文化遺產(chǎn)保護(hù)背景下大運(yùn)河保護(hù)與管理的研究

鄧 俊，譚徐明，王英華，劉建剛

（中國水利水電科學(xué)研究院 水利史研究所，北京 100048）

1 研究背景

中國大運(yùn)河（包括京杭運(yùn)河、浙東運(yùn)河、隋唐運(yùn)河）有明確記載的歷史始于春秋的邗溝。元代開通惠河、會(huì)通河，形成了北起北京南至杭州、過錢塘江直抵寧波?？冢瑴贤ê：?、黃河、淮河、長江、太湖、錢塘江六大水系，縱貫中國東部平原的南北水道?，F(xiàn)在大運(yùn)河仍然是重要的防汛、灌溉渠道，是南水北調(diào)東線的輸水主干線，是北煤南運(yùn)和長江三角洲地區(qū)物流的運(yùn)輸通道。

大運(yùn)河是具有重要?dú)v史文化價(jià)值、代表中華民族偉大創(chuàng)造力的水利工程，目前留存的運(yùn)河仍然發(fā)揮著防洪、除澇、灌溉、供水、水資源調(diào)配、區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水運(yùn)等水利與航運(yùn)功能，其中北運(yùn)河、南運(yùn)河是海河北系和南系的干流，淮揚(yáng)運(yùn)河部分河段是淮河的入江水道。2006年國家文物局將京杭大運(yùn)河整體公布為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位，并列入申報(bào)世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名單。2009年大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)與管理總體規(guī)劃編制工作啟動(dòng)。2011年04月12日首批對(duì)外公布的《大運(yùn)河申報(bào)世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名單》中，包括了132個(gè)遺產(chǎn)點(diǎn)和43段河道，其中大部分河段及在用水工設(shè)施屬于水利系統(tǒng)管理。在申遺的大形勢和文化遺產(chǎn)保護(hù)的新要求新背景下，有必要盡快開展有關(guān)法律與管理機(jī)制的研究，建立起一套層次清晰、可操作性強(qiáng)的法規(guī)制度體系。

多年來，部分運(yùn)河處于多部門管理且又難以有效管理的境地。大運(yùn)河跨越8?。ㄊ校⒘鹘?jīng)33個(gè)城市，涉及文物、水利、航運(yùn)、交通、城建、環(huán)保、發(fā)改委、國土資源等10多個(gè)管理部門。目前在國家宏觀層面上，沒有一個(gè)統(tǒng)一的運(yùn)河管理機(jī)構(gòu)，而是根據(jù)功能，被分散在水利部、建設(shè)部、國土部、交通部、文物局等部門；在各省市，基本上由各地的相對(duì)應(yīng)部門管理。管理職能交叉，保護(hù)及管理狀況復(fù)雜。近年來運(yùn)河北方河段長期斷流，致使河道萎縮、工程設(shè)施嚴(yán)重破壞，部分河道、灘區(qū)被占用，或淪為容納污水的場所；濟(jì)寧以南通航的水道，與古運(yùn)河逐漸分離，遺留的具有歷史價(jià)值的河道成為區(qū)域水利工程，原運(yùn)河的工程設(shè)施由于管理體制不健全，多數(shù)處于無人管理的狀態(tài)，河道被占用，閘壩廢棄。河道萎縮和水利功能蛻化后，運(yùn)河遺產(chǎn)很快遭到破壞，更使運(yùn)河行洪能力削弱甚至消失，使河道和周邊區(qū)域生態(tài)和景觀環(huán)境惡化。

而且由于一直以來缺乏保護(hù)水利文化遺產(chǎn)的意識(shí)，隨著工程建設(shè)、航道整治等重大工程的相繼開展，部分運(yùn)河工程和沿線留存的水柜（即小水庫，為區(qū)域水源工程）、運(yùn)河河道逐漸廢棄，一些具有歷史價(jià)值的工程遭受破壞。

