加快法治國家建設(shè) 提高執(zhí)法人員素質(zhì)

李星洲

WTO要求的是以規(guī)則為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟(jì)，而市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是法制經(jīng)濟(jì)。所以，中國加入WTO將加快法制建設(shè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)真正意義上的從人治社會(huì)向現(xiàn)代的法治社會(huì)轉(zhuǎn)型?！肮_、公平、公正”是WTO的基石，也是法治社會(huì)最高原則的體現(xiàn)。但是，目前我們的執(zhí)法人員離“公開、公平、公正”執(zhí)法的要求差距較遠(yuǎn)。因此，加入WTO對我國走向法治社會(huì)中的執(zhí)法人員道德素質(zhì)造成巨大的挑戰(zhàn)。為了更好地應(yīng)對人世的挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為，應(yīng)該先正確分析執(zhí)法人員道德素質(zhì)不適應(yīng)加入WTO的現(xiàn)狀，指出存在問題，找出不適應(yīng)的原因和影響，然后再論證應(yīng)對入世挑戰(zhàn)所采取的對策，并進(jìn)一步闡述對策中的理論創(chuàng)新。

一、加入WTO對我國執(zhí)法人員道德素質(zhì)的挑戰(zhàn)

（一）我國執(zhí)法人員道德素質(zhì)不適應(yīng)加入WTO的現(xiàn)狀

主要存在以下五個(gè)方面的問題：

1、執(zhí)法人員普遍沒有形成現(xiàn)代的法治觀念

首先，沒有形成職權(quán)法定觀念，也就是說由法律規(guī)定執(zhí)法人員職權(quán)行使的權(quán)限范圍、方式和程度必須履行、不得越權(quán)履行，更不得濫用職權(quán)。第二，沒有樹立不得為自己設(shè)定權(quán)力和免除義務(wù)的觀念。第三、沒有確立無法律依據(jù)不得為他人設(shè)定義務(wù)的觀念。第四，沒有確立除法律特別授權(quán)，不得享有行政執(zhí)法終局裁決權(quán)的觀念。第五，沒有樹立權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一的觀念。這個(gè)觀念是法治有別于人治、法律不同于政策的最重要的觀念。

2、執(zhí)法人員的法治意識普遍不強(qiáng)

執(zhí)法人員由于受幾千年“人治”傳統(tǒng)的影響，再加上執(zhí)法體制存在問題，造成法治意識不強(qiáng)，在執(zhí)法過程中一是習(xí)慣按政策（紅頭文件）辦事，不重視依據(jù)法律行事；二是只重視對上級負(fù)責(zé)，不重視對法律負(fù)責(zé)；三是寧可違法，也不敢違背領(lǐng)導(dǎo)旨意。其結(jié)果必然是服務(wù)意識不強(qiáng)，服務(wù)質(zhì)量不高，甚至在執(zhí)法中常有“權(quán)大于法”、“情大于法”、“私大于法”的事件發(fā)生。

3、執(zhí)法人員的“官本位”思想根深蒂固

部分執(zhí)法人員思想觀念陳舊，習(xí)慣用傳統(tǒng)思維看待人世的新形勢，對市場經(jīng)濟(jì)、WTO知識知之不深，存在嚴(yán)重的官本位思想。他們普遍缺少參與社會(huì)流動(dòng)的意識，不愿意放棄職位走出機(jī)關(guān)大門從事其他職業(yè)。在執(zhí)法人員心目中，職位、級別也自然成為地位象征、能力的體現(xiàn)，受到競相追逐，這又反過來成為滋生“跑官、要官”、“吏治腐敗”的土壤。

4、執(zhí)法人員在執(zhí)法中常見的違法與不當(dāng)

