解決低收入居民居住困難，延至50年后的今天仍在繼續(xù)；第三階段從1976年開始，為中等收入家庭日益殷切的置業(yè)需求推出“居者有其屋”（簡稱“居屋”）計(jì)劃。該計(jì)劃2003年因經(jīng)濟(jì)衰退、房價(jià)大跌而中止至今有8年之久；近年因房價(jià)上漲較快引發(fā)復(fù)建居屋的爭論。我們從中不難看出香港房屋政策的發(fā)展脈絡(luò)：先是應(yīng)急解決災(zāi)民的燃眉之急；然后用廉租屋方式解決低收入居民居住困難；最后才是幫助中等收入家庭置業(yè)，而且，迄今公屋仍是香港房屋政策的基礎(chǔ)與主體，700萬居民中的30%住在公屋，18%住在“其它資助房屋”（包括居屋），其余52%住在私人樓宇，住私人樓宇中約七成為業(yè)主住戶，約三成為租客。【資料來源：2011年6月27日筆者訪問香港房屋署時獲取】

圖：歐盟各國租賃型社會住房占本國住房總量的比例（單位：%）

歐洲“社會住房”（social housing）是政府為無法在市場上找到合適而又負(fù)擔(dān)得起住房的人提供的住房。“社會住房”是相對于私人住房的概念。也有一些國家使用“公共住房”（public housing）概念，如瑞典。有一些社會住房的產(chǎn)權(quán)被分割出售給租戶，租戶半租半擁有，與政府分享“共有產(chǎn)權(quán)”。當(dāng)租戶購買了全部產(chǎn)權(quán)，該物業(yè)就不再是社會住房?！举Y料來源：歐洲社會住房委員會（CECODHAS Housing Europe）葡萄牙分會會長若望·卡瓦荷沙（Joo Carvalhosa），英國諾丁漢社區(qū)住房協(xié)會（Nottingham Community Housing Association）住房部部長戴維·理查德森（David Richardson）提供】

歐盟27國中存在三種主要的社會住房政策模式：“普惠”模式（universal model），其目的是形成強(qiáng)大的社會租賃部門，為所有人提供大量的負(fù)擔(dān)得起的租賃住房。瑞典、丹麥和荷蘭仍在一定程度上執(zhí)行這一模式。“一般”模式（generalist model），受到一種或多種形式的收入和租金上額的限制，這種模式主要存在于德國、英國、法國和比利時?！笆Ｓ唷蹦Ｊ剑╮esidual model），主要存在于南歐及前東歐國家，其主要特征是社會住房僅供給那些最貧窮的階層。

新加坡國情的獨(dú)特性使其組屋制度在世界200多國家和地區(qū)中成為絕無僅有的孤證

歐洲的社會住房平均約占住房總量的10%。其中“普惠”模式的瑞典是17%，丹麥?zhǔn)?9%，荷蘭最高，達(dá)到32%。“一般”模式的德國是5%，比利時是7%，法國是17%，英國是17.45%。“剩余”模式的愛沙利亞僅1%，西班牙和葡萄牙均為2%，羅馬利亞是2.3%，立陶宛是3%，匈牙利是3.7%，意大利是4%。詳見下圖：

歐洲社會住房經(jīng)歷過“私有化”。80年代開始自由主義市場經(jīng)濟(jì)思想主導(dǎo)西方國家的經(jīng)濟(jì)政策，英國撒切爾首相大刀闊斧裁減公共開支，重整70年歷史的社會住房系統(tǒng)，鼓勵社會住房租戶購買現(xiàn)住居所。1984年英國社會住房占全部住房比重從70年代的32%降至28%，1991年再降至20%?！抉T?。骸蹲》颗c住房政策》，中國建筑工業(yè)出版社2009年7月版，P208-210】【趙麗霞：“房屋政策趨勢的分析”，載《香港公營房屋五十年》中文大學(xué)出版社出版，P229】

歐盟除少數(shù)國家外，大多數(shù)國家允許社會住房私有化。1989年以來社會住房私有化最多的是英國和荷蘭，分別是2161200套和286000套，瑞典32841套，葡萄牙12000套，法國45套，丹麥僅9套【資料來源：歐洲社會住房委員會：《2010年歐盟住房統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》，蔡濱翻譯】

國內(nèi)許多人羨慕新加坡組屋制度，希望借鑒學(xué)習(xí)。新加坡2009年居住組屋人口占82%，其中80%是自有，2%是租??；余下18%人口居住洋房和公寓（《宜居研究》2011年第24期）。組屋價(jià)格較低，據(jù)新加坡國立大學(xué)分析，組屋的房價(jià)收入比為5.8。政策規(guī)定購房首付10%，貸款利率2.6%，由此，償債比率平均23%，購房者只需動用公積金便可償還貸款。新加坡組屋制度有其獨(dú)特的地理因素、政治原因與經(jīng)濟(jì)根基。作為島國、城市國家，710平方公里土地居住507萬人口，人口密度大于香港，有限的國土使其不可能依賴房地產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)主要依靠高附加值的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)（中國現(xiàn)階段還不得不依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長，其中房地產(chǎn)投資是重要部分）。近似專制的政治體制、家族式的國家管理模式與經(jīng)濟(jì)自由化、國際化保持了新加坡經(jīng)濟(jì)增長，同時也降低了民眾享有民主的權(quán)利，有引發(fā)社會不滿的危險(xiǎn)。由此，普惠的社會保障體系是不二選擇。新加坡2009年人均GDP超過3萬美元（同期中國3711美元），2009/2010財(cái)政年度住房支出占財(cái)政預(yù)算3.9%（2010年中國占1.2%），【資料來源：葉加：“新加坡組屋掠影”，載《中國房地產(chǎn)報(bào)》2011年9月5日】新加坡1955年成立中央公積金局，50多年來公積金制度由單一養(yǎng)老功能拓展成為一個綜合性的社會保障體制（中國住房公積金制度在全國推廣10多年，僅限于住房領(lǐng)域）。新加坡國情的獨(dú)特性使其組屋制度在世界200多國家和地區(qū)中成為絕無僅有的孤證，不具有普適性?？梢粤w慕，無法復(fù)制?！?/p>