環(huán)境保護投資的管理創(chuàng)新與績效評價研究

陳 鵬 逯元堂 程 亮 馮 愷

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

改善環(huán)境質量，實現(xiàn)社會經濟環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，都需要以加大環(huán)境投入為基礎。隨著經濟快速發(fā)展，我國環(huán)保投資規(guī)模不斷加大。“七五”期間全國環(huán)保投資476.42億元;“八五”期間 1 306.57億元;“九五”期間 3 516.4億元［1］;“十五”期間8 395.1 億元;“十一五”期間2.16 萬億元，較“十五”增加157.3%，遞增趨勢比較明顯;環(huán)保投資占GDP的比重雖然有波動，但總體也呈遞增趨勢，“十一五”期間達1.44%，較“十五”增加 0.26%［2］?！笆濉逼陂g，環(huán)保投資預計達3.4萬億元［3］，較“十一五”將增加57.3%。盡管政府下了最大決心，投入了巨大財力，但投入力度和使用效率依然比較低，引導性作用不夠明顯，環(huán)境效果仍然不能令人滿意?；诖?，本研究試圖開展環(huán)境保護投資的管理創(chuàng)新與績效評價研究，以期為環(huán)境保護投資相關決策與管理提供借鑒和參考。

1 我國環(huán)境保護投資狀況及存在的主要問題

投入機制不暢。一般來說，政府投入主要起示范、引領作用，重要的是發(fā)揮市場機制的基礎性配置作用和社會機制的管理監(jiān)督作用，建立起長期、穩(wěn)定、持續(xù)的投資渠道，形成環(huán)境投入的內生增長機制。如果單靠政府投入，忽視市場機制和社會機制，結果必然會處處捉襟見肘。如果政府投入并沒有能夠大規(guī)模帶動企業(yè)和社會進行投入，甚至替代或擠出企業(yè)和社會的投入，將導致全社會環(huán)保投資在總體上嚴重不足?！笆晃濉逼陂g，政府投資仍占據(jù)相當比例。據(jù)估算，該期間政府事權的實際環(huán)境污染治理投資總計為3 631.27億元，占環(huán)境污染治理投資總額的17%左右，其中中央政府投資1 566億元，地方政府投資2 065.27億元。

環(huán)境績效欠佳。如何用好政府資金引導社會多元投入、提高最終的環(huán)境績效是資源配置的關鍵。一方面，一些地區(qū)自覺或不自覺地擴大環(huán)保投資的統(tǒng)計范圍、增加環(huán)保投資的絕對量，導致字面上的環(huán)保投資虛高;另一方面，由于環(huán)保投資的資金投入和保障、項目實施與管理以及固定資產形成等效果容易實現(xiàn)和測度，但環(huán)境效果的凸顯度則相對較低，從而導致環(huán)保投資的環(huán)境績效有意或無意地被人們忽視?？傮w而言，我國環(huán)保投資效率總體偏低，且提升速度比較緩慢［4］。鑒于我國環(huán)境問題呈現(xiàn)明顯的結構型、壓縮型、復合型特點，環(huán)境總體惡化的趨勢尚未根本改變，壓力還在加大，環(huán)保投資總體績效水平亟待提升。

難以應對系統(tǒng)化解決環(huán)境問題的需求。部門和地方為了取得看得見的成果，自覺或不自覺地采取急功近利的投入方式，“只見樹木，不見森林”的投入，要么只能緩解一個或若干環(huán)節(jié)的制約，難以取得系統(tǒng)的有效產出;要么緩解一個或若干環(huán)節(jié)制約的同時，卻同時帶來其他環(huán)節(jié)的問題，即所謂環(huán)境問題轉移。面對日益增長的現(xiàn)實環(huán)境投入需求以及對綠色技術進行投資、應對未來環(huán)境問題等長遠環(huán)境投入需求，需要采取綜合協(xié)調的投資策略，加大協(xié)同技術及產品的投資力度，系統(tǒng)化解決環(huán)境問題。

2 環(huán)境保護投資的管理創(chuàng)新

國家已經明確要走“綠色增長”道路，在環(huán)境形勢局部有所改善、總體惡化趨勢尚未遏制的情況下，必須對環(huán)保投資管理范圍界定、投入方式、過程管理與績效評價進行深入反思，才能創(chuàng)新管理方式，準確把握環(huán)保資金的投入和使用，使有限的資金取得更好的環(huán)境績效。

