村級(jí)土地利用分區(qū)類型與方法研究

曹 蕾，鐘 菲，章 明

（1.重慶市國土資源和房屋勘測(cè)規(guī)劃院，重慶 400020；2.國土資源部土地利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室重慶研究中心，重慶 400020）

村級(jí)土地利用分區(qū)類型與方法研究

曹 蕾1,2，鐘 菲1,2，章 明1,2

（1.重慶市國土資源和房屋勘測(cè)規(guī)劃院，重慶 400020；2.國土資源部土地利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室重慶研究中心，重慶 400020）

研究目的：為在村級(jí)土地利用規(guī)劃中科學(xué)地劃分土地利用分區(qū)，有效落實(shí)規(guī)劃任務(wù)、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。研究方法：綜合歸納法和案例分析法。研究結(jié)果：構(gòu)建了由產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與用途管制片構(gòu)成的兩級(jí)分區(qū)體系，初步確定分區(qū)類型，提出公眾參與式分區(qū)方法。研究結(jié)論：兩級(jí)分區(qū)類型體系既能服務(wù)村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又能與上一級(jí)土地規(guī)劃相銜接，有利于實(shí)現(xiàn)土地組織利用、生產(chǎn)經(jīng)營管理和土地利用管理的一體化；公眾參與式分區(qū)有利于提高公眾認(rèn)可程度，保障分區(qū)方案順利實(shí)施，促進(jìn)村內(nèi)民主化、透明化、科學(xué)化土地利用管理體制構(gòu)建。

土地利用分區(qū)；村級(jí)；類型體系；方法

土地利用分區(qū)是土地利用規(guī)劃的核心內(nèi)容，新一輪土地利用規(guī)劃更突出了以分區(qū)為載體的土地利用空間管制。村級(jí)是落實(shí)和實(shí)施土地利用、管理諸項(xiàng)措施的最基層區(qū)域單元[1]，合理的村級(jí)土地利用分區(qū)有助于落實(shí)土地用途管制，實(shí)現(xiàn)土地利用精細(xì)化管理，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。當(dāng)前，土地利用分區(qū)研究受到學(xué)者們的廣泛關(guān)注，在分區(qū)指標(biāo)選取、分區(qū)思路、方法以及地理信息技術(shù)應(yīng)用[2-7]等方面取得了豐碩成果。但現(xiàn)有研究多集中于全國、省域、縣域等宏觀尺度的土地利用綜合分區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等微觀尺度的土地利用分區(qū)研究較少。本文從村級(jí)微觀角度出發(fā)，在分析村級(jí)土地利用分區(qū)特點(diǎn)與需求的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與用途管制片兩級(jí)分區(qū)體系，初步確定分區(qū)類型，提出公眾參與式分區(qū)思路與方法，并將其應(yīng)用于重慶市西彭鎮(zhèn)千秋村，研究村級(jí)土地利用分區(qū)類型體系與方法的科學(xué)性和應(yīng)用價(jià)值。

1 村級(jí)土地利用分區(qū)的特點(diǎn)

土地利用分區(qū)是各級(jí)土地利用規(guī)劃的基本方法和重要內(nèi)容，是指導(dǎo)區(qū)域土地利用的重要依據(jù)，不同層次的土地利用分區(qū)具有不同的性質(zhì)、承擔(dān)著不同的作用。村級(jí)是土地利用與土地管理具體實(shí)施的基層組織，村級(jí)土地利用規(guī)劃重點(diǎn)解決村域土地如何組織利用，如何進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營管理，如何有效指導(dǎo)實(shí)際土地利用管理等問題[8]，要求其土地利用分區(qū)能具體指導(dǎo)土地利用、生產(chǎn)經(jīng)營和落實(shí)土地管理措施，有效實(shí)現(xiàn)土地利用、生產(chǎn)、管理的有機(jī)結(jié)合。因此，村級(jí)土地利用分區(qū)與其他宏觀層面土地利用分區(qū)相比更注重實(shí)施性和可操作性。

