從“激進(jìn)式發(fā)展”到“轉(zhuǎn)型式發(fā)展”——轉(zhuǎn)型期浦東新區(qū)總體規(guī)劃修編理念探析及實(shí)踐

李 強(qiáng)

0 引言

城市轉(zhuǎn)型是指基于推動(dòng)城市發(fā)展的主導(dǎo)要素變化而導(dǎo)致的城市發(fā)展階段和發(fā)展模式的重大結(jié)構(gòu)性變化。哈佛大學(xué)教授邁克爾·波特（porter）根據(jù)不同時(shí)期推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，將區(qū)域發(fā)展劃分為要素推動(dòng)、投資推動(dòng)、創(chuàng)新推動(dòng)和財(cái)富推動(dòng)四個(gè)階段。根據(jù)波特關(guān)于區(qū)域發(fā)展四個(gè)階段的闡述，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不斷推進(jìn)和“十一五”建設(shè)的基本完成，我國(guó)城市整體上正處于從“投資推動(dòng)”向“創(chuàng)新推動(dòng)”變遷的過(guò)程中，基本進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期?？v觀目前全國(guó)各地紛紛出臺(tái)的“十二五”規(guī)劃建議，東部城市大都旗幟鮮明地提出了謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路，轉(zhuǎn)型發(fā)展將成為“十二五”時(shí)期的主旋律。

上海作為長(zhǎng)三角的核心和龍頭城市，明確提出了加快推進(jìn)“四個(gè)率先”、加快建設(shè)“四個(gè)中心”和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的發(fā)展目標(biāo)。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展，是上海在更高起點(diǎn)上推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的必由之路。在此目標(biāo)下，國(guó)家進(jìn)一步加大了支撐上海加快建設(shè)“四個(gè)中心”的扶持力度，并于2009年5月6日正式批復(fù)《同意將原南匯區(qū)行政區(qū)域整體建制劃入浦東新區(qū)》，為浦東新區(qū)的拓展提供了新的發(fā)展空間，同時(shí)一大批國(guó)家戰(zhàn)略性項(xiàng)目也紛紛落戶浦東，浦東新區(qū)進(jìn)入了新的歷史性發(fā)展階段。

本文主要是對(duì)本次浦東新區(qū)總體規(guī)劃修編的思考和總結(jié)，在對(duì)歷次浦東新區(qū)總體規(guī)劃編制和指導(dǎo)下的城市發(fā)展進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合浦東新區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀和規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，探討轉(zhuǎn)型期的浦東新區(qū)總體規(guī)劃修編的理念應(yīng)對(duì)和實(shí)踐。

1 浦東新區(qū)城市規(guī)劃編制和城市發(fā)展歷程

在浦東新區(qū)20年的發(fā)展過(guò)程中，先后編制了兩輪總體層面的規(guī)劃，每次總體規(guī)劃的編制都是對(duì)浦東新區(qū)城市發(fā)展的巨大推動(dòng)。

1.1 浦東開發(fā)初期的《上海市浦東新區(qū)總體規(guī)劃（1991-2010年）》

1991年編制的《上海市浦東新區(qū)總體規(guī)劃》 （圖1）奠定了浦東新區(qū)城市建設(shè)的基本框架。規(guī)劃確定浦東新區(qū)未來(lái)人口規(guī)模200萬(wàn)人，集中城市化地區(qū)200平方公里。同時(shí)規(guī)劃中心城形成外高橋、陸家嘴、張江、金橋和六里五個(gè)綜合分區(qū), 確定建設(shè)陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、外高橋保稅區(qū)、金橋出口加工區(qū)、張江高科技園區(qū)等一批開發(fā)區(qū)。該規(guī)劃成果納入1999年編制的《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)，成為指導(dǎo)浦東新區(qū)開發(fā)開放一段時(shí)間內(nèi)城市建設(shè)發(fā)展的重要依據(jù)。

在該輪規(guī)劃的指導(dǎo)下，浦東新區(qū)的城市建設(shè)框架全面拉開，金融、商務(wù)功能進(jìn)一步集聚，外高橋、金橋、張江等地區(qū)開始發(fā)展，進(jìn)而上海市城市發(fā)展形態(tài)也從單邊發(fā)展過(guò)渡到跨越黃浦江開始向東部地區(qū)展開，形成從沿黃浦江西岸的南北兩翼格局向同心圓形態(tài)演變。經(jīng)過(guò)近10年的發(fā)展，至20世紀(jì)末，浦東新區(qū)也迅速?gòu)囊黄r(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變成為一個(gè)現(xiàn)代化的新城區(qū)。

