從長沙市水利建設(shè)經(jīng)驗(yàn)看咸陽市水利融資體制改革

楊宣政 朱小林

（1.咸陽市水利局 陜西 咸陽 712000；2.咸陽市秦都區(qū)水利局 陜西 咸陽 712000）

2011年4月至6月，受咸陽市委組織部委派，筆者作為咸陽市第三批赴經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)掛職學(xué)習(xí)干部，赴湖南省長沙市掛職學(xué)習(xí)，任長沙市水務(wù)局局長助理職務(wù)。由于職務(wù)上的便利，在幾個月的時間里，對長沙市水利建設(shè)經(jīng)驗(yàn)做了一些調(diào)研。長沙市在水利建設(shè)的許多方面都做出了驕人成績，受到各方面的關(guān)注，特別是在水利投（融）資體制改革方面尤為突出，水利部曾經(jīng)多次在長沙召開經(jīng)驗(yàn)交流會，許多省市也專門派出學(xué)習(xí)考察團(tuán)考察學(xué)習(xí)。

1 基本情況

1.1 概況

長沙市為湖南省省會，位于湖南省東部，湘江下游長瀏盆地西緣，下轄四縣市五區(qū)，總面積11819.5km2，總?cè)丝?04萬人，其中城區(qū)人口363萬人。2010年，長沙市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值4547.05億元，工業(yè)總產(chǎn)值3230.84億元，地方財政收入342.21億元，人均GDP超過1.1萬美元。GDP全國省會城市排第7位，全國百強(qiáng)城市第18位。區(qū)內(nèi)有國家級開發(fā)區(qū)3個，分別是長沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（位于長沙縣），長沙高新技術(shù)開發(fā)區(qū)及寧鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，進(jìn)駐有LG電子、可口可樂、日立、諾基亞、摩托羅拉、戴爾、愛立信等世界500強(qiáng)企業(yè)超過40家，擁有“三一重工”、“中聯(lián)重科”等國內(nèi)行業(yè)龍頭企業(yè)。

全市有5km以上河流303條，市城區(qū)有4條河流，全市有千畝以上圩堤71條，長562km，萬畝以上圩堤24條，長382km，城市堤防185km。全市有大小水庫629座（其中大型水庫2座，中型水庫18座，小型水庫100座），機(jī)電泵站總裝機(jī)15萬kW，小水電5.6萬kW。

1.2 水利投資公司與融資情況

長沙市水利投資公司（下文中簡稱為水利投）現(xiàn)有員工100多人，9個部室，2家全資子公司，2家合作公司，具備了現(xiàn)代集團(tuán)公司的基本框架。公司自運(yùn)作以來，通過政策投資、銀行貸款、土地回報融資、社會融資等形式，共籌措資金21.2億元，其中通過項(xiàng)目運(yùn)作為城市防洪工程融資6億元，銀行部門信貸融資6億元，政策融資4億元，行業(yè)支持2.4億元，其余為公司自籌，償還水利工程歷史欠款2.8億元，公司資產(chǎn)規(guī)模15億元。水利投資公司的成功運(yùn)作，為政府減輕了負(fù)擔(dān)，探索了一條多元化經(jīng)營水利的新路子，為長沙水利建設(shè)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。

2 長沙市水利建設(shè)投資管理有限公司運(yùn)作情況

2.1 公司成立背景

從大背景上來講，長沙水利投成立有兩個方面。首先是1998年大洪水，其次是長沙市城市大發(fā)展。1998年大洪水后，長沙市啟動了長善皖防洪工程建設(shè)，由市里統(tǒng)一組織、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一投資，改變了原來分區(qū)而建、分散投入的方式，由銀行貸款搞建設(shè)。當(dāng)時貸款由長沙市水利建設(shè)公司和長沙市信托投資公司共同承貸了1.63億元。但隨著防洪工程的推進(jìn)，資金缺口越來越大，銀行系統(tǒng)對承貸人的要求越來越高，以前承貸方已難以擔(dān)此大任。1999年10月，市政府批準(zhǔn)成立長沙市水利投資管理有限公司，由分管市領(lǐng)導(dǎo)任董事長，市水利局局長任總經(jīng)理，由市財政局承諾出資3200萬元組建，承貸的貸款由財政貼息和還本。

