穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化

○ 本刊記者 馮京津

日前，國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2011年末，中國大陸城鎮(zhèn)人口比重達(dá)51.27%，數(shù)量首次超過農(nóng)村人口。我國也成為30年來城市化率增速最快的國家之一。

1978年，我國城鎮(zhèn)化率為17.92%。截至2008年底，中國城鎮(zhèn)化水平達(dá)到45.7%，比新中國成立初期提高了35個百分點(diǎn)，年均增長0.95個百分點(diǎn)。2009年，我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)46.59%。2011年4月28日的第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國總?cè)丝跒?370536875人。大陸31個省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人的人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口為665575306人，占49.68%。

2010年3月25日，聯(lián)合國發(fā)布報告說，中國的城市化進(jìn)程極為迅速。1980年，中國只有51個城市人口超過50萬，自20世紀(jì)90年代起，中國超過50萬人口的城市數(shù)量顯著增加。從1980年到2010年的30年間，共有185個中國城市跨過50萬人口門檻。中國的城市化水平預(yù)計至2025年將達(dá)到59%。

中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民在“城市中國計劃2011年度論壇”上說，經(jīng)過30年的城鎮(zhèn)化建設(shè)，我國的城鎮(zhèn)面積已擴(kuò)大4倍，但城鎮(zhèn)人口只增加了1.6倍。截至2011年11月，我國城鎮(zhèn)人口已超過6.65億，城鎮(zhèn)化率達(dá)到49.68%。

2011年末，中國大陸城鎮(zhèn)人口數(shù)量首次超過農(nóng)村人口。國家統(tǒng)計局發(fā)布報告指出，2011年，全國人戶分離的人口為2.71億，其中流動人口為2.30億。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計口徑，人戶分離人口指的是居住地和戶口登記地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致、且離開戶口登記地半年以上的人口。流動人口指的是人戶分離人口中不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口。

科學(xué)規(guī)劃城市功能定位和布局

城鎮(zhèn)化事關(guān)中國現(xiàn)代化建設(shè)全局，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、擴(kuò)大國內(nèi)需求的戰(zhàn)略重點(diǎn)，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要動力，也是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑。

城鎮(zhèn)化是雄厚的內(nèi)需潛力不斷釋放的過程，實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略必須以城鎮(zhèn)化為依托。中國城鎮(zhèn)化正處于深入發(fā)展階段，蘊(yùn)含著巨大的內(nèi)需空間。據(jù)有關(guān)預(yù)測，到2030年中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%左右，這意味著有3億農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，這將帶來消費(fèi)觀念和生活方式的深刻變化，帶來城鎮(zhèn)消費(fèi)群體的迅速擴(kuò)大。目前城市居民人均生活消費(fèi)支出是農(nóng)村居民的3.6倍，將3億農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城市居民，按現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民實(shí)際消費(fèi)水平計算，中國居民生活消費(fèi)支出將新增3.5萬億元，占目前居民消費(fèi)總量的26.3%。同時，滿足人們進(jìn)城需要的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅建設(shè)等，更具有廣闊的增長空間，將為擴(kuò)大內(nèi)需提供最強(qiáng)大、最持久的內(nèi)生動力。

城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)要素在區(qū)域空間合理積聚的過程，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必須以城鎮(zhèn)化為載體。近現(xiàn)代以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個普遍規(guī)律是，沿海國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，多從該國沿海地區(qū)開始，然后沿著內(nèi)河向內(nèi)地延伸。中國也在經(jīng)歷類似情況，改革開放30多年來，環(huán)渤海、長三角、珠三角等地區(qū)率先開放發(fā)展，在形成外向型經(jīng)濟(jì)格局的同時，也形成了人口經(jīng)濟(jì)集聚程度較高的城市群，有力地帶動了東部沿海地區(qū)的快速發(fā)展。而處于內(nèi)陸的中西部地區(qū)發(fā)展相對滯后。2010年東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均達(dá)到60%，而中部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均只有45%和41%。在中西部地區(qū)一些資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的區(qū)域，加快培育發(fā)展新的城市群，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和市場空間由東向西、由南向北梯次拓展，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。

人口集聚、交通擁堵、環(huán)境污染、公共資源短缺城市化快速發(fā)展的同時也帶來了諸多頑疾。當(dāng)前，一些城市盲目擴(kuò)大城區(qū)，忽視基礎(chǔ)設(shè)施配套，同時城市功能定位不明，盲目追求“大而全”的粗放發(fā)展模式造成了城市不堪重負(fù)。

“千萬不能再像一般特大城市那樣，搞‘?dāng)偞箫灐??！比珖舜蟠?、西北農(nóng)林科技大學(xué)黨委書記張光強(qiáng)對此深有感觸。他說，要緩解城市病，需要科學(xué)規(guī)劃城市功能定位和布局，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能。

“我們在調(diào)研時看到的關(guān)于西安咸陽一體化的規(guī)劃是個很好的探索?！睆埞鈴?qiáng)介紹說，把西安建設(shè)為國際化大都市，新的城區(qū)要繼續(xù)擴(kuò)展，但規(guī)劃不是一味擴(kuò)大城市面積，而是在城市圈內(nèi)設(shè)計了很多功能完善的小城鎮(zhèn)。通過星羅棋布的“明星鎮(zhèn)”建設(shè)，控制城鎮(zhèn)面積和人口數(shù)量，配套功能齊全，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，城鄉(xiāng)邊界也更加清晰。