1.2 本世紀(jì)初期的《浦東新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃（2003-2020年）》

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，浦東新區(qū)在經(jīng)歷了10年飛速的增長(zhǎng)以后，隨著國(guó)家相關(guān)政策的出臺(tái)，世博會(huì)等重大事件和重大項(xiàng)目的確定，原浦東新區(qū)開發(fā)開放面臨的外部形勢(shì)發(fā)生了重大變化，同時(shí)原浦東新區(qū)的發(fā)展速度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了規(guī)劃預(yù)期。為應(yīng)對(duì)新變化，解決新區(qū)在城市建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大問(wèn)題，合理指導(dǎo)未來(lái)浦東新區(qū)的發(fā)展，在對(duì)浦東開發(fā)開放10年來(lái)城市建設(shè)的成就、不足進(jìn)行認(rèn)真分析和總結(jié)的基礎(chǔ)上，編制了《浦東新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃（2003-2020年）》 （圖2）。該規(guī)劃雖未經(jīng)正式批復(fù)，但是在指導(dǎo)浦東新區(qū)新世紀(jì)城市建設(shè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用。該規(guī)劃主要有以下幾方面的特點(diǎn)：

（1）確立“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”的發(fā)展理念。充分發(fā)揮作為國(guó)家綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)的先行先試效應(yīng)，試點(diǎn)浦東新區(qū)“小政府、大社會(huì)”的城市管理體制，結(jié)合空間布局，規(guī)劃明確提出功能區(qū)域的概念和區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)的理念，形成陸家嘴、外高橋、金橋、張江、三林和川沙六大功能區(qū)域，實(shí)施區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。

（2）確立“區(qū)域統(tǒng)籌”的發(fā)展理念。在經(jīng)歷了浦東新區(qū)全面發(fā)展的階段之后，規(guī)劃考慮到浦東新區(qū)在上海市和全國(guó)的戰(zhàn)略地位，從整個(gè)上海市的發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，在更大的區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行分析，對(duì)新區(qū)未來(lái)發(fā)展進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，城市發(fā)展目標(biāo)的確定符合上海市的整體發(fā)展方針，既保證了規(guī)劃在宏觀上的指導(dǎo)性，也保證了具體實(shí)施時(shí)的可操作性。

1.3 典型的投資推動(dòng)階段的“激進(jìn)式發(fā)展”特征

縱觀前兩次浦東新區(qū)總體規(guī)劃編制和隨后在規(guī)劃指導(dǎo)和調(diào)控下進(jìn)行的城市建設(shè)和發(fā)展，發(fā)現(xiàn)基本呈現(xiàn)典型的投資推動(dòng)階段的“規(guī)模擴(kuò)張”、“土地?fù)Q產(chǎn)值”發(fā)展模式。

1 上海市浦東新區(qū)總體規(guī)劃圖(1991)

作為中國(guó)改革開放的示范區(qū)和綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，浦東新區(qū)自開發(fā)開放以來(lái)，即開始進(jìn)入投資推動(dòng)階段。過(guò)去20 多年，大規(guī)模建設(shè)用地的供給一直是促進(jìn)浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和城市快速發(fā)展最重要的因素之一。浦東新區(qū)的城市建設(shè)用地從1990年的50平方公里增加到2010年的653平方公里（含原南匯區(qū)），平均每年增加20平方公里。伴隨建設(shè)用地的擴(kuò)張，浦東新區(qū)的GDP也從1990年的60億元增長(zhǎng)到2010年的4707億元（含原南匯區(qū)），年均增長(zhǎng)率達(dá)到近30%，創(chuàng)下了舉世聞名的浦東速度。

而在投資推動(dòng)階段，城市規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展所起的引導(dǎo)和調(diào)控作用主要是通過(guò)構(gòu)建完善的城市增長(zhǎng)支持系統(tǒng)，確保城市“以土地?fù)Q資本”的實(shí)現(xiàn)。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）強(qiáng)化“規(guī)劃是龍頭”的規(guī)劃引領(lǐng)作用，引導(dǎo)城市土地開發(fā)，以合理有效地利用城市的“土地資源”。這一時(shí)期規(guī)劃的思路是發(fā)展優(yōu)先，一系列規(guī)劃的編制是為了更為有利地拓展城市空間，通過(guò)法定規(guī)劃引導(dǎo)城市土地批租和房地產(chǎn)開發(fā)，為招商引資服務(wù)并引導(dǎo)城市用地合理拓展。

