我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制的演進(jìn)特征及趨勢(shì)研究
——基于職業(yè)安全規(guī)制政策的文本分析

胡 進(jìn)

(湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012)

高度工業(yè)化和社會(huì)化大生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的職業(yè)安全問(wèn)題表明，在市場(chǎng)失靈、信息不對(duì)稱和政府監(jiān)管不足等情況下，社會(huì)面臨的職業(yè)安全問(wèn)題形勢(shì)會(huì)日漸嚴(yán)峻。因此，職業(yè)安全規(guī)制作為社會(huì)性規(guī)制的重要范疇，是有效解決職業(yè)安全問(wèn)題的工具和手段，是勞動(dòng)者在其職業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)過(guò)程中，由政府規(guī)制主體以降低或者防止勞動(dòng)者在職業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)過(guò)程中可能發(fā)生的各種生產(chǎn)安全事故和職業(yè)病而制定和實(shí)施的規(guī)制政策與行為，是保障勞動(dòng)者生命健康和財(cái)產(chǎn)安全的強(qiáng)制性制度安排。但是，隨著高危行業(yè)工種的增加、安全生產(chǎn)技術(shù)革新帶來(lái)的規(guī)制空白以及重大安全生產(chǎn)事故和職業(yè)病頻發(fā)等職業(yè)安全問(wèn)題不斷出現(xiàn)，我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制的內(nèi)容和水平已不適應(yīng)當(dāng)前安全生產(chǎn)形勢(shì)要求。鑒于此，基于我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制政策的文本分析，對(duì)我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制變遷的特征及趨勢(shì)進(jìn)行研究，以梳理出政府職業(yè)安全規(guī)制的內(nèi)在邏輯與影響機(jī)制以及我國(guó)職業(yè)安全現(xiàn)狀和問(wèn)題，并提出有效的改進(jìn)之策。

1 我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制的演進(jìn)軌跡

職業(yè)安全規(guī)制變遷與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治密切相關(guān)。我國(guó)在確保安全生產(chǎn)與防治職業(yè)病上實(shí)施了一系列法律、政策和戰(zhàn)略規(guī)劃等職業(yè)安全規(guī)制政策，規(guī)制內(nèi)容不斷完善，規(guī)制水平和力度也在不斷提高和增強(qiáng)，呈現(xiàn)出典型的強(qiáng)制性制度變遷特征。企業(yè)重大安全生產(chǎn)事故和職業(yè)病爆發(fā)是職業(yè)安全規(guī)制變遷的動(dòng)力[1]。基于職業(yè)安全規(guī)制政策的文本分析，我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制變遷經(jīng)歷了以下四個(gè)時(shí)期：

1.1 規(guī)制體系的初建規(guī)劃時(shí)期(1949—1978)

