防止農(nóng)民成“流民”

王全寶

鼓勵工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)，為農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務，但不提倡長時間、大面積直接租種農(nóng)戶承包地，要防止土地“非糧化”，禁止土地“非農(nóng)化”。

2012年12月22日，中央農(nóng)村工作會議在北京閉幕。這是中共十八大之后，第一個有關“三農(nóng)”的中央高規(guī)格會議，會議主題鎖定創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營機制。其中會議釋放出關于“培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”的信息頗受關注。

此間召開的全國農(nóng)業(yè)工作會議上還首次提出探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準入制度。

對此，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授呂亞榮向《中國新聞周刊》表示，“培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”以及允許工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)，可以在很大程度上緩解農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條中各環(huán)節(jié)的資金短缺問題，但要謹防忽視農(nóng)民話語權，侵害農(nóng)民利益。

2012年3月“兩會”期間，中央農(nóng)村工作領導小組副組長陳錫文曾表達類似擔憂：進入農(nóng)業(yè)的企業(yè)有不少搞得不錯，但也有不少是“醉翁之意不在酒”，就是要地、圈地?！叭绻鐣Y本進入農(nóng)業(yè)破壞了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征，不讓農(nóng)民當主體，那這個事走不遠”。

土地流轉(zhuǎn)被強化

據(jù)悉，此次中央農(nóng)村工作會議討論了《中共中央、國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見（討論稿）》，并強調(diào)要積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制機制。此前中共十八大提出“構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。

關于“構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦認為必須做到“兩個加快”：一是加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式；二是加快農(nóng)業(yè)的組織和制度創(chuàng)新。

“按照依法自愿有償原則，引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)。以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營和培育新型經(jīng)營主體為重點，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，穩(wěn)步提高農(nóng)民組織化程度?！表n長賦說。

實際上早在上世紀80年代，中央就提出允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權。

1986年關于農(nóng)業(yè)的1號文件明確，“隨著農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵耕地向種田能手集中，發(fā)展適度規(guī)模的種植專業(yè)戶”。

1987年中央政治局在“把農(nóng)村改革引向深入”中提出，“在京、津、滬郊區(qū)、蘇南地區(qū)和珠江三角洲，可分別選擇一兩個縣，有計劃地興辦具有適度規(guī)模的家庭農(nóng)場或合作農(nóng)場，也可以組織其他形式的專業(yè)承包，以便探索土地集約經(jīng)營的經(jīng)驗”。

其中北京的順義、廣東的南海適度規(guī)模經(jīng)營以及山東平度進行兩田制試驗就是在此期間推行的。

1993年11月，十四屆三中全會提出的《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決議》亦有關于土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓的描述。

進入新世紀，土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)試點地區(qū)開始增多，2005年1月農(nóng)業(yè)部頒布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)進行了規(guī)范。

尤其最近幾年，全國各地土地流轉(zhuǎn)實驗更是加快。其中，尤以成都城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)改革最為引人關注。

2007年6月7日，成都市正式獲批成為“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”，次年，成都市提出全面的農(nóng)村產(chǎn)權改革，隨后又推動土地流轉(zhuǎn)改革。

不久，四川綿陽、遂寧、南充、內(nèi)江等地成立了各種形式的中介組織或農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心，主要功能是集中農(nóng)戶土地，選擇業(yè)主，談判承包合同和價格，整體招商引資。

此外，與上述相類似的組織浙江省則將其稱為“土地信托中心”，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立土地信托（托管）中心，村一級具體負責土地信托服務。

2007年前后，國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英曾參與有關農(nóng)村土地承包權流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)研，他發(fā)現(xiàn)“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍以自發(fā)為主，但地方政府和集體經(jīng)濟組織介入流轉(zhuǎn)的傾向有明顯增強，業(yè)主和企業(yè)包地的數(shù)量和規(guī)模有加大之勢”。

例如，2006年，浙江紹興縣土地流轉(zhuǎn)面積為7.25萬畝，其中通過土地信托中心實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的土地面積達4.92萬畝，形成規(guī)模經(jīng)營大戶652戶。

在土地經(jīng)營規(guī)模擴大的同時，工商企業(yè)成為租賃業(yè)主的現(xiàn)象越來越多。

呂亞榮發(fā)現(xiàn)，工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)通常被作為政府“招商引資”工作的一部分，是評價政府部門業(yè)績的一個方面，因此，政府非常愿意將工商業(yè)資本引進農(nóng)業(yè)領域。