（2）構(gòu)建完善的基礎(chǔ)設(shè)施，從物質(zhì)基礎(chǔ)上保證“以土地?fù)Q資本”的實(shí)現(xiàn)。在“投資推動(dòng)”階段，城市規(guī)劃的重要作用之一就是構(gòu)建完善的基礎(chǔ)設(shè)施，特別是對(duì)交通、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)籌安排。因此，這一階段的城市規(guī)劃在總體上呈現(xiàn)出“物質(zhì)性規(guī)劃”、“技術(shù)性規(guī)劃”的特征，規(guī)劃尚未回歸其公共政策的基本屬性。

2 轉(zhuǎn)型期浦東新區(qū)城市規(guī)劃和城市發(fā)展的困惑

在投資推動(dòng)階段,“總量矛盾”是制約城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾，城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要靠增加資本投入，城市在發(fā)展初期主要是通過(guò)“以土地?fù)Q資本”來(lái)實(shí)現(xiàn)。但隨著發(fā)展階段的不斷提升，傳統(tǒng)生產(chǎn)要素（土地、資本和勞動(dòng)力）進(jìn)一步投入所產(chǎn)生的邊際效益越來(lái)越小，并必將最終面臨生產(chǎn)要素的瓶頸，出現(xiàn)“土地、資源和環(huán)境約束”等。

隨著我國(guó)改革開放的深入和長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程的加快，浦東新區(qū)乃至上海市已逐步面臨從“投資推動(dòng)”向“創(chuàng)新推動(dòng)”轉(zhuǎn)型的巨大壓力。處于轉(zhuǎn)型期的浦東新區(qū)，面臨行政區(qū)劃合并和重大戰(zhàn)略項(xiàng)目的發(fā)展契機(jī)，在城市規(guī)劃編制和城市發(fā)展方面也面臨著自身的問(wèn)題和困惑。

2.1 區(qū)域-城市？城市發(fā)展定位如何取舍

作為綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，浦東新區(qū)的政策基本上和已經(jīng)建立的國(guó)內(nèi)五大特區(qū)大體相近。但是與深圳、珠海等“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”不同，浦東新區(qū)始終是作為上海的一個(gè)行政轄區(qū)。故其發(fā)展應(yīng)始終堅(jiān)持在上海市一盤棋的框架下進(jìn)行，并發(fā)揮“先行先試”的示范作用。縱觀前兩輪總體規(guī)劃，可以發(fā)現(xiàn)在本世紀(jì)初編制的綜合發(fā)展規(guī)劃，已初步體現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌的思路，其城市發(fā)展規(guī)模、發(fā)展目標(biāo)等內(nèi)容的制定，已充分考慮與上海市整體發(fā)展方略的協(xié)調(diào)，符合上海市的發(fā)展目標(biāo)。

面臨轉(zhuǎn)型期的上海城市發(fā)展已逐步轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，從注重城市建設(shè)階段進(jìn)入城市建設(shè)和管理并重的階段。規(guī)劃和國(guó)土部門的合并、一系列上海市域范圍內(nèi)的專項(xiàng)規(guī)劃的編制等，都是上海市應(yīng)對(duì)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和城市發(fā)展階段提升的舉措。本次浦東新區(qū)總體規(guī)劃的修編，也應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持區(qū)域統(tǒng)籌的理念，融聚各類突出功能，合理確定戰(zhàn)略定位和承載目標(biāo)。

2.2 投資驅(qū)動(dòng), 城市空間拓展難以為繼

為支撐上海加快建設(shè)“四個(gè)中心”的發(fā)展目標(biāo)，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《同意將原南匯區(qū)行政區(qū)域整體建制劃入浦東新區(qū)》，原南匯區(qū)行政區(qū)劃的整體劃入，浦東新區(qū)區(qū)域規(guī)劃面積達(dá)1405平方公里，城市空間空前拓展。同時(shí)國(guó)務(wù)院剛剛批復(fù)的新一輪上海市土地利用總體規(guī)劃也確定2020年浦東新區(qū)可建設(shè)用地760平方公里。