建國(guó)初期到20世紀(jì)70年代末的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家以指令性計(jì)劃和公有制為主要的強(qiáng)制性供給手段，初步規(guī)劃和建立了我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制政策和監(jiān)管體制，為我國(guó)職業(yè)安全建設(shè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1949年通過(guò)的 《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》指出，中央人民政府成立勞動(dòng)部，作為加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)的專門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立科層制的勞動(dòng)部門(mén)監(jiān)管體制，以及《共同綱領(lǐng)》中“實(shí)行工礦檢查制度,以改進(jìn)工礦的安全和衛(wèi)生設(shè)備”等宏觀層面的規(guī)定[2]，為勞動(dòng)部門(mén)制定勞動(dòng)保護(hù)和監(jiān)管安全生產(chǎn)的職業(yè)安全規(guī)制提供法理基礎(chǔ)。1950年5月，勞動(dòng)部發(fā)布《省市勞動(dòng)局暫行組織通則》《市勞動(dòng)介紹所組織通則》以及《失業(yè)技術(shù)員工登記介紹辦法》等，規(guī)定省、市人民政府設(shè)置勞動(dòng)局，掌管和監(jiān)督工礦安全衛(wèi)生設(shè)備的研究、檢查及勞動(dòng)保護(hù)的督導(dǎo)等勞動(dòng)行政事宜，開(kāi)啟由勞動(dòng)部門(mén)開(kāi)始負(fù)責(zé)職業(yè)安全規(guī)制時(shí)期。1954年《憲法》將勞動(dòng)部監(jiān)管為主的職業(yè)安全規(guī)制工作確定下來(lái)。1956年國(guó)務(wù)院又先后頒布《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》《工業(yè)職員傷亡事故報(bào)告規(guī)程》以及《建筑安裝工程安全技術(shù)規(guī)程》“三大規(guī)程”規(guī)章制度， 以及《防止瀝青中毒辦法》《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》《關(guān)于實(shí)行“職業(yè)中毒和職業(yè)病報(bào)告試行辦法”的聯(lián)合通知》、1963年《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項(xiàng)規(guī)定》等有關(guān)職業(yè)安全和衛(wèi)生的規(guī)制政策等，均要求各地方政府和各產(chǎn)業(yè)部門(mén)開(kāi)展職業(yè)安全工作并設(shè)立專門(mén)職業(yè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。據(jù)此，我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制體系初步建立起來(lái)。

1.2 規(guī)制政策具體化與可實(shí)施化的改革調(diào)整時(shí)期(1979—2002)

改革開(kāi)放后，隨著新技術(shù)新材料的出現(xiàn)，職業(yè)安全領(lǐng)域出現(xiàn)規(guī)制空白，加上我國(guó)職業(yè)危害不斷從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移等原因，改革調(diào)整此前職業(yè)安全規(guī)制工作成為了當(dāng)時(shí)無(wú)法回避的急迫任務(wù)。因此，這一時(shí)期國(guó)家在恢復(fù)職業(yè)安全規(guī)制工作時(shí)，開(kāi)始全方位加強(qiáng)職業(yè)安全規(guī)制建設(shè)和安全生產(chǎn)監(jiān)察制度，職業(yè)安全規(guī)制逐步具體化，在制定職業(yè)安全規(guī)制政策時(shí)也更加注重針對(duì)性與可實(shí)施性。一方面明確開(kāi)辦企業(yè)的安全和衛(wèi)生條件，1983年國(guó)務(wù)院公布《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)暫行條例》，規(guī)定申請(qǐng)開(kāi)辦企業(yè)的環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)安全、衛(wèi)生和消防安全設(shè)施方案等要符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)管理若干問(wèn)題的決定》《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長(zhǎng)工作條例》等，也要求企業(yè)認(rèn)真加強(qiáng)職業(yè)安全生產(chǎn)工作，保障企業(yè)職業(yè)安全。另一方面，職業(yè)安全具體標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和立法工作進(jìn)入新階段。1981年國(guó)家勞動(dòng)總局發(fā)布的《開(kāi)展勞動(dòng)安全標(biāo)準(zhǔn)化工作的通知》指出：“勞動(dòng)安全標(biāo)準(zhǔn)是勞動(dòng)安全工作的技術(shù)法規(guī)，是執(zhí)行安全監(jiān)督的法定技術(shù)依據(jù)?！薄堵殬I(yè)健康安全管理體系規(guī)范》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、《礦山安全法》《工會(huì)法》《勞動(dòng)法》《職業(yè)病防治法》以及2002年《安全生產(chǎn)法》等職業(yè)安全法律和《電子工業(yè)安全衛(wèi)生條例》《化工企業(yè)安全管理制度》《爆炸危險(xiǎn)場(chǎng)所安全規(guī)定》等具體行政規(guī)章的規(guī)制實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制進(jìn)入系統(tǒng)化發(fā)展時(shí)期。

1.3 規(guī)制力度加大和規(guī)制工具多樣化的鞏固發(fā)展時(shí)期(2003—2011)