2.2 水利投發(fā)展的幾個階段

2.2.1 非市場化運(yùn)作階段（1999年10月～2003年6月）

這一階段，公司的主要職能是承貸。長沙市在這一階段主要建設(shè)了瀟湘大道防洪工程、湘江東岸防洪工程，徹底改變了湘江城區(qū)段臟亂差面貌，配合橘子洲，成為了長沙市有名的湘江觀光帶，市民休閑娛樂的好去處，帶動了湘江兩岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會繁榮，取得了巨大的社會效益。在公司運(yùn)作上仍是和長沙市水利局政企合一，工程建設(shè)采取單項(xiàng)工程成立指揮部的形式，人員由水利系統(tǒng)抽調(diào)，水利局的主要資金基本用于防洪工程建設(shè)上。隨著工程項(xiàng)目鋪開，公司承貸的額度越來越大，貸款也越來越困難，拖欠施工企業(yè)工程款成為常態(tài)，由此引發(fā)的矛盾日益突出，長沙市水利局也陷入進(jìn)退兩難的境地和矛盾之中。2003年6月，水利投共承貸了2.7億元，拖欠工程款2.3億元。

2.2.2 市場化運(yùn)作階段（2003年7月以后）

2003年7月，水利投僅靠貸款過日子的路愈來愈艱難，水利工程特別是防洪工程建設(shè)所需資金難以為繼。長沙市委、市政府經(jīng)過廣泛調(diào)研，專題研究水利投融資工作。決定創(chuàng)新水利投融資體制，實(shí)施“經(jīng)營水利”戰(zhàn)略。從此長沙市水利投資公司開始了新體制下的運(yùn)作，走向了市場化的發(fā)展道路，開創(chuàng)了水利建設(shè)史上經(jīng)營水利的先河。

長沙市委、市政府研究水利投融資問題主要決定：

（1）公司暫定為副縣級全民事業(yè)單位（長沙市水利系統(tǒng)級別普遍偏低），有績效后再考慮升級或干部高配。核定事業(yè)編制10人，人員經(jīng)費(fèi)由財政全額撥款。編制主要為公司領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)技術(shù)人員，管理層人員從水利系統(tǒng)選調(diào)，一般人員面向社會招聘。

（2）公司實(shí)行企業(yè)管理，主要職能是：管理水利工程項(xiàng)目，盤活水利資產(chǎn)，利用水利項(xiàng)目融資，國債資金、世界銀行貸款資金、配套資金的使用和資產(chǎn)運(yùn)作抵押等。自2005年后，黨政領(lǐng)導(dǎo)不再擔(dān)任公司職務(wù)。

（3）水利投資公司納入長沙市政府統(tǒng)一管理，資產(chǎn)管理由長沙市國資委負(fù)責(zé)，水務(wù)工作由市水務(wù)局負(fù)責(zé)，運(yùn)作由分管副市長負(fù)責(zé)。

3 長沙水利投融資特色

長沙市水利局從2001年開始經(jīng)營水利的探索，他們借鑒珠江三角洲等發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合長沙的實(shí)際，提出要“跳圈”的設(shè)想，即跳出農(nóng)業(yè)水利的窄圈、工程水利的舊圈、弱質(zhì)水利的怪圈，瞄準(zhǔn)現(xiàn)代水利目標(biāo)，運(yùn)用經(jīng)營的理念，在水利建設(shè)和管理方面進(jìn)行了一系列的探索。