若以已建設(shè)用地與可建設(shè)用地的比值來(lái)表示土地資源的稀缺性，當(dāng)比值<30%時(shí)，城市發(fā)展處于無(wú)約束階段；當(dāng)比值為30%-60%時(shí)，城市發(fā)展處于弱約束階段；當(dāng)比值為60%-80%時(shí)，城市發(fā)展處于強(qiáng)約束階段；該比值>80%時(shí)，城市發(fā)展處于剛性約束階段 。

至2009年底，浦東新區(qū)城市建設(shè)用地達(dá)到637.2平方公里，占比83%。因此浦東新區(qū)建設(shè)用地對(duì)城市發(fā)展的影響已進(jìn)入剛性約束階段，“以土地?fù)Q產(chǎn)值”的發(fā)展模式難以為繼。如何在新一輪規(guī)劃中破解發(fā)展中土地、資源、環(huán)境、勞動(dòng)力等諸多制約因素，也是本次規(guī)劃考慮的重點(diǎn)。

2.3 發(fā)展轉(zhuǎn)型, 城市產(chǎn)業(yè)格局如何重構(gòu)

浦東開發(fā)以來(lái)成立的以生產(chǎn)功能為導(dǎo)向的三大國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)是浦東新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)。近20年的發(fā)展中，在為浦東新區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，三大國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)也逐漸面臨土地資源的瓶頸，發(fā)展空間受限。

隨著浦東新區(qū)空間的拓展，一方面，三大開發(fā)區(qū)的區(qū)位也發(fā)生了相對(duì)的變化，從開發(fā)初期的外圍遠(yuǎn)郊，逐步成為核心區(qū)域。區(qū)位的變化造成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本的上升，部分制造業(yè)逐步外遷，轉(zhuǎn)型趨勢(shì)漸趨明朗。另一方面，南匯區(qū)行政區(qū)劃的并入，大量的產(chǎn)業(yè)用地資源也為浦東新區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和空間重構(gòu)提供了出路。

2.4 有區(qū)無(wú)城, 城市綜合功能如何提升

浦東開發(fā)開放20年來(lái)，一直堅(jiān)持以開發(fā)區(qū)為導(dǎo)向的功能區(qū)域建設(shè)，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕城市建設(shè)。規(guī)劃確定的六大功能區(qū)域都以各自區(qū)域內(nèi)的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)（外高橋保稅區(qū)、金橋出口加工區(qū)、張江高科技園區(qū)等）建設(shè)為抓手，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不斷突破，但同時(shí)也導(dǎo)致了浦東新區(qū)分散、單一、滯后的服務(wù)配套。作為市級(jí)公共中心的重要組成部分，除了陸家嘴區(qū)域集中了一定規(guī)模的高層次服務(wù)設(shè)施外，其他為生活提供配套的消費(fèi)性服務(wù)設(shè)施比較缺乏，“有區(qū)無(wú)城”現(xiàn)象明顯。

3 轉(zhuǎn)型期浦東新區(qū)總體規(guī)劃修編理念應(yīng)對(duì)和實(shí)踐

處于戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期的浦東新區(qū)，適時(shí)地選擇創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展作為未來(lái)城市發(fā)展的主導(dǎo)戰(zhàn)略。浦東新區(qū)“十二五”發(fā)展規(guī)劃明確提出了未來(lái)“率先加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，進(jìn)一步提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力”的發(fā)展主線。

2 浦東新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃圖——土地使用規(guī)劃

伴隨城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，對(duì)城市發(fā)展起引導(dǎo)和調(diào)控作用的城市規(guī)劃也應(yīng)積極應(yīng)對(duì)，謀求新時(shí)期下符合城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、凸顯城市規(guī)劃創(chuàng)新的編制方法和理念。同時(shí)，理念的形成也應(yīng)當(dāng)是基于對(duì)城市現(xiàn)實(shí)矛盾的分析和城市發(fā)展階段的把握而提出的針對(duì)性思路和措施。新一輪浦東新區(qū)總體規(guī)劃作為引領(lǐng)一定時(shí)期城市發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，應(yīng)注重其公共政策的屬性回歸，并集中體現(xiàn)創(chuàng)新理念?；趯?duì)浦東新區(qū)現(xiàn)實(shí)矛盾的分析和城市發(fā)展階段的把握，本次浦東新區(qū)總體規(guī)劃修編提出了“一融入、三堅(jiān)持”的發(fā)展理念，即融入全市格局，城鄉(xiāng)一體；堅(jiān)持拓展空間，服務(wù)轉(zhuǎn)型；堅(jiān)持以人為本，產(chǎn)城融合；堅(jiān)持保障生態(tài)，永續(xù)發(fā)展（圖3）。

