我國(guó)不當(dāng)勞務(wù)派遣的檢視與規(guī)制

● 李嘉娜

我國(guó)《勞動(dòng)合同法》從法律層面首開(kāi)勞務(wù)派遣立法先例，在第五章第二節(jié)中專門規(guī)定勞務(wù)派遣，隨后出臺(tái)的《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》又設(shè)“勞務(wù)派遣特別規(guī)定”專章作出細(xì)化規(guī)定。但是，這些規(guī)定尚未達(dá)到精細(xì)嚴(yán)格的程度。令人堪憂的是，在發(fā)展迅猛、規(guī)模龐大的勞務(wù)派遣用工背后，充斥著各種濫施勞務(wù)派遣制度、濫用勞務(wù)派遣形式的不當(dāng)行為，勞務(wù)派遣工的勞動(dòng)權(quán)益受到不同程度的侵害?？梢哉f(shuō)，不當(dāng)勞務(wù)派遣的泛濫已經(jīng)嚴(yán)重背離《勞動(dòng)合同法》的立法宗旨。從根本上對(duì)此予以遏制，本文將從實(shí)證分析的視角，梳理和檢視現(xiàn)階段我國(guó)不當(dāng)勞務(wù)派遣的狀況和問(wèn)題，深入探究其癥結(jié)，探尋求必要可行的規(guī)制路徑。

一、現(xiàn)狀與問(wèn)題

20世紀(jì)70年代末，順應(yīng)全球就業(yè)形式非正規(guī)化的發(fā)展趨勢(shì)，勞務(wù)派遣在我國(guó)日漸興起。90年代末，伴隨國(guó)有企事業(yè)單位改革、下崗職工再就業(yè)、農(nóng)村勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移、企業(yè)靈活用工的不斷發(fā)展，勞務(wù)派遣用工數(shù)量逐步增多。這種形式無(wú)疑在促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)、滿足企業(yè)彈性用工需求等方面發(fā)揮了積極作用。然而，近年來(lái)，一些地方勞務(wù)派遣行業(yè)無(wú)序運(yùn)營(yíng)發(fā)展，企業(yè)違法濫用勞務(wù)派遣形式，勞務(wù)派遣工的勞動(dòng)權(quán)益遭受侵害等問(wèn)題愈發(fā)突出，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

（一）勞務(wù)派遣行業(yè)無(wú)序發(fā)展、低端運(yùn)營(yíng)

當(dāng)前，我國(guó)勞務(wù)派遣市場(chǎng)正處于發(fā)育時(shí)期，勞務(wù)派遣行業(yè)才步入初級(jí)發(fā)展階段，在現(xiàn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻較低的情形下，無(wú)序發(fā)展、運(yùn)營(yíng)混亂、惡性競(jìng)爭(zhēng)成為這一階段的顯著特征。

1.公營(yíng)派遣大規(guī)模充斥行業(yè)市場(chǎng)。所謂公營(yíng)派遣，即由行政機(jī)關(guān)及其附屬機(jī)構(gòu)通過(guò)公權(quán)力的介入直接或間接設(shè)立經(jīng)營(yíng)勞務(wù)派遣公司。實(shí)踐中，這些公司大多與某些政府部門有著千絲萬(wàn)屢的聯(lián)系，行政機(jī)關(guān)往往從企業(yè)經(jīng)營(yíng)中獲取利潤(rùn)。更有甚者，一些公營(yíng)派遣公司假借擴(kuò)大就業(yè)之名，利用手中的公共行政資源強(qiáng)力推行勞務(wù)派遣，大肆謀取部門利益。調(diào)查顯示，目前我國(guó)勞務(wù)派遣公司有26158家，其中由各級(jí)勞動(dòng)行政部門經(jīng)辦的就有18010家，占比接近70%。

2.隱名派遣形式的違法從業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重。所謂隱名派遣，即勞務(wù)派遣單位將其所從事的勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)隱匿于其他名稱及營(yíng)業(yè)范圍之下，以非派遣名義從事派遣業(yè)務(wù)。一些地方大量設(shè)立諸如人力咨詢服務(wù)、人力顧問(wèn)、人事代理、人事外包服務(wù)、人才交流服務(wù)等等此類名稱的公司，逾越登記核準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)范圍違法從事勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)。以東莞為例，全市2008年以前成立的勞務(wù)派遣單位總共只有 43家，2008年到 2010年激增574家，2011年僅上半年就成立166家，其中真正具備營(yíng)業(yè)資格的僅占1/3左右，其余絕大多數(shù)都是實(shí)施隱名派遣的違法經(jīng)營(yíng)組織。