公開、公平和公正是WTO最根本的原則，但是，由于執(zhí)法管理體制的原因，嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法的要求還未完全規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為。執(zhí)法人員由于道德素質(zhì)偏低，在具體執(zhí)法中缺乏公開意識，透明度不夠，未能向公眾公開辦事程度和辦事結(jié)果，未能自覺接受新聞媒體曝光，未能自覺接受社會(huì)監(jiān)督。結(jié)果造成執(zhí)法中常見違法與不當(dāng)?shù)那闆r：一是執(zhí)法失職，沒有履行或拖延履行法定職責(zé)；二是執(zhí)法越權(quán)，超越自己的管轄權(quán)和自由裁量權(quán)；三是執(zhí)法濫用職權(quán)，以權(quán)謀私；四是證據(jù)不足情況下而作出的具體執(zhí)法行為；五是執(zhí)法里有適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤；六是違反法定程序，而出現(xiàn)的步驟違法和方式違法；七是執(zhí)法侵權(quán)、執(zhí)法不當(dāng)或處罰顯失公正。

5、目前我國執(zhí)法人員道德素質(zhì)主要存在問題

首先是政風(fēng)政紀(jì)方面存在道德素質(zhì)的突出問題：一是以政容風(fēng)紀(jì)不整為特征的內(nèi)務(wù)不統(tǒng)一、作風(fēng)稀拉等比較普遍。表現(xiàn)在著裝不整潔，行為不文明，語言粗俗，甚至打罵群眾。二是以作風(fēng)不純?yōu)樘卣鞯男问街髁x、官僚主義嚴(yán)重。表現(xiàn)在只做表面文章，報(bào)喜不報(bào)憂，鋪張浪費(fèi)，講究排場。三是以宗旨觀念淡化為特征的特權(quán)思想等問題比較突出。表現(xiàn)在執(zhí)法中吃拿卡要。四是以執(zhí)法隨意性為特征的執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公。表現(xiàn)在變相亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派；辦人情案、關(guān)系案、金錢案；為罪犯當(dāng)“保護(hù)傘”，導(dǎo)致貪污受賄等現(xiàn)象發(fā)生。

其次是思想道德品質(zhì)方面存在的顯著問題：一是口是心非，言行不一；二是只講待遇，不講奉獻(xiàn)；三是個(gè)人主義呈膨脹趨勢，缺乏團(tuán)隊(duì)協(xié)作精神；四是以言代法，以權(quán)代法。

（二）我國執(zhí)法人員的道德素質(zhì)不適應(yīng)加入WTO的原因及影響

主要原因有幾個(gè)方面

1、 歷史原因

執(zhí)法人員道德素質(zhì)不適應(yīng)人世是有歷史原因的，因?yàn)橹袊嗽陂L期的專制人治統(tǒng)治下形成的封建制觀念影響很深，對法律持特有的看法。主要表現(xiàn)在：第一，輕視法律。在許多中國人看來，法律與他們似乎沒有多大關(guān)系，對制定些什么法律，并不感興趣，遠(yuǎn)離法律是一種理想境界。第二，法就是刑。在人們的觀念中，法律的職能就是鎮(zhèn)壓；對法律的調(diào)整和保護(hù)作用缺少認(rèn)識。第三，權(quán)比法大。在人們的法律意識里，法受權(quán)力支配，看不到法律對權(quán)力的制約作用。第四，權(quán)利意識淡薄。人們只知道法律是規(guī)定并強(qiáng)制人們履行義務(wù)的。卻不知道它還有保護(hù)權(quán)利的功能。第五，鄙視訴訟。老百姓對“打官司”有一種本能的憎惡感和恐懼感，認(rèn)為凡是打“官司”的人，多少都有些問題。