加入世貿(mào)組織后，我國(guó)改革開(kāi)放的領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大，工礦行業(yè)快速增長(zhǎng)，城市化、工業(yè)化進(jìn)程也在不斷加快，勞動(dòng)者面臨新的職業(yè)安全問(wèn)題。因此，這一時(shí)期以科學(xué)發(fā)展觀為重要指導(dǎo)思想，高度重視職業(yè)安全的規(guī)制力度的強(qiáng)化和規(guī)制工具的多樣化，我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制監(jiān)管工作進(jìn)入新時(shí)期。首先，職業(yè)安全規(guī)制監(jiān)管體制發(fā)生重大變革，逐步建立以國(guó)家安全監(jiān)督部門(mén)為主的職業(yè)安全多頭監(jiān)管體制，規(guī)制力度進(jìn)一步強(qiáng)化。2003年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中將國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，作為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)(副部級(jí))，以利于綜合監(jiān)督和管理安全生產(chǎn)及安全監(jiān)察。2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家安監(jiān)總局成立職業(yè)安全健康監(jiān)督管理司，專職于職業(yè)安全規(guī)制工作，加強(qiáng)職業(yè)安全監(jiān)察執(zhí)法[3]。其次，進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)安全管理，注重市場(chǎng)化等多樣化規(guī)制工具的綜合性管理。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化企業(yè)安全管理，落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，并提出建立企業(yè)提取安全費(fèi)用制度，運(yùn)用靈活多樣的職業(yè)安全規(guī)制工具的綜合措施進(jìn)行治理。同年出臺(tái)的《安全生產(chǎn)許可證條例》首次用市場(chǎng)化規(guī)制手段對(duì)企業(yè)準(zhǔn)入進(jìn)行規(guī)制。此后，建筑施工企業(yè)、煤礦企業(yè)、危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)、煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)和非煤礦山企業(yè)等諸多企業(yè)準(zhǔn)入制度的實(shí)施，進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范安全生產(chǎn)準(zhǔn)入條件，加大了職業(yè)安全監(jiān)管和違法處罰力度。

1.4 職業(yè)安全規(guī)制長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建的深化改革時(shí)期(2012—今)

新的歷史時(shí)期和歷史方位下，黨中央高度重視職業(yè)安全工作，我國(guó)在職業(yè)安全方面取得巨大成就。2018年全國(guó)煤礦首次實(shí)現(xiàn)了事故總量、較大事故、重特大事故和百萬(wàn)噸死亡率“四個(gè)下降”，取得了前所未有的好成績(jī)，其中全國(guó)煤礦百萬(wàn)噸死亡率下降至0.093，首次降至0.1以下，創(chuàng)歷史最好水平[4]。黨的十八大、十九大明確指出，要樹(shù)立安全發(fā)展理念，建設(shè)平安中國(guó)。因此，這一時(shí)期的職業(yè)安全規(guī)制主要圍繞正確處理安全生產(chǎn)同經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展之間的關(guān)系，牢固樹(shù)立發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià)的“紅線意識(shí)”， 構(gòu)建職業(yè)安全規(guī)制的長(zhǎng)效機(jī)制。完善和修訂國(guó)家職業(yè)安全的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)職業(yè)安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法，是構(gòu)建職業(yè)安全規(guī)制長(zhǎng)效機(jī)制的重要內(nèi)容。同時(shí)，技術(shù)更新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)要求及時(shí)補(bǔ)充和完善國(guó)家職業(yè)安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加緊建立涵蓋所有行業(yè)的職業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)和規(guī)范。因此這一時(shí)期主要是對(duì)原有的職業(yè)安全法規(guī)制度等進(jìn)行修訂完善(見(jiàn)表1)，形成規(guī)范有力的制度保障體系，構(gòu)建職業(yè)安全的長(zhǎng)效機(jī)制。特別是2016年12月中共中央國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》，是新中國(guó)成立以來(lái)第一個(gè)以黨中央、國(guó)務(wù)院名義發(fā)布的關(guān)于職業(yè)安全工作的綱領(lǐng)性文件，為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的改革發(fā)展指明了方向和路徑。