3.行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)、專業(yè)化程度低下。形形色色的派遣單位之間為爭(zhēng)奪客戶常常競(jìng)相壓低價(jià)格，惡性競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。由于過(guò)分追逐經(jīng)濟(jì)利益而忽視服務(wù)品質(zhì)，大部分勞務(wù)派遣公司都缺乏專業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和勞務(wù)調(diào)配能力，專業(yè)化服務(wù)水平低下。這導(dǎo)致勞務(wù)派遣單位虛化成為一種形式意義上的雇主，它們與被派遣勞動(dòng)者之間的關(guān)系松散。

（二）勞務(wù)派遣濫用現(xiàn)象數(shù)量激增，問(wèn)題集中

1.勞務(wù)派遣用工總量逐年攀升。根據(jù)全國(guó)總工會(huì)研究室的調(diào)查測(cè)算，目前全國(guó)企業(yè)勞務(wù)派遣工總數(shù)約為3700萬(wàn)，占企業(yè)職工總數(shù)的13.1%。上海市調(diào)查所涉1805家企業(yè)420296名職工中，勞務(wù)派遣工占25%；江蘇省調(diào)查的20家企業(yè)40136名職工中，勞務(wù)派遣工占32%；截至2010年底，天津市約有半數(shù)企業(yè)使用勞務(wù)派遣工，總?cè)藬?shù)高達(dá)40萬(wàn)，比本世紀(jì)初增長(zhǎng)近10倍。

2.勞務(wù)派遣工遍布各行業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)特別普遍。

根據(jù)各?。▍^(qū)、市）總工會(huì)和各全國(guó)產(chǎn)業(yè)工會(huì)調(diào)查，從行業(yè)分布看，絕大部分行業(yè)都使用勞務(wù)派遣工。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)20個(gè)行業(yè)門類中，已有16個(gè)門類存在勞務(wù)派遣用工形式，主要分布于金融、電信、郵政、石化、港口等行業(yè)。在屬于第三產(chǎn)業(yè)的金融業(yè)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)，信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)，分別有高達(dá)68.3%、66.7%和60.0%的企業(yè)使用勞務(wù)派遣工（見(jiàn)圖1）。

3.勞務(wù)派遣用工主流化趨勢(shì)明顯，尤其體現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)。根據(jù)調(diào)查，勞務(wù)派遣工占職工總數(shù)比例較高的行業(yè)是建筑業(yè)，信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)，電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，分別為36.2%、17.9%和15.3%（見(jiàn)圖1）。國(guó)有企業(yè)使用勞務(wù)派遣工的數(shù)量最多，占國(guó)有企業(yè)職工總數(shù)的16.2%，其次是外商（港澳臺(tái)）投資企業(yè)，占14.0%（見(jiàn)圖2）。中國(guó)移動(dòng)現(xiàn)有50.3萬(wàn)名職工，其中勞務(wù)派遣工35.8萬(wàn)人，占職工總數(shù)的71.2%。相比而言，發(fā)達(dá)國(guó)家的勞務(wù)派遣工在職工總數(shù)中所占比例都不大，通常保持在3%左右。勞務(wù)派遣工規(guī)模顯著膨脹，大大加劇了勞務(wù)派遣用工由“輔助用工”向“主流用工”轉(zhuǎn)變的風(fēng)險(xiǎn)。

4.大部分用工單位的勞務(wù)派遣工長(zhǎng)期固化在主營(yíng)業(yè)務(wù)、一線崗位上。全國(guó)總工會(huì)保障工作部調(diào)查顯示，目前在用工單位工作6—20年的勞務(wù)派遣工占39.5%。上海市總工會(huì)調(diào)查顯示，一線工作的勞務(wù)派遣工占全部勞務(wù)派遣工的71.4%，占一線職工的44.8%，有40%的勞務(wù)派遣工在主營(yíng)業(yè)務(wù)、一線崗位上連續(xù)工作時(shí)間超過(guò)4年。山西省總工會(huì)調(diào)查顯示，在用工單位主營(yíng)業(yè)務(wù)崗位工作的勞務(wù)派遣工占70.2%，在現(xiàn)用工單位工作達(dá)2年以上的勞務(wù)派遣工占74.6%。