2、 現(xiàn)實(shí)原因

造成執(zhí)法人員道德素質(zhì)不適應(yīng)入世的現(xiàn)實(shí)原因是多方面的。目前我們的執(zhí)法體制存在弊端，難以滿足人們的法律期望值。例如，法院的獨(dú)立審判權(quán)難以行使，對那些有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、徇私枉法、吃拿卡要、貪污受賄的現(xiàn)象缺乏制約、查處的手段和力度。我國司法實(shí)踐中，訴訟缺乏公正性，“打官司就是打關(guān)系”成為人們對訴訟的一種理解。法律效率的低下，體現(xiàn)在打贏官司也難以執(zhí)行，勝訴判決書成了“法律白條”。這些使得人們對法律產(chǎn)生懷疑和缺乏信心。此外，我們立法、司法、執(zhí)法只是重實(shí)體而輕程序的實(shí)際做法也嚴(yán)重地?fù)p害了法律的效率、公正和權(quán)威。

3、執(zhí)法人員本身的原因

第一，在執(zhí)法人員中，封建傳統(tǒng)文化的負(fù)面影響還有很大的市場，輕法、厭訴，人情大于王法，官本位、特權(quán)思想、人治觀念及人身依附的奴性思想還廣泛存在，整體法律意識水平不高。

第二，隨著改革開放利益格局的變化和不良社會(huì)思潮的涌人，部分執(zhí)法人員道德堤防崩潰；拜金主義、享樂主義泛濫；以權(quán)謀私、貪污受賄愈演愈烈。

第三，我們對執(zhí)法人員道德素質(zhì)沒有給予足夠的重視。首先把關(guān)不嚴(yán)，讓一些道德素質(zhì)差的人混進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍；其次素質(zhì)培養(yǎng)不夠，許多執(zhí)法人員是憑經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行執(zhí)法的；再次監(jiān)管不嚴(yán)，一些執(zhí)法人員違法亂紀(jì)沒有受到應(yīng)有的制裁。

4、行政體制原因

由于我國現(xiàn)行體制不適應(yīng)WTO要求，這是造成執(zhí)法人員道德素質(zhì)不適應(yīng)WTO要求的直接原因。因此，必須改革現(xiàn)行的行政體制，建設(shè)法治政府。

首先，要建立有限權(quán)力政府，建立法律規(guī)范行政權(quán)、人大監(jiān)督行政權(quán)、司法審查行政權(quán)的權(quán)力制約體制。其次，要建立遵循正當(dāng)程度政府。做到公民與行政機(jī)關(guān)平等、政務(wù)公開、行政執(zhí)法公平公正。再次，要建立責(zé)任政府。實(shí)現(xiàn)公民從義務(wù)本位向權(quán)力本位、政府部門從權(quán)力本位向義務(wù)本位的轉(zhuǎn)變，要建立政治責(zé)任制度、行政責(zé)任制度、法律責(zé)任制度、道義責(zé)任制度。

5、執(zhí)法人員道德素質(zhì)不適應(yīng)加入WTO要求所造成的影響

（1）影響整個(gè)社會(huì)的精神文明建設(shè)

執(zhí)法人員是國家法律的執(zhí)行者，他們的工作體現(xiàn)著黨的宗旨、政權(quán)的性質(zhì)和法律的尊嚴(yán)，一言一行都代表著黨的政府的形象。執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中所表現(xiàn)出來的道德素質(zhì)，在整個(gè)社會(huì)道德體系中處于主導(dǎo)地位，很大種程度上代表和直接影響著整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。

其實(shí)，執(zhí)法者的道德素質(zhì)決定著執(zhí)法者的形象，執(zhí)法者形象又直接影響著社會(huì)公眾的心理。另外，執(zhí)法者的道德水準(zhǔn)還決定著嚴(yán)格執(zhí)法還是貪贓枉法?？傊?，執(zhí)法者的道德素質(zhì)的確會(huì)影響整個(gè)社會(huì)的精神文明建設(shè)，所以，我們必須努力提高執(zhí)法者的道德素質(zhì)，使他們都成為職業(yè)道德的楷模，并通過他們的道德垂范和表率作用，影響社會(huì)公眾，促進(jìn)社會(huì)風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)。