表1 2013—2018年期間修改和完善的部分職業(yè)安全法律法規(guī)

2 我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制的演變特征

回顧建國(guó)以來(lái)我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制的變遷過(guò)程，職業(yè)安全建設(shè)取得了巨大進(jìn)步，但也有過(guò)挫折和教訓(xùn)，總體演變的特征比較清晰。

2.1 規(guī)制政策從宏觀規(guī)劃向注重針對(duì)性和實(shí)施性的微觀策略轉(zhuǎn)變

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家主要采取強(qiáng)制性的供給手段出臺(tái)職業(yè)安全規(guī)制政策，初步建立職業(yè)安全規(guī)制政策體系，各項(xiàng)職業(yè)安全規(guī)制政策也主要從宏觀層面進(jìn)行規(guī)劃，基本圍繞和服務(wù)于宏觀層面的職業(yè)安全工作。但伴隨改革開(kāi)放領(lǐng)域的不斷拓展，多種經(jīng)濟(jì)成分的引入使得職業(yè)危害的種類不斷增加，特重大安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，特別是面臨著嚴(yán)峻的職業(yè)病防治工作，職業(yè)安全規(guī)制需要同步調(diào)整和適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府不斷細(xì)化和強(qiáng)化職業(yè)安全規(guī)制建設(shè)，職業(yè)安全規(guī)制政策更加注重針對(duì)性和實(shí)施性。國(guó)家職業(yè)安全規(guī)制政策，實(shí)現(xiàn)從注重職業(yè)安全宏觀規(guī)劃向注重針對(duì)性和實(shí)施性的微觀策略轉(zhuǎn)變，開(kāi)展了重點(diǎn)行業(yè)的職業(yè)安全問(wèn)題治理工作。

以職業(yè)病防治工作為例，2001年通過(guò)的《職業(yè)病防治法》細(xì)化此前規(guī)定的用人單位職業(yè)衛(wèi)生要求，如要有配套的更衣間、洗浴間、孕婦休息間等衛(wèi)生設(shè)施領(lǐng)域，注重針對(duì)性和實(shí)施性，具體完善了職業(yè)病防治工作。2002年《衛(wèi)生部勞動(dòng)保障部關(guān)于印發(fā)〈職業(yè)病目錄〉的通知》以及國(guó)家職業(yè)病防治規(guī)劃(2009—2015年)(2016—2020年)等具體政策，進(jìn)一步完善和細(xì)化了職業(yè)病防治工作，有針對(duì)性地采取預(yù)防措施，開(kāi)展重點(diǎn)行業(yè)的職業(yè)病治理工作。

2.2 規(guī)制方式從被動(dòng)遵從向地方政府主動(dòng)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變

在中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中央政府通過(guò)發(fā)布行政規(guī)章等為地方政府提供政策指引，以此實(shí)現(xiàn)職業(yè)安全的有效規(guī)制。改革開(kāi)放以前，由于實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和管理體制，地方政府在執(zhí)行職業(yè)安全規(guī)制時(shí)往往是被動(dòng)式遵從，而忽視了地方和行業(yè)在職業(yè)安全監(jiān)管中的具體情況。改革開(kāi)放以后新材料和新技術(shù)的應(yīng)用，使得我國(guó)職業(yè)危害不斷從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移[5]。因此，地方政府需要積極主動(dòng)創(chuàng)新職業(yè)安全規(guī)制手段和方式，及時(shí)有效治理本區(qū)域的職業(yè)危害。在重大政策制定中，由于政策創(chuàng)新受政治權(quán)威主導(dǎo)，因此中央政府與地方政府之間的互動(dòng)學(xué)習(xí)創(chuàng)新有助于公共政策走向明晰化和定型化[6]，更有利于地方政府在職業(yè)安全規(guī)制政策執(zhí)行時(shí)充分考慮本地區(qū)的具體情況。如，早前北京市創(chuàng)新建立了安全生產(chǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)以及安全生產(chǎn)違法行為記錄系統(tǒng)，記載生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其主要負(fù)責(zé)人的違法行為及處理結(jié)果。2006年國(guó)家安監(jiān)總局首次明確要建立和公布非法從事危險(xiǎn)化學(xué)品道路運(yùn)輸活動(dòng)的黑名單，這是國(guó)家在安全生產(chǎn)領(lǐng)域正式提出“黑名單”制度。企業(yè)“黑名單”制度和誠(chéng)信檔案制度的建立和推廣，形成了企業(yè)安全生產(chǎn)的制約機(jī)制。