不容忽視的是，用工單位長(zhǎng)期在主營(yíng)業(yè)務(wù)崗位濫用勞務(wù)派遣工的狀況，從行為本身看是對(duì)現(xiàn)行法律關(guān)于崗位限制性規(guī)定的違背，就后果而言，通過(guò)這種手段降低用工成本、規(guī)避無(wú)固定期限勞動(dòng)合同及相關(guān)法律責(zé)任義務(wù)的做法，會(huì)產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的效應(yīng)，導(dǎo)致典型勞動(dòng)關(guān)系被邊緣化，長(zhǎng)此以往，必將構(gòu)成對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序、勞動(dòng)者職業(yè)安定及勞動(dòng)關(guān)系既有格局的嚴(yán)重沖擊乃至顛覆。

（三）勞務(wù)派遣工的勞動(dòng)權(quán)益受到侵害

勞務(wù)派遣工與正式工同工而不同待遇的現(xiàn)象較為突出，其合法權(quán)益受到不同程度的漠視和侵害，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.工資收入水平較低。勞務(wù)派遣工的工資收入水平明顯低于正式工。據(jù)全國(guó)總工會(huì)研究室2011年調(diào)查，勞務(wù)派遣工從用工單位獲得的全部貨幣收入平均為2508.06元，其中基礎(chǔ)工資（底薪）平均為1369.87元，約占該單位正式工基礎(chǔ)工資的81%。在被調(diào)查的勞務(wù)派遣工中，近70%的人認(rèn)為自己目前收入水平在當(dāng)?shù)貙儆谥械绕潞偷褪杖?；在與單位發(fā)生了勞動(dòng)爭(zhēng)議的勞務(wù)派遣工中，73.3%認(rèn)為引發(fā)爭(zhēng)議的原因是勞動(dòng)報(bào)酬問(wèn)題。另?yè)?jù)河南省總工會(huì)調(diào)查，相同或相似的工作崗位和工作業(yè)績(jī)，企業(yè)正式工的工資水平比勞務(wù)派遣工少則高出30%，多則高達(dá)4—5倍，正式工享有年終獎(jiǎng)、住房補(bǔ)貼等各種福利津貼，而勞務(wù)派遣工卻沒(méi)有。

2.勞動(dòng)保護(hù)措施較為缺乏。勞務(wù)派遣工與正式工的勞動(dòng)條件和工作環(huán)境存在明顯差距。調(diào)查表明，除噪音污染，勞務(wù)派遣工的工作崗位或工作環(huán)境中存在安全隱患的比例均2011年比2010年有所上升（見(jiàn)表1），與正式工之間的差距比2010年更加明顯，其中有輻射污染隱患的勞務(wù)派遣工比例比正式工高1.1倍。但是，用工單位對(duì)勞務(wù)派遣工采取的勞動(dòng)保護(hù)措施不及正式工。與2010年相比，表示存在勞動(dòng)安全隱患且沒(méi)有防護(hù)措施的勞務(wù)派遣工比例均有所提高（見(jiàn)表1）。與此同時(shí)，2011年派遣單位為勞務(wù)派遣工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)比例還比2010年下降了2.4個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表2）。

3.社會(huì)保險(xiǎn)待遇較差。據(jù)全國(guó)總工會(huì)研究室2011年調(diào)查，勞務(wù)派遣工的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇均低于正式工（見(jiàn)表2）。在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)等保險(xiǎn)費(fèi)用繳納方面，勞務(wù)派遣工分別低于正式工 16.3%、18.4%、16.4%、11.7%和 5.2%。勞務(wù)派遣工的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)較低，其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)按實(shí)際工資收入繳納的占29.3%，按當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)繳納的占20.6%，43.8%的勞務(wù)派遣工并不清楚單位為其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。被調(diào)查的勞務(wù)派遣工對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)狀況評(píng)價(jià)不高，認(rèn)為勞動(dòng)關(guān)系不和諧主要表現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益得不到落實(shí)的勞務(wù)派遣工比正式工高出近1倍。