因此，運(yùn)河工程的保護(hù)和利用不僅是保護(hù)文化遺產(chǎn)的需要，更是運(yùn)河的水利功能恢復(fù)，進(jìn)而修復(fù)河道生態(tài)，造福沿岸百姓的需要。不僅需要在文物部門在遺址保護(hù)層面開展工作，更需要水利部門對(duì)運(yùn)河工程予以搶救性保護(hù)，并對(duì)文物保護(hù)提供水利科學(xué)技術(shù)的支撐。

2 不同管理目標(biāo)下現(xiàn)有法律法規(guī)體系的沖突

中國大運(yùn)河已被列入全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位，并在全力沖刺申遺，同時(shí)，大運(yùn)河遺產(chǎn)點(diǎn)和河段涉及到大量在用水工設(shè)施、運(yùn)河河道等，仍然承擔(dān)著重要的防洪、灌溉、生態(tài)等水利功能，當(dāng)前又面臨著南水北調(diào)東線工程的開工建設(shè)。在多頭并管的形勢下，基于不同管理目標(biāo)下現(xiàn)有的法律法規(guī)之間有不少?zèng)_突和矛盾的地方。

文物系統(tǒng)適用于大運(yùn)河的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國文物保護(hù)法》（2007年）；《中華人民共和國文物保護(hù)法實(shí)施條例》（2003年），見表1。

水行政法規(guī)主要有：《中華人民共和國水法》（2002年）；《中華人民共和國防洪法》（1997年）；《中華人民共和國水污染防治法》（2008年）；《中華人民共和國水土保持法》（1991年）；《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（1989年）；《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》（1988年）；《中華人民共和國防汛條例》（1991年）；《中華人民共和國航道管理?xiàng)l例》（1987年）；中華人民共和國文物保護(hù)法（2002）以“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”為方針。文物保護(hù)主要針對(duì)可移動(dòng)文物和不可移動(dòng)文物（即保護(hù)單位）（2002年文物法修訂增加了歷史文化名城的概念），保護(hù)單位一般是一個(gè)建筑個(gè)體或完整的建筑組群，見表2。

表1 《文物保護(hù)法》對(duì)文保單位的規(guī)定

我國關(guān)于水的法律是圍繞著水資源和防洪、防污展開的法律體系、水行政法規(guī)。

表2 水法規(guī)的相關(guān)規(guī)定

以上對(duì)比可知，傳統(tǒng)意義上的文物保護(hù)與河道、在用的水利設(shè)施的管理要求之間存在著以下問題：（1）保護(hù)與發(fā)展的矛盾。傳統(tǒng)意義上的文物保護(hù)單位強(qiáng)調(diào)時(shí)間坐標(biāo)，傾向于“靜止”狀態(tài)的保護(hù)。文物法規(guī)定對(duì)文物保護(hù)單位不得改變原狀，這是我國數(shù)十年來符合國情的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，但是是針對(duì)古遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻和壁畫（后來增加了近現(xiàn)代史跡和代表性建筑）等紀(jì)念性很強(qiáng)的遺產(chǎn)的。而大運(yùn)河仍然發(fā)揮著重要的防洪、灌溉、供水、生態(tài)和航運(yùn)等功能，面臨著發(fā)展的要求，比如防洪要求，如太湖流域水環(huán)境綜合治理重點(diǎn)水利工程等；南水北調(diào)工程的建設(shè)要求；航道升級(jí)要求，如京杭大運(yùn)河的江南運(yùn)河段“四改三”工程，航道需要加寬和局部裁彎取直，以適應(yīng)新的航運(yùn)發(fā)展需要等等。因此，現(xiàn)有的《文物保護(hù)法》、文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則對(duì)原狀、對(duì)保護(hù)范圍和建控地帶的控制要求和管理中的行政許可程序要求等文保單位管理模式難以適應(yīng)大運(yùn)河保護(hù)管理的實(shí)際需要。（2）管理的缺失。2011年4月大運(yùn)河保護(hù)和申遺省部際會(huì)商小組第三次會(huì)議原則通過了《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)和管理總體規(guī)劃》，總體規(guī)劃基本是依據(jù)《文物法》對(duì)大運(yùn)河河道、湖泊及在用古代水工設(shè)施進(jìn)行管理，劃分保護(hù)范圍與監(jiān)控地帶，制定管理規(guī)定?？傮w規(guī)劃明確了河道遺產(chǎn)的管理權(quán)屬不變，保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶也按現(xiàn)行各省、市相關(guān)法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定的河道管理范圍或水利工程管理范圍劃定，但考慮到世界遺產(chǎn)真實(shí)性、完整性的保護(hù)需要，對(duì)保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶提出了相應(yīng)的保護(hù)要求和控制措施。水利行業(yè)法規(guī)中的一部分要求是與大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)的要求相同的，但是缺乏對(duì)水利遺產(chǎn)保護(hù)的明確規(guī)定，并不能完全覆蓋大運(yùn)河的整體保護(hù)，存在對(duì)遺產(chǎn)本體和環(huán)境歷史文化價(jià)值保護(hù)方面重視不夠的缺陷，因此在以后的管理和保護(hù)工作中，無本部門的法可依。