2.3 規(guī)制技術(shù)從事后推廣向規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程轉(zhuǎn)變

加強(qiáng)全國(guó)職業(yè)安全工作，不僅需要職業(yè)安全法律法規(guī)和行政規(guī)章制度，安全生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也必不可少。國(guó)家制定安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)規(guī)定企業(yè)在新建、擴(kuò)建和改造時(shí)的安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)以及保護(hù)勞動(dòng)者必須具備的基本條件，以職業(yè)安全技術(shù)來(lái)降低生產(chǎn)過(guò)程中的安全事故，確保勞動(dòng)者的職業(yè)安全。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以及改革開(kāi)放初期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科技水平落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)早期的職業(yè)安全規(guī)制政策和勞動(dòng)安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)處于摸索和改革階段，因此一些重要的安全技術(shù)或規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)以事后推廣為主。以煤礦安全生產(chǎn)技術(shù)為例，改革開(kāi)放前，我國(guó)煤礦安全標(biāo)準(zhǔn)和煤炭行業(yè)安全技術(shù)設(shè)備落后，特重大煤塵爆炸事故頻發(fā)，需要加大對(duì)瓦斯、煤塵和火災(zāi)防治等技術(shù)推廣應(yīng)用。改革開(kāi)放以后，國(guó)家有關(guān)部門(mén)加緊制定并頒布了針對(duì)企業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從以事后推廣為主向以技術(shù)支撐企業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程的控制為主轉(zhuǎn)變，貫徹落實(shí)“安全第一，預(yù)防為主”方針，對(duì)工程和設(shè)備的設(shè)計(jì)、施工到生產(chǎn)、使用和維護(hù)等全過(guò)程頒布了專門(mén)的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，目的是全方位提升企業(yè)安全生產(chǎn)水平。至此，對(duì)煤礦和非煤礦的所有企業(yè)的生產(chǎn)全過(guò)程，都有了相應(yīng)的安全技術(shù)或規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。

2.4 規(guī)制工具從單一行政控制向兼顧市場(chǎng)化規(guī)制工具轉(zhuǎn)變

改革開(kāi)放前實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府作為職業(yè)安全規(guī)制的強(qiáng)制供給者，目的就是通過(guò)頒布相關(guān)的法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章等規(guī)制文件，強(qiáng)制要求企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)安全和衛(wèi)生建設(shè)。因此，這一時(shí)期的職業(yè)安全規(guī)制工具是單一的行政控制，且主要以國(guó)務(wù)院和相關(guān)部門(mén)的條例、通知為主。隨著改革開(kāi)放后多種經(jīng)濟(jì)成分的加入，政府注意到需要不斷加強(qiáng)和補(bǔ)充職業(yè)安全規(guī)制建設(shè)，尤其是需要通過(guò)多樣化的規(guī)制手段，如通過(guò)企業(yè)準(zhǔn)入、罰款制度等市場(chǎng)化規(guī)制和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)化規(guī)制工具，既從行政控制層面要求企業(yè)改善職業(yè)安全狀況，又從市場(chǎng)、技術(shù)等多個(gè)方面實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制。職業(yè)安全規(guī)制工具實(shí)現(xiàn)從單一行政控制向兼顧市場(chǎng)化多樣性規(guī)制工具轉(zhuǎn)變，不斷完善職業(yè)安全規(guī)制的工具體系，從多個(gè)方面有力保障職業(yè)安全。如，從源頭實(shí)現(xiàn)職業(yè)安全治理，通過(guò)企業(yè)準(zhǔn)入制度等市場(chǎng)化規(guī)制進(jìn)行控制，嚴(yán)格規(guī)范企業(yè)的安全生產(chǎn)條件。國(guó)家也通過(guò)稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼政策來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)安全生產(chǎn)建設(shè)，通過(guò)罰款制度來(lái)加大對(duì)事故企業(yè)的處罰力度。如，2018年《安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄(2018年版)》規(guī)定，購(gòu)置并實(shí)際使用安全生產(chǎn)專用設(shè)備的企業(yè)有權(quán)享受企業(yè)所得稅抵免優(yōu)惠政策。