表1 勞動(dòng)安全隱患比較 （單位：%）

表2 單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和提供其他福利待遇情況比較 （單位：%）

4.民主參與程度較低。與正式工相比，勞務(wù)派遣工加入工會(huì)組織的比例明顯偏低。全國(guó)總工會(huì)2011年調(diào)查顯示，勞務(wù)派遣工中的工會(huì)會(huì)員比例為55.8%，比正式工低17.9個(gè)百分點(diǎn)，這一差距較之2010年擴(kuò)大了6.7個(gè)百分點(diǎn)。其中，國(guó)有企業(yè)勞務(wù)派遣工中工會(huì)會(huì)員比例為57.2%，比正式工低33.6個(gè)百分點(diǎn)。沈陽(yáng)市財(cái)貿(mào)金融工會(huì)對(duì)金融系統(tǒng)勞務(wù)派遣工權(quán)益狀況的調(diào)查顯示，沒(méi)有加入工會(huì)的勞務(wù)派遣工高達(dá)86.72%。由于勞務(wù)派遣工大量游離于工會(huì)組織之外，對(duì)于用工單位的重大決策尤其是涉及自身利益的決策，勞務(wù)派遣工幾乎沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。據(jù)全國(guó)總工會(huì)研究室2011年調(diào)查，勞務(wù)派遣工中的職工代表只有2.1%，比例不及正式工的一半。江蘇省總工會(huì)抽樣調(diào)查顯示，勞務(wù)派遣工中工會(huì)會(huì)員比例為56%，能夠正常參加用工單位工會(huì)活動(dòng)和企業(yè)民主管理的僅占入會(huì)勞務(wù)派遣工的23%。

5.職業(yè)發(fā)展空間較窄。我國(guó)勞務(wù)派遣工的從業(yè)范圍主要集中于低端技能領(lǐng)域，多數(shù)勞務(wù)派遣單位和用工單位對(duì)勞務(wù)派遣工都缺乏必要的崗位技能培訓(xùn)。據(jù)廣西自治區(qū)總工會(huì)調(diào)查，70%的勞務(wù)派遣工從未接受勞務(wù)派遣單位和用工單位的任何技能培訓(xùn)。由于大多數(shù)勞務(wù)派遣工接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利被忽視甚至剝奪，他們成為職業(yè)發(fā)展中被邊緣化的群體。據(jù)全國(guó)總工會(huì)研究室2011年調(diào)查，表示通過(guò)參加培訓(xùn)而獲得職務(wù)晉升、工資提高、技術(shù)提升、就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、崗位變動(dòng)等職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)的勞務(wù)派遣工的比例均比正式工低（見(jiàn)表3）。較之正式工而言，勞務(wù)派遣工的職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)有限、空間狹窄。

二、癥結(jié)分析

促進(jìn)就業(yè)是政府的重要職責(zé)，政府不僅應(yīng)當(dāng)為促進(jìn)就業(yè)出臺(tái)相關(guān)政策法律，而且應(yīng)當(dāng)采取積極有效的措施實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。承載促進(jìn)就業(yè)功能的勞務(wù)派遣，具有準(zhǔn)公共物品屬性，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，這一領(lǐng)域?qū)儆谑袌?chǎng)失靈的地帶，政府必須通過(guò)建立完善的監(jiān)管制度體系去實(shí)施必要的干預(yù)。一旦政府監(jiān)管責(zé)任缺位，勞務(wù)派遣單位便會(huì)一味循著經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向變成盤剝勞動(dòng)者的 “吸血鬼”，用工單位則為追求最小化的經(jīng)營(yíng)成本和風(fēng)險(xiǎn)，用勞務(wù)派遣工大量替代正式工，用非典型勞動(dòng)關(guān)系排擠驅(qū)逐典型勞動(dòng)關(guān)系，必然會(huì)犧牲勞動(dòng)者的基本權(quán)利，破壞國(guó)家的勞動(dòng)法治秩序。勞務(wù)派遣在我國(guó)的迅猛發(fā)展無(wú)疑是與一些地方政府盲目追求高就業(yè)率相伴隨的。由于對(duì)勞務(wù)派遣的本質(zhì)缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，對(duì)其制度缺乏深入的研究，導(dǎo)致立法上的粗陋和行政監(jiān)管上的缺位，而這些正是現(xiàn)階段不當(dāng)勞務(wù)派遣肆意橫行的癥結(jié)所在。

第一，對(duì)勞務(wù)派遣及其立法規(guī)制定位不明，缺乏勞務(wù)派遣專門性法律。由于立法者尚未認(rèn)識(shí)到勞務(wù)派遣的準(zhǔn)公共物品屬性，未能明確把握勞務(wù)派遣與公共就業(yè)服務(wù)之間的界限關(guān)系，缺乏足夠的勞動(dòng)權(quán)平等保護(hù)意識(shí)，忽視政府監(jiān)管的重要作用與權(quán)責(zé)配置，僅局限于從勞動(dòng)合同關(guān)系的層面和范疇來(lái)考量其立法規(guī)制問(wèn)題，導(dǎo)致勞務(wù)派遣專門立空缺，立法規(guī)制偏離應(yīng)有的價(jià)值取向。這是目前不當(dāng)勞務(wù)派遣泛濫的源頭性癥結(jié)。