村級(jí)土地利用分區(qū)的目的在于以土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)村域產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)將上級(jí)規(guī)劃各項(xiàng)控制指標(biāo)落實(shí)到具體的圖斑上。土地利用區(qū)承載著促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營、協(xié)調(diào)用地需求、落實(shí)用途管制等多重任務(wù)。若將其劃分得過細(xì)，不能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求；劃分得較為宏觀，又不能滿足微觀土地利用規(guī)劃中用途管制制度有效實(shí)施的需求。因此，在現(xiàn)有土地利用分區(qū)框架思想的指導(dǎo)下，針對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃的特點(diǎn)，村域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的土地功能定位以及土地管理的需求，構(gòu)建相匹配的分區(qū)類型體系，選取適宜的分區(qū)方法尤為迫切。

2 村級(jí)土地利用分區(qū)類型體系構(gòu)建

按照上述村級(jí)土地利用分區(qū)的特點(diǎn)與需求，筆者構(gòu)建了一個(gè)既能與村域其他相關(guān)規(guī)劃融合協(xié)調(diào)，合理安排各業(yè)用地，又能與上級(jí)土地利用規(guī)劃相銜接，落實(shí)各項(xiàng)控制指標(biāo)和土地用途管制的兩級(jí)土地利用分區(qū)體系（表1）。一級(jí)為產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，服務(wù)于村域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二級(jí)為用途管制片[9]，落實(shí)土地用途管制。產(chǎn)業(yè)功能區(qū)是用途管制片的基礎(chǔ)，用途管制片是產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的細(xì)化，兩級(jí)分區(qū)將土地組織利用、生產(chǎn)經(jīng)營管理和土地利用管理三者有機(jī)融合為一體，能夠推進(jìn)土地精細(xì)化管理。

產(chǎn)業(yè)功能區(qū)是為滿足村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，按照產(chǎn)業(yè)功能的一致性和差異性劃定的空間區(qū)域。依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類初步確定產(chǎn)業(yè)功能區(qū)類型，一般包括農(nóng)業(yè)（糧食、蔬菜、花卉）區(qū)、果業(yè)區(qū)、林業(yè)區(qū)、畜牧業(yè)區(qū)、養(yǎng)殖業(yè)區(qū)、加工業(yè)區(qū)、商務(wù)服務(wù)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)、居住文化區(qū)等。結(jié)合村域土地生產(chǎn)經(jīng)營方式和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，確定適宜發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類型，從而確定產(chǎn)業(yè)功能區(qū)類型，產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的具體名稱可結(jié)合區(qū)域主導(dǎo)功能確定。

表1 村級(jí)土地利用分區(qū)類型體系Tab.1 The categories system of land zoning at village level

用途管制片是為指導(dǎo)村域土地合理利用、控制土地用途轉(zhuǎn)變、落實(shí)用途管制，在產(chǎn)業(yè)功能區(qū)基礎(chǔ)上劃定的空間區(qū)域。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地用途分區(qū)的框架下，按照用途管制措施的相對(duì)一致性和差異性，確定用途管制片類型，一般包括基本農(nóng)田保護(hù)片、一般農(nóng)田片、其他農(nóng)地片、居民點(diǎn)用地片、生產(chǎn)性建設(shè)用地片、獨(dú)立工礦片、生態(tài)保護(hù)片、自然與文化保護(hù)片等。用途管制片具有一定的獨(dú)立性，某類片區(qū)內(nèi)能夠獨(dú)立從事某種生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)，并按照相同的用途管制措施管理；又具有相互性，同一產(chǎn)業(yè)功能區(qū)內(nèi)的各類用途管制片綜合支撐該產(chǎn)業(yè)功能區(qū)功能的實(shí)現(xiàn)。