在今后實(shí)際的管理工作中，不同的部門基于不同目標(biāo)對(duì)運(yùn)河的管理勢必產(chǎn)生激烈的沖突與矛盾。這些都需要出臺(tái)一部綜合性的法律、法規(guī)，對(duì)大運(yùn)河實(shí)行全面完整的保護(hù)。

3 國內(nèi)外案例借鑒

3.1 米迪運(yùn)河管理組織法國米迪運(yùn)河1996年12月7日被列入《世界遺產(chǎn)名錄》。目前米迪運(yùn)河的管理分國家級(jí)和地方級(jí)。國家級(jí)涉及的行政管理部門有土地、裝備與交通部、環(huán)境部和文化部，具體管理機(jī)構(gòu)為法國航道管理局（VNF），這是1991年成立的國家公共事業(yè)單位；在地方，涉及的行政管理機(jī)構(gòu)有圖盧茲大區(qū)航管局。國家建筑與城市管理局負(fù)責(zé)受保護(hù)遺址和景觀的管理，具體通過大區(qū)環(huán)境管理局進(jìn)行管理；文化部下屬的大區(qū)文化管理局專門管理列入《世界遺產(chǎn)名錄》的歷史紀(jì)念物。

在政策法規(guī)方面，米迪運(yùn)河適用的法規(guī)是《公共水域及運(yùn)河條例》，該條例管轄法國境內(nèi)所有水道。條例中設(shè)有專門章節(jié)（第236-245）規(guī)定米迪運(yùn)河的管理，米迪運(yùn)河也是《條例》中唯一一條享有專門章節(jié)規(guī)定的法國境內(nèi)水道，其中第245條規(guī)定了運(yùn)河管理部門和沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)運(yùn)河的保護(hù)和維護(hù)職責(zé)[1]。該條例要求由法國航道管理局負(fù)責(zé)管理運(yùn)河及其相交的引水渠，而由地方各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理供給運(yùn)河水的自然河流，與運(yùn)河不相交但仍在運(yùn)河行政范圍內(nèi)的引水渠則依情況不同分別負(fù)責(zé)，運(yùn)河本體上的橋梁歸運(yùn)河管理部門維護(hù)，而運(yùn)河本體之外的橋梁由地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。

米迪運(yùn)河擁有權(quán)責(zé)明確的保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，并通過專門的法律，對(duì)遺產(chǎn)構(gòu)成，運(yùn)河上的水利設(shè)施、附屬建筑物的管理權(quán)屬以及維護(hù)運(yùn)河的具體單位做了詳細(xì)的闡釋與管理規(guī)定，使管理有章可依。