第二，現(xiàn)行《勞動(dòng)合同法》的相關(guān)規(guī)定看似苛嚴(yán)實(shí)則寬松，缺乏嚴(yán)格的立法規(guī)制。例如，關(guān)于勞務(wù)派遣單位的設(shè)立條件，第57條規(guī)定，“勞務(wù)派遣單位應(yīng)當(dāng)依照公司法的有關(guān)規(guī)定設(shè)立，注冊(cè)資本不得少于五十萬(wàn)元?！痹撘?guī)定雖從注冊(cè)資本額上相對(duì)提高了勞務(wù)派遣行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，但從設(shè)立原則本身看，則體現(xiàn)了立法者的寬松態(tài)度。與大多數(shù)國(guó)家一樣，我國(guó)《公司法》對(duì)于法人的設(shè)立以準(zhǔn)則設(shè)立主義為原則，涉及重大公共利益和特殊行業(yè)的則采取許可設(shè)立主義或特許設(shè)立主義。毋庸置疑，以經(jīng)營(yíng)人力為內(nèi)容、關(guān)涉勞動(dòng)者基本權(quán)利的勞務(wù)派遣行業(yè)，理應(yīng)屬于特殊行業(yè)，應(yīng)實(shí)行特許主義或許可主義原則，通過(guò)設(shè)定嚴(yán)格的許可制度來(lái)強(qiáng)化準(zhǔn)入監(jiān)管。但是，第57條的規(guī)定顯然忽視了勞務(wù)派遣行業(yè)的特殊性，未能按照許可主義原則設(shè)置相對(duì)嚴(yán)密的準(zhǔn)入條件及程序。又如，關(guān)于勞務(wù)派遣的適用崗位，第66條規(guī)定，“勞務(wù)派遣一般在臨時(shí)性、輔助性或者替代性的工作崗位上實(shí)施?！边@種所謂的“三性”原則規(guī)定，看似限制了勞務(wù)派遣的適用崗位，卻因其過(guò)于抽象，缺乏明晰的界定，而成為被實(shí)踐大量規(guī)避的對(duì)象。嚴(yán)格來(lái)講，這條本該規(guī)定適用期限，作為勘定適用崗位的標(biāo)準(zhǔn)。各國(guó)立法中“臨時(shí)性”是適用崗位的典型特征，其期限通常被規(guī)定在6—24個(gè)月內(nèi)，一般以列舉方式對(duì)具有臨時(shí)性特征的工作崗位予以細(xì)化，并明確禁止在長(zhǎng)期性、持續(xù)性崗位上使用勞務(wù)派遣工。相比之下，第66條的宣示意義遠(yuǎn)大于其規(guī)制意義。再如，關(guān)于平等權(quán)原則的貫徹，第63條規(guī)定，“被派遣勞動(dòng)者享有與用工單位的勞動(dòng)者同工同酬的權(quán)利。用工單位無(wú)同類崗位勞動(dòng)者的，參照用工單位所在地相同或者相近崗位勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬確定?！本烤购沃^“同工同酬”并未予以明確界定，對(duì)于“酬”的理解也過(guò)于狹隘。從本質(zhì)上看，“同工同酬”是對(duì)平等權(quán)原則的具體演繹，在勞動(dòng)法上特指相同崗位、相同資質(zhì)、相同業(yè)績(jī)的勞動(dòng)者享有相同待遇，其中的“酬”顯然不是單純的勞動(dòng)報(bào)酬，而是包含勞動(dòng)報(bào)酬在內(nèi)的勞動(dòng)者應(yīng)享有的一切勞動(dòng)條件、待遇和福利。

表3 參加單位培訓(xùn)后獲得晉升和發(fā)展機(jī)會(huì)比較（單位：%）

第三，勞動(dòng)行政部門的監(jiān)督檢查流于形式，缺乏強(qiáng)有力的政府監(jiān)管。由于尚未建立勞務(wù)派遣行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，私營(yíng)機(jī)構(gòu)只須經(jīng)工商行政部門登記注冊(cè)便能進(jìn)入該行業(yè)，行政機(jī)關(guān)對(duì)勞務(wù)派遣單位的事前監(jiān)管無(wú)疑是缺位的。同時(shí)，由于缺乏業(yè)務(wù)報(bào)備及事項(xiàng)審查制度，派遣單位是否具有與注冊(cè)資本相當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)，是否依法與被派遣勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同，是否依法履行支付勞動(dòng)報(bào)酬和繳納社會(huì)保險(xiǎn)的義務(wù)，是否具備承擔(dān)雇主責(zé)任義務(wù)的能力等等，均處于監(jiān)管真空地帶。