3 公眾參與式土地利用分區(qū)方法研究

3.1 公眾參與式方法的必要性

作為實(shí)施性的控制型類型區(qū)，村級(jí)土地利用分區(qū)與土地管理部門、土地所有者、土地使用者以及土地經(jīng)營者等各方主體息息相關(guān)，公眾利益的體現(xiàn)也最為集中。因此，為平衡協(xié)調(diào)各方利益，真正實(shí)現(xiàn)分區(qū)的作用，迫切需要采取公眾參與式分區(qū)方法，最大限度地讓各方主體積極參與到土地利用分區(qū)中來，使分區(qū)更符合村域組織、生產(chǎn)、管理的實(shí)際需要，同時(shí)也能讓各方主體更自覺、更積極地參與到土地利用的實(shí)施和監(jiān)督中。公眾參與式分區(qū)是一個(gè)在各方主體積極參與和充分配合下對(duì)分區(qū)區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然條件和土地利用狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，共同協(xié)商和決策土地利用主要方向、方式和布局，形成土地利用分區(qū)方案的過程[10]。

3.2 公眾參與式方法

公眾參與式是政府、專家和公眾共同參與的開放式?jīng)Q策系統(tǒng)[11]。在村級(jí)土地利用分區(qū)中，政府主要包括縣級(jí)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，統(tǒng)籌制定村域發(fā)展定位與目標(biāo)，為村域發(fā)展提供戰(zhàn)略指導(dǎo)；專家主要包括聘請(qǐng)專家和技術(shù)單位，利用自身專業(yè)知識(shí)提供技術(shù)支持；公眾主要包括各部門、村集體組織、村民和企業(yè)，共同參與村域土地利用：各部門是村域土地的需求者，要求落實(shí)本部門的用地需求；村集體組織是村域土地的所有者，是土地利用組織、安排方面的指揮中心；村民是村域土地的直接經(jīng)營者，對(duì)實(shí)際土地利用方向、性質(zhì)、布局擁有決策權(quán)和支配權(quán)；企業(yè)是新農(nóng)村建設(shè)的投資者，參與土地的生產(chǎn)經(jīng)營。公眾參與的方式有意愿調(diào)查、會(huì)議式參與、輿論式參與[12]，針對(duì)村級(jí)土地利用分區(qū)的不同階段采用不同的方式和途徑。

（1）分區(qū)框架設(shè)計(jì)階段。該階段的目的是在現(xiàn)狀分析和意愿調(diào)查的基礎(chǔ)上，從宏觀角度對(duì)土地利用分區(qū)做出總體控制，形成一個(gè)反映主要用地空間關(guān)系的格局框架。首先，收集村域自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、土地利用現(xiàn)狀等資料，為現(xiàn)狀分析奠定基礎(chǔ)。其次，采用座談的方式與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村社干部、村民代表以及企業(yè)代表進(jìn)行交流，充分了解各方對(duì)村域未來發(fā)展定位與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的預(yù)期。再次，通過問卷調(diào)查、走訪等途徑摸清村集體組織、村民、企業(yè)在村域土地組織利用方式、土地用途與布局等方面的意愿，最終形成村域土地利用格局框架。

（2）產(chǎn)業(yè)功能區(qū)劃分階段。該階段的目的是在總體分區(qū)框架的指導(dǎo)下，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃確定產(chǎn)業(yè)功能區(qū)類型，落實(shí)村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。根據(jù)村域范圍內(nèi)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，結(jié)合土地利用特點(diǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營方式、組織管理形式以及產(chǎn)業(yè)類型和功能的相對(duì)一致性和差異性，提出多種產(chǎn)業(yè)功能區(qū)劃分方案。產(chǎn)業(yè)功能區(qū)劃分過程不是一個(gè)絕對(duì)擇優(yōu)的過程，是經(jīng)過評(píng)比、反復(fù)協(xié)調(diào)，多次平衡而選擇較優(yōu)的過程。采用研討會(huì)、座談會(huì)等形式對(duì)產(chǎn)業(yè)類型是否適宜，是否充分發(fā)揮村域特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)；產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)模是否科學(xué)、合理進(jìn)行討論，聽取聘請(qǐng)專家、各部門、土地利用主體的意見和建議。根據(jù)各方的反饋意見，不斷協(xié)調(diào)、綜合，形成最終方案。