管理范圍的擴展。按照現(xiàn)行統(tǒng)計口徑，環(huán)境保護投資即是指環(huán)境污染治理投資，主要包括城市環(huán)境基礎設施建設投資、工業(yè)污染源污染治理投資和建設項目“三同時”環(huán)境保護投資，屬于“固定資產投資”范疇。而環(huán)境保護效果的優(yōu)劣不僅取決于環(huán)境保護固定資產投資規(guī)模，還取決于環(huán)境保護設施的運行及管理狀況。因而，基于提高環(huán)境效果的角度出發(fā)，環(huán)境保護投資的管理范圍應由“環(huán)保投資”擴展為“環(huán)保投入”。環(huán)保投入即是指在國民經濟和社會發(fā)展中，社會各有關投資主體從社會積累基金和各種補償基金、生產經營基金中，支付用于防治污染、保護和改善生態(tài)環(huán)境的資金。這一調整，不僅涵蓋環(huán)境保護的固定資產投資，還包括環(huán)境保護工程及設施的運行維護和管理費用。

投入方式的轉換。環(huán)保投入按照投融資主體的結構類型可分為三種模式:政府主導型、市場自主型以及政府引導與市場激勵相結合的混合型。環(huán)保投融資主體是指環(huán)保資金的籌集者與投入者，主要包括各級政府及其有關職能部門、企事業(yè)單位、社會公眾、民間組織以及國際組織等。在污染最嚴重時期，政府主導型環(huán)保投入可保障政府在解決嚴重環(huán)境問題方面的應急需求;隨著公眾環(huán)境意識的提高，在政府、企業(yè)和公眾的努力下，混合型模式可基本控制污染問題;在市場經濟成熟和法治健全國家，由于形成了環(huán)境投入的內生增長機制，市場自主型可基本保障環(huán)境保護的投入需求。中國環(huán)境問題具有明顯的壓縮型、復合型特征，需要多方面、長時間的努力。政府投入是有限的，混合型環(huán)保投入模式是中國“十二五”乃至更長時期環(huán)保投入模式的理性選擇。就經濟欠發(fā)達地區(qū)的環(huán)保投入而言，政府主導型模式仍將長期存在，但經濟發(fā)達地區(qū)的環(huán)保投入應逐漸由“政府主導”轉換為“混合投入”。

評價導向的調整。目前，環(huán)保投資績效評價的研究工作主要集中于項目層次績效評價指標體系的構建［5－9］，指標體系涉及資金投入和保障、項目實施與管理、項目產出以及效益與可持續(xù)影響等多個方面，多屬于兼顧型績效評價指標體系。兼顧型環(huán)保投入績效評價既包含過程指標又包含效果指標，既包含管理指標又包含目標指標，為環(huán)保投資績效評價提供了全面綜合的視角，同時也導致效果指標的凸顯度或顯示度下降。雖然項目審批、資金撥付、項目招投標、原材料與儀器設備采購、工藝和技術路線選擇、建設進度以及中間管理等過程控制環(huán)節(jié)對項目質量及項目效果起到重要作用，然而，過程指標反映的是環(huán)境管理績效，雖有助于提高環(huán)境績效，但并不能用過程評價來代替環(huán)境績效評價。事實上，在兼顧過程指標與效果指標的評價體系中，環(huán)境效果指標的權重相對較小，往往使評價偏離改善環(huán)境績效的最終目的。單純效果導向型的指標體系設計雖不包含過程控制指標，但總能找到反映過程控制效果或質量的效果指標，可密切環(huán)保投入與環(huán)境績效的直接聯(lián)系，更好地引導投資方向。例如，若項目審批過程繁冗、資金撥付較慢以及管理不善、耽誤工期等，可以通過“從項目報批至項目建成所需時間”這一效果導向指標反映出來;再如，若原材料與儀器設備采購不節(jié)約、工藝和技術路線選擇不合理，基本可以通過單位投入的污染物協(xié)同減排效果、污染防治設施穩(wěn)定達標率以及污染防治設施故障發(fā)生率等效果導向指標反映出來。

3 效果導向型環(huán)保投入績效評價指標設計原則

績效指標（Performance Indicator－PI）是指管理上用特定方面的實際結果與預先設定目標進行相互比較，并且衡量彼此之間差異程度、呈現(xiàn)結果，以決定后續(xù)管理活動的績效衡量分析工具。效果導向型環(huán)保投入績效評價指標設計，應遵守以下五個方面的基本原則:

（1）直接關聯(lián)投入產出。環(huán)保投入大多涉及跨領域、跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調，因而對環(huán)保部門的投入進行凈影響評估比較困難。因此，有些過于宏觀的環(huán)境質量指標不能作為環(huán)保投入的績效評價指標，原因在于，這可能會與其他與環(huán)境保護相關的投入及治理行為直接關聯(lián)，不僅僅是環(huán)保投入本身，比如，淘汰落后產能也會具有污染減排的效果，對周邊環(huán)境質量狀況有影響。也就是說，環(huán)保投入的績效要與其它活動或其他類型的投資效果相剝離，若某些指標無法將其剝離開來，就不能選擇這些指標作為環(huán)保投入績效評價指標。