（2）影響我國走向法治社會(huì)的進(jìn)程

加WTO就意味著中國開始走向法治社會(huì)。在走向法治社會(huì)的進(jìn)程中，誰在首先從事法治工作呢？是國家公務(wù)員，是司法人員，是一切依法行政工作人員。他們是執(zhí)法者，不是機(jī)器，他們有自己對法律的理解、有自己的價(jià)值和對社會(huì)的認(rèn)識，他們這些道德素質(zhì)必然反映到他們執(zhí)法過的過程中。更重要的是，幾乎所有的法律都會(huì)保留出自由裁量的余地，以適應(yīng)多變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。自由裁量權(quán)的行使使執(zhí)法者的地位和作用顯得尤為突出。老百姓對法律的認(rèn)識和評價(jià)須很大程度上是從執(zhí)法者的行為中獲得的，如果執(zhí)法者的道德素質(zhì)差，權(quán)力行使不規(guī)范，以權(quán)謀私，就會(huì)損害老百姓利益，造成市場混亂，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，嚴(yán)重影響社會(huì)法治化。

總而言之，執(zhí)法者的道德素質(zhì)和執(zhí)法活動(dòng)效果可以說直接決定著法律的命運(yùn)，有了完備、良好的法律只是一個(gè)社會(huì)可能實(shí)現(xiàn)法治的前提，更重要的是執(zhí)法人員執(zhí)法活動(dòng)效果好。在這個(gè)意義上說：執(zhí)法人員的道德素質(zhì)將直接影響中國走向法治社會(huì)的進(jìn)程。

二、提高我國執(zhí)法人員道德素質(zhì)的對策與措施

（一）應(yīng)對加入WTO提高我國執(zhí)法人員道德素質(zhì)的理論創(chuàng)新

l、建設(shè)能提高執(zhí)法人員道德素質(zhì)的法治文化

建設(shè)社會(huì)主義法治國家的過程，歸根到底，是國民特別是執(zhí)法人員道德素質(zhì)為基礎(chǔ)的法治意識根本轉(zhuǎn)變的過程。從終極意義上說，取決于以人的法治意識為核心的法治文化。而建設(shè)好法治文化，不僅有利于維護(hù)適應(yīng)WTO要求的市場秩序，而且有利于提高公民特別是執(zhí)法人員形成誠信、平等、公平、公正等新的市場道德觀念。

法治是一種理性的法律精神，能提高執(zhí)法人員道德素質(zhì)的法治文化精神應(yīng)包括：(1)法律至高無上，法大于權(quán)。(2)善法之治應(yīng)公平地分配各種利益。(3)法律適用不承認(rèn)個(gè)別情況，只承認(rèn)普遍規(guī)則的效力，即無差別適應(yīng)。(4)制約權(quán)力，濫用權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到追究。(5)公民權(quán)利是基本的，應(yīng)占立法、執(zhí)法和司法的各個(gè)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)地位、即權(quán)利本位。(6)正當(dāng)程序是實(shí)行法治的關(guān)鍵。

2、樹立公民特別是執(zhí)法人員對法律信仰的道德大廈

權(quán)利是法的核心，沒有對權(quán)利的要求，也產(chǎn)生不了對法律的渴望。權(quán)利意識與法律信仰是一種互動(dòng)的關(guān)系，權(quán)利意識的增強(qiáng)導(dǎo)致對法律的認(rèn)知，有利于人們法律信仰的生長；反之，對法律的信仰也必將推動(dòng)人們權(quán)利意識的擴(kuò)張，從而又推動(dòng)法律意識的增強(qiáng)，因此，立法部門必須由注重群體權(quán)利的保護(hù)轉(zhuǎn)到對公民個(gè)體權(quán)利保護(hù)的軌道上來，從此不斷強(qiáng)化公民的權(quán)利意識和法律權(quán)威信念，以內(nèi)心的原動(dòng)力撐起法律信仰的道德大廈。