3 未來(lái)我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制的趨勢(shì)分析

針對(duì)安全生產(chǎn)事故頻發(fā)以及勞動(dòng)者自身的不安全行為等造成的職業(yè)安全問(wèn)題不斷出現(xiàn)，要求未來(lái)我國(guó)應(yīng)在強(qiáng)化監(jiān)管力度、運(yùn)用智能化監(jiān)管方式以及將應(yīng)急管理和常態(tài)化監(jiān)管有效結(jié)合等方面來(lái)繼續(xù)改善政府職業(yè)安全規(guī)制水平，提升社會(huì)整體安全效益。

3.1 推進(jìn)職業(yè)安全規(guī)制專門(mén)立法，加大安全監(jiān)管力度

作為有效規(guī)制和保障企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)管理的最重要的硬約束，職業(yè)安全規(guī)制的專門(mén)法律能夠?yàn)閯趧?dòng)者的職業(yè)安全和健康提供制度性支持，也能為相關(guān)規(guī)制機(jī)構(gòu)框定監(jiān)管的權(quán)力與職能。而目前我國(guó)的《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》等法律化規(guī)制仍然屬于行政監(jiān)管的法律范疇，調(diào)整對(duì)象主要是企業(yè)安全生產(chǎn)的主體責(zé)任和監(jiān)管者的規(guī)制控制等，缺乏保障勞動(dòng)者職業(yè)安全權(quán)益的法律制度性支撐[3]，同時(shí)我國(guó)職業(yè)安全法律化規(guī)制的立法層次和規(guī)制內(nèi)容還需要進(jìn)一步提升和完善。因此，未來(lái)我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制在持續(xù)完善行政監(jiān)管法律下，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)和加強(qiáng)職業(yè)安全的專門(mén)性立法工作。如，充分明確從業(yè)人員的職業(yè)安全權(quán)利與義務(wù)，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)和勞動(dòng)者自身不安全生產(chǎn)行為的監(jiān)管處罰力度，進(jìn)一步細(xì)化政府、企業(yè)、勞動(dòng)者個(gè)人的行為邊界，既要有效規(guī)制從業(yè)人員的不安全勞動(dòng)行為，提高其職業(yè)安全意識(shí)和能力，又要能確保政府職業(yè)安全規(guī)制機(jī)構(gòu)在依法專司于職業(yè)安全監(jiān)管、職業(yè)疾病救治以及安全生產(chǎn)事故處理等職能方面，依托我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制的專門(mén)法律體系，加大安全監(jiān)管力度。