應(yīng)當(dāng)看到，勞務(wù)派遣業(yè)是順應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性化與勞動(dòng)關(guān)系非典型化發(fā)展趨勢(shì)的產(chǎn)物。在勞務(wù)派遣行業(yè)發(fā)展初期，尤其在勞動(dòng)法制與公共就業(yè)服務(wù)體系尚不健全的條件下，立法規(guī)制的寬松與行政監(jiān)管的缺位，對(duì)于勞務(wù)派遣市場(chǎng)的良性發(fā)展、勞動(dòng)者合法權(quán)益的保障及勞動(dòng)法治秩序的形成都是致命的。針對(duì)上述癥結(jié)，應(yīng)當(dāng)盡早完善其立法規(guī)制，構(gòu)建與之相適應(yīng)的行政監(jiān)管體系，對(duì)勞務(wù)派遣采取嚴(yán)格的高密度的市場(chǎng)監(jiān)管，防止企業(yè)濫用權(quán)利，阻卻對(duì)勞動(dòng)者合法權(quán)益和公共利益的侵害。

三、完善勞務(wù)派遣的立法規(guī)制

（一）制定出臺(tái)專門的勞務(wù)派遣法

勞務(wù)派遣具有典型的準(zhǔn)公共物品屬性，私營(yíng)機(jī)構(gòu)從事勞務(wù)派遣活動(dòng)應(yīng)被視為公共就業(yè)服務(wù)的有益補(bǔ)充，是一國(guó)就業(yè)服務(wù)體系的組成部分。勞務(wù)派遣法本質(zhì)上屬于就業(yè)服務(wù)法的范疇，與就業(yè)促進(jìn)法、職業(yè)介紹法、就業(yè)培訓(xùn)法等專門性法律相輔相成、并行不悖。由于勞務(wù)派遣法具有獨(dú)立的立法宗旨，其調(diào)整對(duì)象已超越單純的勞動(dòng)合同關(guān)系，因而，發(fā)達(dá)國(guó)家一般都制定專門的單行法來(lái)規(guī)制勞務(wù)派遣，如德國(guó)《規(guī)范經(jīng)營(yíng)性雇員轉(zhuǎn)讓法》、日本《勞工派遣法》、韓國(guó)《勞動(dòng)派遣保護(hù)法》等等。有鑒于此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)勞務(wù)派遣立法問(wèn)題研究，積極探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)制勞務(wù)派遣的內(nèi)在規(guī)律，本著嚴(yán)格的立法精神制定專門的勞務(wù)派遣法，從立法目的、勞務(wù)派遣相關(guān)術(shù)語(yǔ)界定、主管機(jī)關(guān)、準(zhǔn)入許可、業(yè)務(wù)范圍、適用崗位及法定期限、勞務(wù)派遣單位與被派遣勞動(dòng)者之間的合同關(guān)系、派遣單位與用工單位之間的合同關(guān)系、主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督和檢查、派遣單位和用工單位各自的義務(wù)及法律責(zé)任等方面予以系統(tǒng)規(guī)范。

（二）嚴(yán)格規(guī)定勞務(wù)派遣單位的設(shè)立條件

確立許可設(shè)立主義原則，明確規(guī)定私營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)派遣業(yè)務(wù)必須向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)S可及取得許可證，對(duì)派遣單位設(shè)立的積極要件和消極要件作出詳細(xì)規(guī)定。為確保派遣單位具備充足的資產(chǎn)和真實(shí)的運(yùn)營(yíng)能力，提升其在就業(yè)服務(wù)和責(zé)任承擔(dān)方面的能力，至少須作出如下規(guī)定：1.依公司法規(guī)定設(shè)立的公司；2.實(shí)收資本額不得少于50萬(wàn)元；3.具有健全的管理制度；4.管理人員必須具備相關(guān)教育、管理或業(yè)務(wù)背景，其他相關(guān)從業(yè)人員必須取得執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證。

（三）劃定勞務(wù)派遣的業(yè)務(wù)范圍

作為公共就業(yè)服務(wù)的補(bǔ)充，勞務(wù)派遣只能在特定行業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮其輔助作用。勞務(wù)派遣的業(yè)務(wù)范圍通常應(yīng)被限定在最能發(fā)揮其促進(jìn)就業(yè)功能的領(lǐng)域，其業(yè)務(wù)活動(dòng)具有輔助性特征，需要專業(yè)知識(shí)、技能與經(jīng)驗(yàn)，諸如數(shù)據(jù)處理、客戶服務(wù)、機(jī)器設(shè)備維修、翻譯等等此類，對(duì)此，應(yīng)以正面列舉的方式明確劃定其范圍。同時(shí)，基于對(duì)公共利益和勞動(dòng)者合法權(quán)益的保護(hù)，也要將勞務(wù)派遣排除在一些特定行業(yè)之外，主要針對(duì)一些具有高度危險(xiǎn)性的業(yè)務(wù)，例如航空運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、開(kāi)采業(yè)等，因此，應(yīng)以列舉方式規(guī)定禁止使用勞務(wù)派遣的行業(yè)及活動(dòng)。