3.1 融入全市格局, 城鄉(xiāng)一體

作為上海市的一個(gè)區(qū)，浦東新區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)應(yīng)積極融入全市發(fā)展格局，強(qiáng)化上海市域“兩軸兩廊”發(fā)展主線在浦東的集聚與延伸，促進(jìn)功能聚合與空間結(jié)構(gòu)的良性互動(dòng)?；诖?，應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)浦東新區(qū)的東西軸線、南北軸線和沿海軸線，明確各發(fā)展軸線的主要定位和發(fā)展抓手，作為構(gòu)筑上海市域空間格局發(fā)展極核的重要支撐。

兩區(qū)合并后，浦東新區(qū)的空間形態(tài)更為豐富，既有中心城區(qū)等城市建設(shè)集中區(qū)，又有中部以惠南鎮(zhèn)為主導(dǎo)的傳統(tǒng)農(nóng)村區(qū)域形態(tài)，還有臨港新城等郊區(qū)新城城市形態(tài)。為更好地構(gòu)筑浦東新區(qū)的空間發(fā)展框架，規(guī)劃引入綜合片區(qū)的概念，按照生產(chǎn)和生活功能相對(duì)平衡的原則，綜合考慮區(qū)域關(guān)系、資源條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展規(guī)模等因素，以空間要素作為邊界，將浦東新區(qū)劃分為若干個(gè)綜合片區(qū)，各綜合片區(qū)由多個(gè)功能聯(lián)系緊密、整體協(xié)調(diào)有序的生產(chǎn)、生活組團(tuán)構(gòu)成，并采取差異化的發(fā)展策略，形成不同的主導(dǎo)功能。并通過(guò)進(jìn)一步加強(qiáng)各綜合片區(qū)的策略地區(qū)建設(shè)，制定切實(shí)可行的發(fā)展策略，逐步形成城鄉(xiāng)一體化、城市化片區(qū)全覆蓋的空間布局。

另外，浦東新區(qū)還應(yīng)充分發(fā)揮國(guó)家綜合改革配套實(shí)驗(yàn)區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)和先行先試功能，打破城鄉(xiāng)壁壘，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，推進(jìn)土地綜合整治，加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，有序引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，探索中國(guó)城市化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新路。

3.2 堅(jiān)持拓展空間, 服務(wù)轉(zhuǎn)型

基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的態(tài)勢(shì)和空間資源的瓶頸，規(guī)劃編制中充分把握浦東新區(qū)行政范圍擴(kuò)大的歷史性機(jī)遇，致力于重新構(gòu)架浦東新區(qū)的城市空間形態(tài)，并充分實(shí)現(xiàn)新浦東南北區(qū)域的空間聯(lián)動(dòng)，積極推進(jìn)面向世界的服務(wù)經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的有序布局，在空間拓展中服務(wù)上海和浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的率先全面轉(zhuǎn)型。

基于此，著眼于在全區(qū)范圍內(nèi)優(yōu)化生產(chǎn)力布局，規(guī)劃提出了凸現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和南北區(qū)域聯(lián)動(dòng)的“7+1”生產(chǎn)力格局。將未來(lái)浦東新區(qū)的產(chǎn)業(yè)空間劃分為八大板塊：上海綜合保稅區(qū)板塊、上海臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)板塊、陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)板塊、張江高科技園區(qū)板塊、金橋出口加工區(qū)板塊、臨港主城區(qū)板塊、國(guó)際旅游度假區(qū)板塊和世博園區(qū)板塊。各發(fā)展板塊跳出傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)空間連續(xù)的限制，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)空間資源的整合和南北區(qū)域的空間聯(lián)動(dòng)。

“7+1”格局是兩區(qū)合并后，在大浦東格局下促進(jìn)資源整合共享、要素優(yōu)化配置的需要，突出功能導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和核心功能區(qū)的建設(shè)。既是生產(chǎn)力布局，也是新浦東制度安排的一個(gè)探索和實(shí)踐。