（2）適度區(qū)分項目類型。若指標體系不區(qū)分具體項目類型，則指標本身一般較籠統(tǒng)，不能反映不同項目類型的特質。例如，污染防治類項目、生態(tài)保護與建設類項目以及監(jiān)管能力建設類項目，反映這三類項目效果的核心指標不同，投入方式也不同。污染防治類項目可能表現(xiàn)為單位投入的污染物協(xié)同減排效果，生態(tài)保護與建設類項目可能表現(xiàn)為單位投入的生態(tài)保護與建設規(guī)模，監(jiān)管能力建設類項目可能表現(xiàn)為單位投入的監(jiān)測和監(jiān)察任務完成量?？傊?，項目類型不同，投入方式與管理方法不同，指標體系亦隨之不同，要建立與不同項目類型相匹配的指標體系。

（3）科學實用客觀可行。不管用定性方法還是定量方法，指標要清楚簡單且實際可行、能夠測度，具有客觀性、可控制性和可比較性。指標的數(shù)量不在多，但要具有代表性和完備性，符合評價管理需要。若是定量指標，定量數(shù)據(jù)應能夠獲取，應有測算核算的科學方法，且誤差在可接受的合理范圍內;若是定性指標，所依據(jù)的材料要能夠獲取，并有定性判斷的客觀依據(jù)和準則，盡量避免不同評價人員有較大的判斷差異，能夠發(fā)揮客觀的引導效用。

（4）重視解決環(huán)境問題。例如，有些投入工程中途擱置，有些投入雖完成工程卻遲遲未完成驗收，有些投入雖完成工程驗收卻遲遲未投入運行。又如，有些監(jiān)管能力項目已投入購置相關監(jiān)測儀器設備，但卻缺少監(jiān)測業(yè)務用房，導致儀器設備無空間放置;有些監(jiān)管能力項目既具有業(yè)務用房，也具有監(jiān)測設備，但卻缺少專業(yè)的檢測人員，可以用“單位投入的監(jiān)測任務完成量”來體現(xiàn)。再如，就煙氣凈化而言，除塵、脫硫以及二噁英等多種污染物去除問題，是投入于每一種污染物單獨處置設施，還是投入于多種污染物協(xié)同處置設施，很顯然，協(xié)同減排效果亦能夠反映是否系統(tǒng)化地解決環(huán)境問題;再如，湖泊水污染綜合整治的投入問題，可能存在將水的污染問題轉移到污泥里的解決路徑，然而，二次污染指標可以反映是否系統(tǒng)化地解決環(huán)境問題。區(qū)域環(huán)境問題也是如此，不能引導污染相互轉移和轉嫁。

（5）兼顧經濟社會效益。單位環(huán)保投入取得的環(huán)境效果是環(huán)保投入績效評價的首要目標。經濟效益主要是從投融資效率角度考慮的，社會效益主要考慮投資對就業(yè)的拉動效應。從就業(yè)結構來看，物資生產以及人口生產環(huán)節(jié)已經有大量的就業(yè)人口，而環(huán)境生產環(huán)節(jié)就業(yè)人口數(shù)量較少［10］。從促進就業(yè)角度看，環(huán)境生產環(huán)節(jié)吸納就業(yè)人口的空間較大。各國都非常重視綠色投資對綠色就業(yè)的拉動作用，已有相關的方法學研究作支撐。我國也需要重點考慮環(huán)保投入對就業(yè)帶來的積極影響。盡管測算數(shù)據(jù)與真實情況有一定差距，但仍具有可操作性。

4 效果導向型環(huán)保投入項目績效評價指標體系的構建

環(huán)境保護活動包含許多方面，參考CEPA2000的分類結構，環(huán)?；顒由婕?個領域（一級結構，1－7類被稱為環(huán)境領域）:大氣和氣候的保護;廢水管理;廢棄物管理;土壤、地下水和地表水的保護與恢復;噪音和振動的削減;生物多樣性和景觀的保護;防止輻射;研究和開發(fā);其他。根據(jù)不同類型環(huán)境保護活動績效評價指標的不同特征，本研究將納入效果導向型環(huán)保投入績效評價指標體系的項目劃分三種類型，針對每類項目提煉關鍵評價指標。