3.2 美國墾務(wù)局文化資源管理（CRM）項(xiàng)目美國墾務(wù)局創(chuàng)建于1902年，下屬于美國內(nèi)政部，負(fù)責(zé)管理美國西部的水資源管理和水力發(fā)電。

美國從20世紀(jì)60年代起越來越關(guān)注河流及其流域的長期生態(tài)和文化價(jià)值。美國墾務(wù)局1974年開始文化資源管理（CRM）項(xiàng)目，在管轄權(quán)限內(nèi)管理文化資源。到現(xiàn)在，該項(xiàng)目已經(jīng)擴(kuò)展到文化資源的法律、需求、公眾關(guān)注等方面，而且還在增加。其主要職責(zé)有：鑒別、評(píng)估、鼓勵(lì)對(duì)文化資源的保護(hù)；管理博物館的藏品；與利益相關(guān)者的協(xié)商；促進(jìn)文物教育。

墾務(wù)局設(shè)立了“國家遺產(chǎn)名錄”，將水利遺產(chǎn)在國家注冊：對(duì)象是在美國歷史、考古、建筑、工程及文化的歷史上有重大意義的水利工程、墾務(wù)局管轄范圍內(nèi)的考古遺址、構(gòu)筑物等。名錄里有些是工程建筑物，例如胡佛大壩（1981年列入名錄），反映了墾務(wù)局在堤壩和灌溉系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和施工方面的突出成就；有些是考古遺址，例如內(nèi)達(dá)華州印第安人村莊遺址（Pueblo Grande De Nevada）（1982年列入名錄）；還有一些墾務(wù)局在工程開發(fā)過程中獲得的建筑物和構(gòu)件。所有這些都是反映過去的不可替代資源，比如化石等。

美國墾務(wù)局通過文化資源管理項(xiàng)目，將管理范圍內(nèi)的水利文化資源主動(dòng)的進(jìn)行保護(hù)、展示，達(dá)到了行業(yè)形象展示、水利科普、文化遺產(chǎn)的傳承等多重目標(biāo)。

3.3 中國歷史文化名城保護(hù)實(shí)踐為了保存環(huán)境、保持成片的街區(qū)，我國出臺(tái)了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》（2008），適用于歷史文化名城名鎮(zhèn)名村申報(bào)、批準(zhǔn)、規(guī)劃、保護(hù)；并在《文物法》第二章第十四條增加了有關(guān)歷史文化名城保護(hù)的內(nèi)容，配合《歷史文化名城保護(hù)條例》。

《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》的行政主體是國務(wù)院建設(shè)主管部門、文物主管部門；保護(hù)原則是科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格保護(hù)；強(qiáng)調(diào)保護(hù)的是歷史真實(shí)性、風(fēng)貌完整性、功能延續(xù)性，而非完全的“靜止”狀態(tài)的保護(hù)。

4 大運(yùn)河保護(hù)與管理的建議

大運(yùn)河作為仍在使用的活態(tài)遺產(chǎn)，現(xiàn)有的《文物保護(hù)法》和文保單位管理模式難以適應(yīng)大運(yùn)河保護(hù)管理的實(shí)際需要。大運(yùn)河保護(hù)與管理涉及多個(gè)省市，各地、各部門的保護(hù)觀念也存在差距，具體保護(hù)措施難以統(tǒng)一，發(fā)生破壞行為時(shí)責(zé)任也難以界定和追究。

目前國家文物局已經(jīng)組織有關(guān)單位編制大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理規(guī)劃和展開基于文物保護(hù)的法律研究。在申遺的大形勢下，水利行業(yè)對(duì)大運(yùn)河管理的制度建設(shè)相對(duì)滯后，開展基于水利功能的大運(yùn)河保護(hù)與管理法律法規(guī)建設(shè)迫在眉睫。