“十二五”規(guī)劃提出，要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

全國政協(xié)常委、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)與氣候變化研究中心主任林而達(dá)認(rèn)為，城鎮(zhèn)化過程中小城鎮(zhèn)發(fā)展也要找好定位，科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃。他說，小城鎮(zhèn)離農(nóng)村最近，應(yīng)該把基礎(chǔ)做好，發(fā)展好產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民能夠就近得到就業(yè)機(jī)會，既能減輕各種成本，又能緩解大城市的壓力。

進(jìn)城務(wù)工人員生活配套的完善

人力資源和社會保障部的最新數(shù)據(jù)顯示，2011年我國外出農(nóng)民工總數(shù)已經(jīng)突破2.5億?！笆濉币?guī)劃也提出，要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。

相關(guān)人士表示，城鎮(zhèn)化的過程不能被簡單地復(fù)制為“戶籍”的變化。對于這一龐大人群，要讓他們真正融入城市，成為“新城市人”，這是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵。

只有子女穩(wěn)下來了，生活穩(wěn)下來了，人才能穩(wěn)下來。要為進(jìn)城農(nóng)民工等人群在就業(yè)、子女入學(xué)以及保障性住房等問題上提供幫助，解除后顧之憂。

要解決農(nóng)民進(jìn)城“人進(jìn)心難進(jìn)”問題，歸根結(jié)底要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，變“二元”為“一元”，讓進(jìn)城農(nóng)民得到平等的權(quán)利和公共服務(wù)。

城市要做好統(tǒng)籌規(guī)劃、合理統(tǒng)籌。既要在制度上幫助，也要在資源方面逐步實(shí)現(xiàn)公平和均等，讓醫(yī)療、教育等資源真正覆蓋到農(nóng)民工群體。同時要保障失地農(nóng)民利益，考慮其日后的生計，妥善處理征地后續(xù)問題。

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口生產(chǎn)生活方式發(fā)生轉(zhuǎn)換的過程，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾必須以城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動為支撐。農(nóng)村人口過多、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺，使土地規(guī)模經(jīng)營難以推行，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以改變，這是“三農(nóng)”問題的根源。中國人均耕地資源僅0.09公頃，不到世界平均水平的40%；人均水資源僅2090立方米，約為世界平均水平的28%。破除這一矛盾必須超越農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的層面，堅(jiān)持以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的方針，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。隨著農(nóng)村人口逐步向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居民人均資源占有量會相應(yīng)增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和商品化率可以得到提高，有利于提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、市場化水平，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，從根本上增加農(nóng)民收入，有力推動新農(nóng)村建設(shè)。

土地政策促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展

國土資源部總規(guī)劃師胡存智認(rèn)為，我們對人口的城鎮(zhèn)化慢于土地城鎮(zhèn)化的問題保持著高度警惕，這就意味著城市的用地擴(kuò)張要快于它吸納的人口。

第一，土地的城鎮(zhèn)化需要適度地提前，但是不能過分。如果從城市發(fā)展的規(guī)律上來說，土地城填化要稍稍提前一點(diǎn)，但現(xiàn)在的問題是過快，大大快于人口的城鎮(zhèn)化，且有進(jìn)一步加快拉大差距的傾向，這是非常危險的。

第二，當(dāng)前的關(guān)鍵是要加快人口定居的速度。要提高人口城鎮(zhèn)化，就要一一剪斷和戶籍聯(lián)系在一起的城市的準(zhǔn)入條件。我們現(xiàn)在對待人口城鎮(zhèn)化的辦法非常簡單，要么就給你戶籍，要么沒有，這就使得農(nóng)民工不能很好地轉(zhuǎn)化為城市的人口，加上當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，也不可能一下子把所有的城市待遇都加到每一個新進(jìn)城的人頭上。像這種情況應(yīng)該怎么辦呢？我們不是簡單地給一個戶口或者不給一個戶口。實(shí)際上應(yīng)該是把聯(lián)系在戶籍上的一系列的、不應(yīng)該附加在上面的條件一一消除。我們過去的城市化的步伐就是這么走過來的，我們不要忘記過去取得的成功經(jīng)驗(yàn)。

要在土地管理制度和用地機(jī)制方面進(jìn)行配套改革來支撐城鎮(zhèn)化。比如要深化城鎮(zhèn)土地管理制度的改革和市場化的改革，推動集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，推動征地制度改革，要更加謹(jǐn)慎、積極地探索征地改革之路，要建立起宅基地的分配和退出機(jī)制。

要通過采取差別化的土地政策來促進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的形成。一是按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用地極限來制訂規(guī)劃，在滿足當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的同時留足充分的余地；同時，對人均用地極限要加以限制和控制，以此來實(shí)現(xiàn)集約用地并促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是要通過差別化的土地政策來實(shí)現(xiàn)“兩橫三縱”的城市化格局，也就是對國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)的三大城市連綿帶要轉(zhuǎn)變用地方式，執(zhí)行土地流量代替土地增量的戰(zhàn)略；而對國家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的22個城市群要增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增量，加大建設(shè)用地的供給，促進(jìn)這些城市群的發(fā)展，使之逐步成為國家經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)和支撐點(diǎn)。

在規(guī)劃中要設(shè)定城市發(fā)展的“擴(kuò)展邊界”，此邊界不可逾越，并且要與城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、交通規(guī)劃相銜接。城市在規(guī)劃中可以設(shè)立允許建設(shè)的彈性區(qū)域，當(dāng)城市的發(fā)展實(shí)際已經(jīng)超過了既有界限時，可以通過復(fù)墾減少農(nóng)村的建設(shè)用地，在允許建設(shè)區(qū)內(nèi)搞建設(shè)，從而促進(jìn)城市發(fā)展，吸納農(nóng)民進(jìn)城，但這些活動仍然要嚴(yán)格地控制在城市的擴(kuò)展邊界以內(nèi)?！?/p>