增強(qiáng)執(zhí)法人員的守法觀念，是法律尊嚴(yán)得以維護(hù)的重要保障，也是培養(yǎng)公民法律信仰的有效保證。如果執(zhí)法者知法又犯法，就會(huì)損害公民的利益，動(dòng)搖法律信仰道德大廈的根基。

3、 建立一種能提高執(zhí)法人員道德素質(zhì)的法律與道德的關(guān)系

第一，法律必須以道德為基礎(chǔ)。道德是人們心中衡量是非的準(zhǔn)則，是對人們行為的內(nèi)在制約的引導(dǎo)，是社會(huì)和諧有序的第一道屏障。失去了道德基礎(chǔ)，法律勢必蛻變?yōu)榱⒎ㄕ叩膱?zhí)法的專橫任意。我們需要的是良法，是體現(xiàn)公平和正義、體現(xiàn)道德準(zhǔn)則、符合WTO要求的法，是社會(huì)公從能夠接受并能從內(nèi)心產(chǎn)生共鳴的法。第二，法律和道德必須相對分離。法律要以道德為基礎(chǔ)，但絕不是道德的附庸。第三，法律就當(dāng)成為主要的社會(huì)調(diào)整手段。第四，執(zhí)法人員的道德素質(zhì)建設(shè)必須納入法制軌道。第五，社會(huì)主義道德和社會(huì)主義法律必須相互配合、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）應(yīng)對加入WTO提高人國執(zhí)法人員道德素質(zhì)的具體對策

1、提高執(zhí)法人員道德素質(zhì)必須以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)

我們要培養(yǎng)一支具有“政治堅(jiān)定、忠于國家、勤政為民、依法行政、務(wù)實(shí)創(chuàng)新、清正廉潔、團(tuán)結(jié)協(xié)作、品行端正”的合格執(zhí)法人員隊(duì)伍，就心須以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，加強(qiáng)對執(zhí)法人員的行為規(guī)范教育和實(shí)踐。執(zhí)法人員實(shí)踐“三個(gè)代表”，就是實(shí)踐全心全意為人民服務(wù)的宗旨，立黨為公，執(zhí)法為民。堅(jiān)定建設(shè)中國特色社會(huì)主義理論信念。這樣才能培養(yǎng)具有公仆意識、廉潔、勤政、高道德素質(zhì)、專業(yè)化的執(zhí)法人員隊(duì)伍。

2、執(zhí)法人員的職業(yè)道德需要法律化

執(zhí)法人員職業(yè)道德是其執(zhí)法中應(yīng)該遵守的行為準(zhǔn)則。由于執(zhí)法者具有雙重身份，因此“愛崗敬業(yè)、誠實(shí)守信、辦事公道、服務(wù)群眾和奉獻(xiàn)社會(huì)”的公民職業(yè)道德也是執(zhí)法人員的重要內(nèi)容。而執(zhí)法人員職業(yè)道德的核心內(nèi)容應(yīng)該是：忠于職守、清正廉潔、辦事公道、服務(wù)社會(huì)、．甘于奉獻(xiàn)。

以上對執(zhí)法人員職業(yè)道德雖然進(jìn)行了規(guī)范。但是，道德規(guī)范不同于法律條文，它是一種自我約束。法律制約具有強(qiáng)制性，是一種硬約束。為了適應(yīng)WTO要求，提高執(zhí)法人員的道德素質(zhì)，必須進(jìn)行執(zhí)法者職業(yè)道德的立法，使其法律化。這樣才能確保執(zhí)法者職業(yè)道德規(guī)范實(shí)施，確?！缎姓V論法》《國家賠償法》的實(shí)施。