大運(yùn)河的保護(hù)工作是一項(xiàng)全面而系統(tǒng)的工程，必須聚集各方力量，形成工作合力，建立健全大運(yùn)河立體保護(hù)的長效機(jī)制。綜上，對(duì)大運(yùn)河的保護(hù)管理應(yīng)當(dāng)制定專門的法規(guī)性文件，對(duì)大運(yùn)河保護(hù)的基本指導(dǎo)思想、原則、主要內(nèi)容、保護(hù)規(guī)劃的編制與審批程序、專項(xiàng)保護(hù)資金的設(shè)立、保護(hù)工作的監(jiān)督檢查以及相應(yīng)的法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，推動(dòng)大運(yùn)河的保護(hù)與管理工作走上法制化、科學(xué)化、規(guī)范化軌道。

（1）基本指導(dǎo)思想。對(duì)大運(yùn)河保護(hù)立法的指導(dǎo)思想應(yīng)有別于傳統(tǒng)文物的“靜態(tài)保護(hù)”，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，妥善處理同國家重點(diǎn)水利工程的關(guān)系、保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，有效保護(hù)沿線文物的基礎(chǔ)上，進(jìn)行科學(xué)合理的利用，修復(fù)運(yùn)河生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?？山梃b歷史街區(qū)（村鎮(zhèn)）的立法和保護(hù)管理規(guī)定，即科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格保護(hù)，強(qiáng)調(diào)對(duì)歷史真實(shí)性、風(fēng)貌完整性、功能延續(xù)性的保護(hù)。在保護(hù)與弘揚(yáng)中華文化的同時(shí)，使沿岸人民的生活更加美好；（2）行政主體。行政主體宜為水利部門會(huì)同文物部門共同保護(hù)與管理；（3）主要內(nèi)容。確定保護(hù)范圍，分層次、有重點(diǎn)進(jìn)行保護(hù)。與水利功能相關(guān)的大運(yùn)河保護(hù)主體主要有河道和重點(diǎn)水利工程。河道又可分為：在用運(yùn)河、多次改造歷史價(jià)值不高的運(yùn)河以及具有代表性的重要節(jié)點(diǎn)段。在用運(yùn)河允許在不影響其核心價(jià)值的前提下，進(jìn)行必要的整治以至局部改建；對(duì)于近現(xiàn)代經(jīng)過多次改造、歷史價(jià)值不高的點(diǎn)段，可有較大的靈活性，以保護(hù)整體風(fēng)貌為主；對(duì)具有代表性的重要節(jié)點(diǎn)，以原狀保護(hù)為主。

對(duì)重點(diǎn)水利工程首先要在功能上進(jìn)行文物保護(hù)、工程管理和運(yùn)用的優(yōu)先次序定位，明確文物保護(hù)與防洪、水資源調(diào)配、河道整治、水毀工程修復(fù)等工作發(fā)生沖突時(shí)，水利功能優(yōu)先。大運(yùn)河應(yīng)以防洪安全為前提，凡防洪調(diào)度過程中對(duì)運(yùn)河遺產(chǎn)造成損害的，應(yīng)在防洪任務(wù)完成后將水毀工程及岸域環(huán)境恢復(fù)原狀。

5 結(jié)論

長期以來，大運(yùn)河的保護(hù)和整治，存在條塊分割、多頭并管的局面，缺乏整體保護(hù)規(guī)劃和統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)機(jī)制。這成為制約大運(yùn)河保護(hù)和管理的一個(gè)很重要的問題。而管理與保護(hù)必須有法可依、有章可循，長達(dá)千余公里的大運(yùn)河所出現(xiàn)的環(huán)保、文物和非物質(zhì)文化保護(hù)、運(yùn)輸、旅游等一系列問題，未能解決的主要原因是法律、法規(guī)的不健全或執(zhí)法不嚴(yán)造成的，開展基于水利功能的大運(yùn)河保護(hù)與管理法律法規(guī)建設(shè)迫在眉睫。

[1]于冰.法國米迪運(yùn)河考察記[J].中國文化遺產(chǎn)，2009（3）：109.