世界“首都圈”啟示

張珺

以日本首都圈、韓國(guó)首都圈和英國(guó)都市圈為代表，國(guó)外首都圈在形成發(fā)展過程中采取了制定明確系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃、設(shè)立跨行政區(qū)的管理機(jī)構(gòu)、頒布各種法律法規(guī)保障規(guī)劃實(shí)施、構(gòu)建合理的區(qū)域職能分工、重視交通設(shè)施建設(shè)等措施，并取得了顯著成效。這些都對(duì)中國(guó)首都圈的發(fā)展具有借鑒意義。

“規(guī)劃有時(shí)是用來限制規(guī)模的”

韓國(guó)首都圈形成始于20世紀(jì)60年代工業(yè)化快速啟動(dòng)時(shí)期，70年代中期初步形成。包括中心城市首爾特別市、仁川直轄市、京畿道行政區(qū)及其下屬的64個(gè)次級(jí)地方行政區(qū)。圈內(nèi)集中了韓國(guó)近一半的制造業(yè)和70%的GDP。

韓國(guó)首都圈的發(fā)展從20世紀(jì)60年代至今經(jīng)歷了五個(gè)不同的時(shí)期：20世紀(jì)60年代的集中發(fā)展期，韓國(guó)政府曾致力于建立“政府主導(dǎo)的資本主義體制”，實(shí)行“大城市、大企業(yè)和工業(yè)為主”的增長(zhǎng)戰(zhàn)略，但在70年代，為防止首都人口過度集中，韓國(guó)開始“建設(shè)衛(wèi)星城市，積極分散人口”。在80年代的抑制發(fā)展期，韓國(guó)進(jìn)一步制定《首都圈整備規(guī)劃》，對(duì)首都圈不同地區(qū)實(shí)施不同程度的限制與分散政策。

2003年，時(shí)任韓國(guó)總統(tǒng)盧武鉉為了根治首都圈的“大城市病”，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的均衡發(fā)展，推進(jìn)了聲勢(shì)浩大的遷都運(yùn)動(dòng)，但以失敗告終。此后韓國(guó)又推行《公共機(jī)關(guān)遷移案》，根據(jù)該法，韓國(guó)政府將從2012年起將中央政府的12個(gè)部級(jí)機(jī)關(guān)和６個(gè)副部級(jí)機(jī)關(guān)遷往中部的燕歧－公州地區(qū)，將177個(gè)公共機(jī)關(guān)分散安排到全國(guó)各地。

日本首都圈自成立以來，先后制定了5次基本規(guī)劃。每一次規(guī)劃都在充分考慮政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景以及人口規(guī)模等諸多因素下形成，規(guī)劃包括設(shè)置衛(wèi)星城、綠化帶，建立“區(qū)域多中心城市復(fù)合體”等。這些規(guī)劃在東京經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，促使周邊地域在發(fā)展原有農(nóng)業(yè)、工業(yè)基礎(chǔ)上，充實(shí)其教育和文化等功能，形成不依存東京大都市地區(qū)的城市近郊地區(qū)。

設(shè)立跨行政區(qū)的管理機(jī)構(gòu)

首都圈的空間范圍橫跨若干行政區(qū)，在其規(guī)劃和建設(shè)過程中必然存在許多矛盾，因此，設(shè)立跨行政區(qū)的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)尤為重要。

韓國(guó)政府設(shè)立了跨轄區(qū)的超級(jí)機(jī)構(gòu)——“首都地區(qū)管理委員會(huì)”，委員會(huì)對(duì)首都圈范圍內(nèi)各行政區(qū)申請(qǐng)新項(xiàng)目擁有最終審查決定權(quán)。該委員會(huì)有首爾特別市市長(zhǎng)、仁川廣域市市長(zhǎng)和京畿道知事，并由國(guó)務(wù)總理任委員長(zhǎng)，財(cái)政部部長(zhǎng)和建設(shè)交通部部長(zhǎng)任副委員長(zhǎng)，同時(shí)還由相關(guān)部委長(zhǎng)官任委員，保證了各項(xiàng)規(guī)劃措施的落實(shí)。

在日本，首都圈的規(guī)劃和建設(shè)是由國(guó)土綜合開發(fā)廳下屬的大都市整備局負(fù)責(zé)。大都市整備局實(shí)質(zhì)是推行首都圈建設(shè)的政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)，除負(fù)責(zé)編制大都市圈發(fā)展規(guī)劃外，還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與土地局、調(diào)整局等局的關(guān)系。另外，在國(guó)土審議會(huì)還特別成立了都市圈整備特別委員會(huì)，其成員由都市圈內(nèi)的各地方政府領(lǐng)導(dǎo)人，如縣知事、市長(zhǎng)、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、大學(xué)教授組成，同時(shí)成立規(guī)劃部，由大學(xué)教授和企業(yè)負(fù)責(zé)。

在倫敦都市圈形成的實(shí)際操作中，最具代表特色的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)被稱作“巴倫委員會(huì)”。委員會(huì)能夠根據(jù)城市不同階段的特點(diǎn)、問題和需求，制定相應(yīng)的規(guī)劃，如“四個(gè)同心圈規(guī)劃”，50年代末的八個(gè)衛(wèi)星城規(guī)劃及“反磁力吸引中心”城市規(guī)劃。

特別法規(guī)保障“均衡”

國(guó)外首都圈的發(fā)展歷程始終與法律法規(guī)相伴出現(xiàn)，法律制度為首都圈的發(fā)展提供了最可靠的保障。

自20世紀(jì)60年代開始，韓國(guó)政府不斷完善首都圈發(fā)展的法律制度框架。針對(duì)60年代首爾已經(jīng)出現(xiàn)的規(guī)模膨脹現(xiàn)象，1964年和1970年韓國(guó)先后出臺(tái)了《大城市人口防止對(duì)策》和《關(guān)于抑制首都圈人口過度集中基本方針》。1976年韓國(guó)政府修改了《地方稅法》，規(guī)定在首都圈新建或擴(kuò)建工廠將以5倍的高額收取登記稅、取得稅和財(cái)產(chǎn)稅。1978年韓國(guó)政府頒布了《工業(yè)布局法》，1982年又頒布了《首都圈整備施行規(guī)劃法》，根據(jù)不同地區(qū)的要求實(shí)施不同程度的限制與分散政策。

日本國(guó)會(huì)于1956年制定《首都圈整備法》，從法律上界定了首都圈的范圍和發(fā)展方向。隨后又相繼頒布了《首都圈市街地開發(fā)區(qū)域整備法》《首都圈建成區(qū)限制工業(yè)等的相關(guān)法律》《首都圈近郊綠地保護(hù)法》《多極分散型國(guó)土形成促進(jìn)法》等多部法律法規(guī)。在倫敦城市規(guī)劃過程中，英國(guó)議會(huì)先后頒布了《綠帶法》《新城法》《內(nèi)城法》等法律，有效地保障了倫敦都市圈均衡發(fā)展與社會(huì)公平。