（四）界定勞務(wù)派遣的適用崗位及期限

勞務(wù)派遣是為滿足企業(yè)的臨時(shí)需求而短期使用的用工方式，適用于具有季節(jié)性、短期性、較強(qiáng)時(shí)效性的崗位。法律可作如下列舉規(guī)定：1.企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)臨時(shí)增加的工作；2.季節(jié)性工作；3.替代缺勤的工作；4.替代勞動(dòng)合同中止的勞動(dòng)者的工作；5.某些行業(yè)根據(jù)集體合同的規(guī)定習(xí)慣上不訂立無(wú)固定期限勞動(dòng)合同的工作。同時(shí)，還須規(guī)定派遣期限不能超過(guò)1年，確因?qū)嶋H工作需要，經(jīng)派遣單位、用工單位和被派遣勞動(dòng)者協(xié)商一致，可以延長(zhǎng)一次，但延長(zhǎng)的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)1年。派遣期限超過(guò)2年的，自最長(zhǎng)期限屆滿之日起用工單位必須與被派遣勞動(dòng)者直接訂立勞動(dòng)合同。

（五）確定平等待遇原則及其內(nèi)涵

鑒于同工同酬原則容易產(chǎn)生字面意義上的狹隘理解，法律有必要確立平等待遇原則，明確規(guī)定被派遣勞動(dòng)者與用工單位中相同崗位、相同資質(zhì)、相同業(yè)績(jī)的正式工的待遇應(yīng)當(dāng)相同。進(jìn)一步規(guī)定，被派遣勞動(dòng)者的平等待遇包括工資、獎(jiǎng)金、加班費(fèi)、工時(shí)及休假、工作條件、勞動(dòng)保護(hù)措施、社會(huì)保險(xiǎn)待遇、職業(yè)培訓(xùn)、民主參與以及其他福利待遇。

四、構(gòu)建勞務(wù)派遣的行政監(jiān)管體系

（一）建立嚴(yán)格的勞務(wù)派遣市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制

勞務(wù)派遣單位擔(dān)負(fù)著就業(yè)服務(wù)的基本功能，承擔(dān)著勞動(dòng)者工資、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用等各項(xiàng)具體的金錢給付義務(wù)，其資產(chǎn)充實(shí)度和實(shí)際運(yùn)營(yíng)能力將直接影響被派遣勞動(dòng)者的基本權(quán)益，我國(guó)應(yīng)建立嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。具體包括：

第一，準(zhǔn)入審核制度。勞動(dòng)行政部門作為主管機(jī)關(guān)具體實(shí)施許可，履行實(shí)質(zhì)審查職責(zé)，依法審核申請(qǐng)人實(shí)際是否擁有充足的資本額，管理人員和從業(yè)人員是否具備相應(yīng)的資質(zhì)，公司是否具有完善的管理制度及適當(dāng)?shù)臓I(yíng)業(yè)場(chǎng)所等。勞動(dòng)行政部門接到申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)自受理之日起20個(gè)工作日內(nèi)作出批準(zhǔn)或者不予批準(zhǔn)的決定，對(duì)符合法定要件的予以批準(zhǔn)，并頒發(fā)《勞務(wù)派遣經(jīng)營(yíng)許可證》，對(duì)不符合條件的不予批準(zhǔn)，并書面說(shuō)明理由。

第二，保證金制度?？紤]到勞務(wù)派遣單位屬于就業(yè)服務(wù)公司，被派遣勞動(dòng)者人數(shù)較多，信用風(fēng)險(xiǎn)較大，設(shè)立保證金制度十分必要?？筛鶕?jù)派遣人數(shù)規(guī)模劃分若干檔次，每一檔次規(guī)定一個(gè)固定的風(fēng)險(xiǎn)保證金總額，每年度經(jīng)勞動(dòng)行政部門審核后作出相應(yīng)調(diào)整。勞動(dòng)行政部門在發(fā)放許可證之前，應(yīng)要求勞務(wù)派遣單位繳納特定檔次的風(fēng)險(xiǎn)保證金，用于擔(dān)保支付工資或福利。