（3）用途管制片劃分階段。該階段的目的是在產(chǎn)業(yè)功能區(qū)內(nèi)落實(shí)上一級(jí)規(guī)劃控制指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)用途管制。在堅(jiān)持耕地保有量不減少、建設(shè)用地總量不突破、節(jié)約集約用地的前提下，依據(jù)各產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的主要功能和區(qū)內(nèi)土壤質(zhì)地、坡度、基礎(chǔ)設(shè)施等條件，結(jié)合土地利用主體意愿，確定用途管制片類型和規(guī)模。用途管制片劃分需要各部門的配合才能完成，組織召開各部門協(xié)調(diào)論證會(huì)，各部門從自身需求提出用地要求，就耕地、基本農(nóng)田、村鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模和布局等土地利用重大問題進(jìn)行討論，對(duì)矛盾較突出的用地需求進(jìn)行共同協(xié)調(diào)。此后交聘請(qǐng)專家討論，對(duì)用途管制片是否做到科學(xué)規(guī)劃、合理布局；是否符合落實(shí)用途管制制度；是否提高集約利用水平等進(jìn)行討論。最后通過公示、圖片展示、召開村民大會(huì)等途徑向公眾展示方案，廣泛征求公眾意見。根據(jù)反饋意見，調(diào)整修改分片方案。

表2 村級(jí)土地利用分區(qū)總體框架Tab.2 The general framework of land zoning at village level

4 實(shí)例應(yīng)用

4.1 村域概況

重慶市九龍坡區(qū)西彭鎮(zhèn)千秋村位于該鎮(zhèn)西北部，地處白市驛——西彭組團(tuán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展片區(qū)。該村地理位置優(yōu)越，主城區(qū)繞城高速公路縱貫全境并在村內(nèi)設(shè)有出口，交通便利。村內(nèi)山水相依，是大溪河上游的水源涵養(yǎng)地，生態(tài)環(huán)境條件優(yōu)越，有利于打造水鄉(xiāng)特色，營造鄉(xiāng)村濕地景觀。村內(nèi)現(xiàn)有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為種植業(yè)，土地總面積300.60 hm2，其中農(nóng)用地229.17 hm2，建設(shè)用地54.25 hm2，未利用地17.18 hm2。

4.2 土地利用分區(qū)結(jié)果

4.2.1 分區(qū)框架設(shè)計(jì)千秋村處于雙福工業(yè)片區(qū)和西彭工業(yè)片區(qū)間的綠化隔離組團(tuán)中，北面是大溪河源頭——團(tuán)結(jié)水庫，西、南兩面是大溪河，岸線長度約4500 m，自然生態(tài)資源非常豐富。土地利用類型以耕地為主，擁有小規(guī)模的果園和養(yǎng)殖水面。因此，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位為生態(tài)農(nóng)業(yè)園，通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，引導(dǎo)和推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和休閑服務(wù)的發(fā)展。在土地組織利用方式上，將村域土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營。在土地利用區(qū)域布局上，因地制宜地貫徹“集中為主、分散為輔、散中適聚”的格局規(guī)劃理念，在現(xiàn)有果園的基礎(chǔ)上擴(kuò)大果樹種植面積，形成果樹產(chǎn)業(yè)規(guī)?；粐@水體發(fā)展水產(chǎn)及水生蔬菜等產(chǎn)業(yè)；以“集中為主、分散為輔”布局居民點(diǎn)。

4.2.2 產(chǎn)業(yè)功能區(qū)劃分結(jié)果 根據(jù)《西彭鎮(zhèn)千秋生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃》中提出的“一帶八區(qū)”的功能區(qū)劃，按照產(chǎn)業(yè)功能區(qū)布局思路，經(jīng)過反復(fù)協(xié)調(diào)與綜合平衡，最后將千秋村劃分為8個(gè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，即高新農(nóng)業(yè)展示區(qū)、珍禽養(yǎng)殖區(qū)、農(nóng)果體驗(yàn)區(qū)、商務(wù)服務(wù)區(qū)、居住文化區(qū)、林業(yè)生態(tài)區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)以及風(fēng)景旅游區(qū)（圖1）。