4.1 污染防治類項目投入績效測度角度

污染防治類項目投入主要用于工業(yè)水污染防治、工業(yè)大氣污染防治、工業(yè)噪聲污染防治、固體廢物處置、污水集中處置設施建設、區(qū)域污染綜合整治等?？蓮陌藗€方面測度:第一，反映項目建成并投入運行直至產生污染減排效果的時間測度指標;第二，反映單位投入污染物協(xié)同減排效果的指標;第三，反映污染防治設施穩(wěn)定達標情況的指標;第四，反映污染防治設施故障發(fā)生情況的指標;第五，反映二次污染發(fā)生及控制技術采用情況的指標;第六，反映違法排污發(fā)生頻率及平均時間間隔的指標;第七，反映周邊環(huán)境介質受項目影響的指標;第八，反映單位投入就業(yè)拉動效應的指標。

4.2 生態(tài)保護與建設類項目投入績效測度角度

生態(tài)保護與建設類項目投入主要用于生態(tài)保護、修復以及生態(tài)重建?？蓮乃膫€方面測度:第一，反映項目建成直至發(fā)揮生態(tài)保護效果或生態(tài)效益的時間測度指標;第二，反映單位投入生態(tài)保護與建設規(guī)模的指標;第三，反映項目建成初期以及穩(wěn)定運行期單位投入的生態(tài)保護與建設所提供的環(huán)境服務功能價值;第四，反映單位投入就業(yè)拉動效應的指標。

4.3 監(jiān)管能力建設類項目投入績效測度角度

監(jiān)管能力建設類項目投入主要用于環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境應急、環(huán)境信息、環(huán)境宣教以及環(huán)境科研。可從七個方面測度:第一，反映項目建成直至效果產生的時間測度指標;第二，反映作為達標排污收費、超標排污收費以及違法排污收費重要依據(jù)的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)量化指標以及作為重要依據(jù)的環(huán)境監(jiān)察報告完成情況的證據(jù)指標。采用物料衡算法以及協(xié)商收費法對企業(yè)排污進行收費，難以調動企業(yè)主動安裝以及正常運行先進污染治理設施的積極性;第三，反映有效的環(huán)境信息發(fā)布平臺建設情況的指標，可以形成信息公開與披露壓力，將環(huán)境管理者與排污企業(yè)均置于公眾監(jiān)督之下，敦促他們采用優(yōu)化政策機制和改進治污模式;第四，單位投入標志性環(huán)境事件發(fā)生次數(shù)的指標，反映監(jiān)管效果;第五，單位投入的環(huán)境應急任務完成情況。未完成環(huán)境應急任務的原因可能是無應急任務與需求，或者是應急基礎設施、儀器設備以及人員隊伍能力較弱，或者是應急資源配置不合理;第六，反映環(huán)境技術應用情況的指標。環(huán)境科研對重點行業(yè)先進污染防治技術、最佳可行技術以及環(huán)境保護實用技術示范與推廣的支撐力度是環(huán)境科研投入效果測度的重要標志，也是環(huán)境科研對工程及技術減排的重要貢獻所在;第七，反映單位投入就業(yè)拉動效應的指標。

通過對三類項目投入效果測度的具體分析，形成環(huán)保投入項目績效評價指標體系（見表1）。

表1 環(huán)保投入項目績效評價指標體系

（編輯:劉呈慶）

［1］王金南，葛察忠，楊金田.環(huán)境投融資戰(zhàn)略［M］.北京:中國環(huán)境科學出版社，2003:38－39.

［2］中華人民共和國環(huán)境保護部.中國環(huán)境統(tǒng)計年報［R］.2011.

［3］國務院.國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃［R］.國務院關于印發(fā)國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃的通知（國發(fā)［2011］42號），2011年12月15日.

［4］楊競萌，王立國.我國環(huán)境保護投資效率問題研究［J］.當代財經，2009，（9）:20 －25.

［5］程亮，吳舜澤，孫寧，等.論中央環(huán)境保護專項資金項目績效評價指標體系構建［J］.環(huán)境科學與管理，2010，35（11）:189 －194.

［6］楊玉楠，康紅強，孫暉，等.中央環(huán)境保護專項資金項目績效評估指標體系研究［J］.環(huán)境污染與防治，2010，32（7）:100 －102.

［7］楊玉楠，康紅強，孫暉，等.美國環(huán)境類公共支出項目績效評估體系研究［J］.環(huán)境污染與防治，2011，33（1）:87 －91.

［8］王如燕.北京市政府環(huán)境投資項目績效審計評價指標體系框架研究［J］.中國管理信息化，2008，11（3）:78 －80.

［9］李國君.環(huán)境投資項目績效審計評價指標體系構建研究［J］.黑龍江對外經貿，2009，（2）:142 －143.

［10］葉文虎，陳國謙.三種生產論:可持續(xù)發(fā)展的基本理論［J］.中國人口·資源與環(huán)境，1997，7（2）:14 －18.