第三，許可評(píng)估制度。勞動(dòng)行政部門在核準(zhǔn)許可時(shí)應(yīng)當(dāng)附有期限條件，在許可存續(xù)期間對(duì)勞務(wù)派遣單位進(jìn)行定期指導(dǎo)檢查，通過(guò)年審的方式對(duì)其業(yè)務(wù)開(kāi)展情況予以評(píng)估，特別是對(duì)被派遣勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇的給付情況進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定是否準(zhǔn)予延展許可。

（二）加強(qiáng)對(duì)勞務(wù)派遣單位和用工單位的勞動(dòng)監(jiān)察

在明確勞務(wù)派遣單位和用工單位的共同雇主身份和共同雇主責(zé)任的基礎(chǔ)上，勞動(dòng)行政部門應(yīng)當(dāng)實(shí)行跟蹤式監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)二者監(jiān)督檢查的力度，要求其提供有關(guān)資訊、報(bào)告，采取必要的懲戒手段督促其履行法定義務(wù)。具體包括：

第一，針對(duì)實(shí)踐中勞務(wù)派遣單位和被派遣勞動(dòng)者之間簽訂的勞動(dòng)合同、勞務(wù)派遣單位和用工單位之間簽訂的勞務(wù)派遣合同存在“暗箱操作”的弊端，造成勞務(wù)派遣單位和用工單位相互推諉責(zé)任的情形，建議由勞動(dòng)行政部門統(tǒng)一制訂明確勞務(wù)派遣單位、用工單位和被派遣勞動(dòng)者三方權(quán)利義務(wù)的格式合同文本，由三方共同簽訂后提交當(dāng)?shù)貏趧?dòng)行政部門審查備案。

第二，勞動(dòng)行政部門應(yīng)依法督促勞務(wù)派遣單位建立健全內(nèi)部財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，要求其定期提供勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)報(bào)告；督促勞務(wù)派遣單位按時(shí)足額支付被派遣勞動(dòng)者在無(wú)工作期間的勞動(dòng)報(bào)酬、社保費(fèi)用及其他福利費(fèi)用，并要求其定期報(bào)告支出各項(xiàng)費(fèi)用的情況。

第三，勞動(dòng)行政部門應(yīng)建立常態(tài)化的監(jiān)督檢查機(jī)制，定期對(duì)勞務(wù)派遣單位的經(jīng)營(yíng)范圍、從業(yè)資質(zhì)、運(yùn)營(yíng)能力和管理規(guī)范進(jìn)行檢查；定期對(duì)用工單位被派遣勞動(dòng)者的人數(shù)、從事崗位工種的類別、派遣期限等情況進(jìn)行審查；定期對(duì)上述兩類單位支付勞動(dòng)報(bào)酬、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、改善勞動(dòng)條件、提供職業(yè)培訓(xùn)、組建工會(huì)等履行義務(wù)的情況予以監(jiān)督。

第四，勞動(dòng)行政部門應(yīng)完善責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)勞務(wù)派遣單位和用工單位的違法行為，及時(shí)責(zé)令其改正，無(wú)正當(dāng)理由拒不糾正的，應(yīng)采取相應(yīng)的強(qiáng)制性手段或處罰措施，必要時(shí)可作出吊銷許可證或不予延展許可的決定。對(duì)用工單位超過(guò)法定期限使用勞務(wù)派遣工的，應(yīng)責(zé)令其依法與勞務(wù)派遣工直接簽訂勞動(dòng)合同。

（三）建立勞務(wù)派遣市場(chǎng)退出機(jī)制

勞務(wù)派遣單位的運(yùn)營(yíng)存續(xù)狀況直接影響被派遣勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，一旦發(fā)生派遣單位逃匿的事件，必然會(huì)釀造大量勞動(dòng)糾紛和社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，必須建立相應(yīng)的市場(chǎng)退出程序機(jī)制。通常情形下，勞務(wù)派遣單位應(yīng)在許可期限屆滿前的法定期間內(nèi)提出申請(qǐng)，由勞動(dòng)行政部門對(duì)其履行工資支付、社保費(fèi)用繳納義務(wù)情況予以審查，只有在核實(shí)其完全履行義務(wù)的條件下，才能作出準(zhǔn)予退出的決定。勞動(dòng)行政部門還應(yīng)當(dāng)聯(lián)合稅務(wù)部門、財(cái)政部門、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、銀行金融機(jī)構(gòu)建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控預(yù)警機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)派遣單位資金資產(chǎn)狀況異常，應(yīng)及時(shí)采取凍結(jié)、查封等強(qiáng)制性措施，防范勞務(wù)派遣單位惡意退出。

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