“為使工商業(yè)資本盡快進入，在農(nóng)地集聚過程中，往往都伴隨著基層政府力量的介入，甚至出現(xiàn)由政府力量主導農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的情況，從而使‘自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地的行為轉(zhuǎn)變成‘強制流轉(zhuǎn)，原以農(nóng)民小規(guī)模自發(fā)為主的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正轉(zhuǎn)向以地方政府或集體經(jīng)濟組織主動介入土地流轉(zhuǎn)為主，在此過程中流轉(zhuǎn)被強化了?！眳蝸啒s對《中國新聞周刊》說。

禁止土地“非農(nóng)化”

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進的背景下，隨著農(nóng)村勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量不斷減少等問題日益顯現(xiàn)。許多地方留鄉(xiāng)務農(nóng)的以婦女和老年為主，小學及以下文化程度比重超過50%。占農(nóng)民工總量60%以上的新生代農(nóng)民工不愿意回鄉(xiāng)務農(nóng)。今后“誰來種地”成為一個不容回避的現(xiàn)實問題。

2011年，“十二五”規(guī)劃綱要提出加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。相對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的科技含量更高，商品化程度更深，產(chǎn)業(yè)鏈條更長。

為此，中央提出從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式由傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)向社會化大生產(chǎn)加快轉(zhuǎn)變的新階段。在此變革中，“土地流轉(zhuǎn)”則成為焦點。

此外，跨越這個階段，培育新型經(jīng)營主體亦是題中之意。而隨著工商資本的介入，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體得到了催生。

呂亞榮以工商業(yè)資本直接進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)為例進行分析：工商業(yè)資本直接從農(nóng)民手中或采取反租倒包的形式從村集體經(jīng)濟組織手中承包土地，直接投資進行規(guī)?；N植或養(yǎng)殖活動，在此基礎上發(fā)展成為一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，成為產(chǎn)、加、銷一體化的農(nóng)業(yè)企業(yè)。例如，無錫市前洲鎮(zhèn)西塘村，引進上市公司福建超大集團的資金、技術和管理，種植無公害蔬菜500畝，產(chǎn)品主要供應上海、無錫市場。

呂亞榮擔憂的是，大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)往往是“自上而下”進行推動的，這類行動極易忽視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民作為土地承包方的話語權。

國務院參事劉志仁曾參與調(diào)研工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)領域情況，發(fā)現(xiàn)地方工商企業(yè)和社會資本進入農(nóng)業(yè)領域為農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了資金、技術和管理等要素，推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，總體上是健康的，但也要防止侵犯農(nóng)民權益和圈地等問題。

作為土地流轉(zhuǎn)動作比較大的省份，四川省委農(nóng)工委副主任宋全安也向外表達了自己的隱憂，越來越多的城市工商資本進入農(nóng)業(yè)領域，一方面促進了農(nóng)業(yè)的標準化、規(guī)?；⒓s化生產(chǎn)，另一方面也與農(nóng)戶家庭經(jīng)營形成競爭，對農(nóng)民產(chǎn)生“擠出效應”。

2001年中央18號文件曾指出，不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地。以此來防范可能引發(fā)的社會問題。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦近日也表示，鼓勵工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)，為農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務，但不提倡長時間、大面積直接租種農(nóng)戶承包地，要防止土地“非糧化”，禁止土地“非農(nóng)化”。

陳錫文曾表示，從現(xiàn)在的情況看，離開土地的農(nóng)民在就業(yè)、收入等方面的保障機制還缺乏。如果戶籍制度不變，城市經(jīng)濟一波動，進城的農(nóng)民又回去了。農(nóng)民的轉(zhuǎn)移和城市的就業(yè)必須吻合起來，否則會出現(xiàn)一些“流民”。

“三農(nóng)專家”、中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英也向《中國新聞周刊》表示，要提高工商企業(yè)租賃耕地的準入門檻，“防止收入一下降，企業(yè)就走人的現(xiàn)象發(fā)生”。

此次中央農(nóng)村工作會議則明確強調(diào)，要“守住一條底線”，即充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，不能限制或者強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地。