4.2.3 用途管制片劃分結(jié)果 村域中部與南部大部分為紫色土壤，北部多為黃砂巖冷砂黃泥。其土層厚度分布不均，北部淺丘土層較薄且土壤瘠薄，大溪河兩岸和村域中部農(nóng)田土層較厚且土壤肥沃。村域整體地勢(shì)較平坦，在溝谷兩側(cè)分布有較少的陡坡、急坡區(qū)域。坡度大于25°的區(qū)域主要分布在村域東南部。大溪河流經(jīng)村域大部分區(qū)域，水系發(fā)達(dá)，灌溉系統(tǒng)較為完善。在8個(gè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)內(nèi)，按照各類土地用途布局的原則和思路，經(jīng)過反復(fù)綜合協(xié)調(diào)、平衡，最終形成62個(gè)用途管制片（圖2）。

圖1 千秋村產(chǎn)業(yè)功能分區(qū)圖Fig.1 Industrial zones in Qianqiu Village

圖2 千秋村用途管制分片圖Fig.2 The land use control in the Qianqiu Village

5 結(jié)論

村級(jí)土地利用分區(qū)是指導(dǎo)村域土地利用方向、保障規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)，承擔(dān)著保障村域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、協(xié)調(diào)各類用地矛盾、落實(shí)規(guī)劃控制指標(biāo)、實(shí)現(xiàn)用途管制等多重任務(wù)。宏觀尺度的分區(qū)類型和方法不適宜村級(jí)微觀土地利用分區(qū)。本文根據(jù)村級(jí)土地利用分區(qū)的特點(diǎn)和需求，探索構(gòu)建了產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與用途管制片兩級(jí)分區(qū)體系，初步確定了產(chǎn)業(yè)功能區(qū)和用途管制片類型，提出公眾參與式土地利用分區(qū)方法。兩級(jí)分區(qū)體系和公眾參與式方法有利于將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公眾意愿、用途管制緊密結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)土地組織利用、生產(chǎn)經(jīng)營管理和土地利用管理一體化，推進(jìn)土地精細(xì)化管理，促進(jìn)村內(nèi)民主化、透明化、科學(xué)化管理體制構(gòu)建。

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Categories and M ethods of Land Zoning at Village Level

CAO Lei1,2,ZHONG Fei1,2,ZHANG Ming1,2
（1.Chongqing Institute of Surveying and Planning for Land Resources and Housing,Chongqing 400020,China;2.Key Laboratory of Land Use,Ministry of Land and Resources,Chongqing Research Center,Chongqing 400020,China）

The purpose of this paper is to explore the scientific categories andmethods of land zoning at village level in order to effectively implement the planned tasks and achieve the planned aims.Methods employed included induction,deduction and case study.The results indicated that a two-level land zoning system were established,which consisted of industrial zones and land use control zones.The categories of land zoning were preliminarily proposed.Furthermore,the public participationmethodswere also developed.Itwas concluded that 1）the two-level system could integrate the land use,productionmanagement and land usemanagement through its easy coordination with the land use planning at higher level;2）the proposed public participation method at village level could enhance the acceptance of farmers,which could further ensure the smooth implementation of the planning,and result in a democratic,transparent and scientific land usemanagement system at village level.

land zoning;village level;categories;method

F301.4

A

1001-8158（2012）01-0045-05

2011-07-20

2011-12-19

“十一五”國家科技支撐計(jì)劃課題“村鎮(zhèn)住宅土地利用分區(qū)管制技術(shù)研究”（2008BAJ08B03）。

曹蕾（1980-），女，重慶江津人，碩士，高級(jí)工程師。主要研究方向?yàn)橥恋乩靡?guī)劃。E-mail:82121600@qq.com