3、建立能提高執(zhí)法人員道德素質(zhì)的監(jiān)督制約機(jī)制

我國對權(quán)力的制約問題非常敏感，這是歷史和現(xiàn)實(shí)的原因造成。其實(shí)，凡是實(shí)行法治的國家，必然存在權(quán)力制約；凡是成熟的法治社會(huì)，人民的權(quán)利定會(huì)得到更大的保障。

目前執(zhí)法監(jiān)督存在著缺陷：一是只注重從上至下的監(jiān)督，忽視平行監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督。結(jié)果導(dǎo)致欺上瞞下；二是監(jiān)督者受被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)果造成“虛位”無力監(jiān)督，而且監(jiān)督只注重違法違紀(jì)監(jiān)督，不注重決策監(jiān)督，決策失誤不負(fù)責(zé)任；三是注重事后監(jiān)督，忽視事前與事中監(jiān)督。

以上諸問題的解決，必須建立一種能提高執(zhí)法人員道德素質(zhì)的監(jiān)督制約機(jī)制；首先要處理人大、政府和司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，權(quán)力機(jī)關(guān)要真正有權(quán)，實(shí)行議員專業(yè)化與職業(yè)化，司法機(jī)關(guān)要獨(dú)立，其人事權(quán)、財(cái)權(quán)要從行政手中獨(dú)立出來。其次要發(fā)揮政黨、社會(huì)對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，要建立一種的黨政策向法律轉(zhuǎn)化的機(jī)制，其他政黨是參政黨；可以建立一種黨派議案提案制。再次，改革政府政管理體制，建立公共行政管理體制，讓公民參與公共行政管理全程。

總之，這種機(jī)制必須以制約為取向進(jìn)行改革建設(shè)，這樣才會(huì)根本上解決許多解決不了的執(zhí)法監(jiān)督問題。

4、要提高執(zhí)法人員道德素質(zhì)就必須構(gòu)建適應(yīng)WTO要求的現(xiàn)代化政府體制。

我們的執(zhí)法人員之所以不適應(yīng)參加WTO的要求，是因?yàn)閳?zhí)法人員長期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府行政管理體制里進(jìn)行執(zhí)法工作，執(zhí)法人員習(xí)慣了“紅頭文件精神”和按傳統(tǒng)方法開展執(zhí)法活動(dòng)。因此，要改變這種狀況，應(yīng)在以下“九化”上實(shí)現(xiàn)政府體制的改革與創(chuàng)新。

一是行政理念現(xiàn)代化，樹立和強(qiáng)化法治理念、平等理念、公民理念、科學(xué)理念和效能理念；二是行政管理法治化，以在體制上實(shí)現(xiàn)與WTO順利接軌，做到健全行政法律規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置法定化；三是行政決策科學(xué)化，做到健全科學(xué)決策體制，完善科學(xué)決策程序；四是政務(wù)活動(dòng)公開化，做到公開政府的決策、法規(guī)、行政標(biāo)準(zhǔn)、辦事程序、辦事結(jié)果；五是行政運(yùn)作效率化，徹底改革行政審批制度，完善政府績效考核機(jī)制；六是組織結(jié)構(gòu)合理化；七是管理手段信息化；八是政府人員職業(yè)化；九是政府形象兼潔化。

通過構(gòu)建適應(yīng)WTO要求的現(xiàn)代化政府體制，才能從根本上逐步改變執(zhí)法人員道德素質(zhì)不適應(yīng)加入WTO要求的狀況。

法律是社會(huì)的基石，法治是人類文明和進(jìn)步的象征。加入WTO是中國走向真正意義上的現(xiàn)代的法治社會(huì)的開始。只要我們沉著應(yīng)付加入WTO所帶來的挑戰(zhàn)，采取科學(xué)的正確的對策，真正提高執(zhí)法人員的道德素質(zhì)和執(zhí)法水平，就一定能加快走向成熟的法治社會(huì)進(jìn)程。

（作者系中國管理科學(xué)研究院研究員、燕趙法律專家服務(wù)中心專家）