3.2 優(yōu)化組合職業(yè)安全規(guī)制工具，創(chuàng)新智能化監(jiān)管方式

職業(yè)安全規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須依托組合化、智能化規(guī)制工具的恰當(dāng)使用。當(dāng)前我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制工具主要包括法律化規(guī)制、市場(chǎng)化規(guī)制、技術(shù)化規(guī)制和社會(huì)化規(guī)制工具等，其中法律化規(guī)制主要是指包含安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治內(nèi)容的法律、法規(guī)、政策文件和行政措施等，在職業(yè)安全規(guī)制工具的使用中居于絕對(duì)重要地位。雖然我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制工具從單一行政控制向兼顧市場(chǎng)化、技術(shù)化規(guī)制工具轉(zhuǎn)變，但仍然是以行政命令為主。而強(qiáng)制性的規(guī)制必然給企業(yè)帶來(lái)生產(chǎn)成本的增加，規(guī)制強(qiáng)度一旦超過(guò)企業(yè)所能承受的規(guī)制邊界，將不利于企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，在加大職業(yè)安全規(guī)制行為力度的同時(shí)，政府必須思考職業(yè)安全規(guī)制工具的優(yōu)化組合，尤其要利用智能化的監(jiān)管工具，達(dá)到規(guī)制的最佳效果。因此，未來(lái)我國(guó)職業(yè)安全規(guī)制應(yīng)優(yōu)化組合職業(yè)安全規(guī)制工具的使用，兼顧市場(chǎng)激勵(lì)、公眾參與和技術(shù)化工具，開(kāi)發(fā)和利用職業(yè)安全監(jiān)管云平臺(tái)、探測(cè)設(shè)備、自動(dòng)報(bào)警控制智能技術(shù)工具來(lái)優(yōu)化監(jiān)管方式，方便政府規(guī)制部門(mén)和社會(huì)公眾掌握安全生產(chǎn)信息，盡可能發(fā)揮各規(guī)制工具的最佳效果，以達(dá)到既能對(duì)企業(yè)內(nèi)部安全管理達(dá)到最佳激勵(lì)，又能提升政府的職業(yè)安全監(jiān)管水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全利益。

3.3 將應(yīng)急管理和常態(tài)化監(jiān)管有效結(jié)合，完善安全監(jiān)管體系

職業(yè)安全規(guī)制作為政府治理體系的重要組成部分，在積極治理安全生產(chǎn)事故和防治職業(yè)病等職業(yè)安全問(wèn)題方面具有重大意義。但近年來(lái)，頻發(fā)的職業(yè)安全問(wèn)題也從側(cè)面反映了某些政府部門(mén)對(duì)職業(yè)安全規(guī)制的不作為，以及企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)的不重視，尤其是出現(xiàn)了職業(yè)安全領(lǐng)域的權(quán)力尋租問(wèn)題。因此，實(shí)現(xiàn)職業(yè)安全的有效規(guī)制，要完善職業(yè)安全監(jiān)管的制度和權(quán)力監(jiān)督體系，使地方政府和規(guī)制部門(mén)在制度和壓力下積極作為，將應(yīng)急管理和常態(tài)化監(jiān)管有效結(jié)合，既要保證緊急安全事件發(fā)生后的有序管理，又要確保常態(tài)化監(jiān)管滲透到企業(yè)的各個(gè)安全生產(chǎn)環(huán)節(jié)，確保職業(yè)安全監(jiān)管、職業(yè)安全問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查與處理等環(huán)節(jié)的公開(kāi)透明。當(dāng)然，安全生產(chǎn)事故頻發(fā)不只與職業(yè)安全規(guī)制政策的某些波動(dòng)性有關(guān)，也與勞動(dòng)者自身的不安全行為直接相關(guān)。因此，要加強(qiáng)職業(yè)安全常態(tài)化監(jiān)管，積極對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行職業(yè)安全政策教育，提升勞動(dòng)者的職業(yè)安全意識(shí)，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督和公民參與，發(fā)揮社會(huì)和公眾在應(yīng)急管理和常態(tài)化監(jiān)管中的雙重作用，構(gòu)建一種政府規(guī)制、社會(huì)監(jiān)督和公民參與的職業(yè)安全監(jiān)管體系，提升職業(yè)安全的治理水平與質(zhì)量。