3.3 堅(jiān)持以人為本, 產(chǎn)城融合

針對(duì)浦東新區(qū)現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)區(qū)突出而城市綜合配套功能薄弱的“產(chǎn)強(qiáng)城弱”特征，以及開發(fā)區(qū)主導(dǎo)模式下的“有區(qū)無(wú)城”現(xiàn)象，以“三個(gè)導(dǎo)向”（問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、項(xiàng)目導(dǎo)向）為思路，堅(jiān)持以人為本，致力于構(gòu)建完善的公共中心體系，優(yōu)化各類社會(huì)事業(yè)設(shè)施布局，形成覆蓋全區(qū)、城鄉(xiāng)均等、分級(jí)合理、配套完善的公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)城區(qū)綜合功能的全面提升和產(chǎn)城融合發(fā)展。

3 浦東新區(qū)土地使用規(guī)劃圖

規(guī)劃在對(duì)國(guó)際發(fā)達(dá)城市公共中心案例進(jìn)行充分分析的基礎(chǔ)上，重新梳理城市中心體系，一方面改變傳統(tǒng)商業(yè)服務(wù)中心的概念，結(jié)合中心城區(qū)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型，引入專業(yè)中心的概念，拓展城市中心范疇。另一方面結(jié)合規(guī)劃綜合片區(qū)的劃分，增加片區(qū)級(jí)公共中心層次，進(jìn)一步完善公共中心體系，最終建立起陸家嘴全市中央商務(wù)區(qū)、市級(jí)副中心及專業(yè)中心、綜合性片區(qū)中心以及地區(qū)中心（新市鎮(zhèn)中心）組成的四級(jí)城市公共中心體系。在市級(jí)副中心及專業(yè)中心中，除了保留傳統(tǒng)的花木城市副中心外，增加南匯新城副中心、世博園區(qū)國(guó)際商務(wù)文化活動(dòng)中心、川沙—主題公園旅游商貿(mào)活動(dòng)中心、張江科技文化創(chuàng)新中心和外高橋—金橋國(guó)際貿(mào)易商務(wù)中心。

3.4 堅(jiān)持保障生態(tài), 永續(xù)發(fā)展

應(yīng)對(duì)浦東城市化需求和空間蔓延的壓力以及生態(tài)屏障不斷被突破的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，規(guī)劃積極適應(yīng)并引領(lǐng)“生態(tài)開敞、集約低碳”的世界城市發(fā)展潮流，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城市規(guī)劃和空間拓展“發(fā)展至上”的思路，堅(jiān)持“生態(tài)約束”，預(yù)先構(gòu)建、永續(xù)保護(hù)浦東新區(qū)公共開敞的城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，有效避免城市建成區(qū)連片無(wú)序蔓延，加強(qiáng)綠色低碳技術(shù)的全面應(yīng)用，努力建設(shè)世界人才匯聚的新一代國(guó)際宜居城區(qū)。

規(guī)劃以《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)規(guī)劃》為指導(dǎo)，構(gòu)筑浦東新區(qū)“一核雙環(huán)、三網(wǎng)多點(diǎn)”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局。規(guī)劃依托迪士尼主題樂園的發(fā)展，在其周圍結(jié)合浦東中部環(huán)形城鎮(zhèn)帶形成銜接浦東主城區(qū)、南匯新城的浦東中部中央森林和基本農(nóng)田保護(hù)核，有效防止建成區(qū)的無(wú)序蔓延；同時(shí)強(qiáng)化上海市域雙環(huán)（外環(huán)和郊環(huán)）對(duì)城市生態(tài)空間的維護(hù)和屏障作用，并以外環(huán)綠帶為分割，形成環(huán)內(nèi)的城市開放空間網(wǎng)、環(huán)間的郊野開放空間網(wǎng)和郊環(huán)外的濱海開放空間網(wǎng)，環(huán)內(nèi)強(qiáng)化大型公園、楔形綠地、黃浦江沿岸開發(fā)空間的開發(fā)建設(shè)，環(huán)外注重大型郊野公園的建設(shè)，并積極推進(jìn)生態(tài)控制區(qū)開發(fā)研究，鼓勵(lì)發(fā)展部分低密度的、與區(qū)域發(fā)展定位相符合的項(xiàng)目，帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。

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