一是成立長沙水利建設(shè)投資公司，通過市場化運(yùn)作水利建設(shè)項(xiàng)目，吸納民間資金。水利投資公司從2001年成立開始，就是市場經(jīng)濟(jì)的“新生兒”，完全按市場經(jīng)濟(jì)的新機(jī)制運(yùn)行，在市場經(jīng)濟(jì)中成長壯大。在市政府大力支持下，他們利用城市防洪工程改造裁彎取直后新增城市用地和被保護(hù)土地增值等有利條件，將370畝土地進(jìn)行市場化運(yùn)作，作為水利投資公司的啟動資金。此后，長沙市城市防洪工程通過水利投資公司，采取民營資金進(jìn)入、合資開發(fā)、獨(dú)資經(jīng)營等多種模式，吸納大量民間資金。長沙市圭塘河綜合整治項(xiàng)目引進(jìn)民營資金1.5億元建設(shè)了高標(biāo)準(zhǔn)防洪工程，市水利投資公司還從項(xiàng)目開發(fā)中得到了1000萬元保底利潤，并享有開發(fā)項(xiàng)目三成收益權(quán)。五合垸綜合整治工程騰出土地1500畝，與湖南投資公司合作開發(fā)，由其注入水利建設(shè)資金4億元，合作開發(fā)項(xiàng)目一次性回報利潤2.75億元。在此基礎(chǔ)上他們又成功地運(yùn)作了撈刀河改道工程、圭塘河中下游綜合整治工程。這些項(xiàng)目的運(yùn)作都實(shí)行項(xiàng)目業(yè)主制，向社會公開招標(biāo)，水利部門真正做了名副其實(shí)的業(yè)主。

二是在盤活水利資產(chǎn)上進(jìn)行了新的探索。開展了小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，盤活小型水利資產(chǎn)。長沙縣對小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰所有權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，率先盤活全縣小型水利資產(chǎn)。瀏陽市發(fā)揮水利資源優(yōu)勢，大力引進(jìn)發(fā)展股份制小型水電事業(yè)。望城縣把兩個中型水庫作為運(yùn)作水利資產(chǎn)的突破口進(jìn)行資源的優(yōu)化配置。全市出現(xiàn)了像白鷺湖、石燕湖、同升湖、青竹湖、千龍湖等一批水利資產(chǎn)大為增值的典型。長沙市水利經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，有水利企業(yè)204家，水利產(chǎn)業(yè)主要有建筑業(yè)、小水電、供水、旅游、漁業(yè)等，2004年產(chǎn)值13.5億元，利潤8200萬元。

三是在工程管理方式上進(jìn)行新的探索。城區(qū)已建成的防洪工程，由政府進(jìn)行公開招標(biāo)，選擇物業(yè)公司進(jìn)行日常管理。

另外，通過水利投資公司這個平臺，吸引了大量的民營資本投入水利建設(shè)，取得了很好的社會和經(jīng)濟(jì)效益。水利建設(shè)投資公司運(yùn)作的僅五合垸綜合整治工程的撈刀河改道工程2個項(xiàng)目，就為水利建設(shè)融資7億多元。通過市場化運(yùn)作水利項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了水利工程建管分離，同時有利于政府機(jī)關(guān)的廉潔。

4 對咸陽市投融資體制改革的建議

（1）成立咸陽市水利工程建設(shè)投資管理有限公司（水務(wù)集團(tuán)公司），進(jìn)一步落實(shí)咸陽市委、市政府關(guān)于加強(qiáng)水利發(fā)展改革意見提出的“加快籌組水務(wù)集團(tuán)，搭建融資平臺”精神。利用這個平臺實(shí)現(xiàn)水利投融資的多元化，解決水利資金融資難和投入不足的問題。

（2）爭取市委、市政府有關(guān)政策和工作上的支持：一是對公共水利資源進(jìn)行確權(quán)。凡政策、法規(guī)明確，水利工程及其保護(hù)范圍內(nèi)屬于水利部門的水土資源進(jìn)行確權(quán)，明晰產(chǎn)權(quán)手續(xù)，確保國有資產(chǎn)的保值增值。二是通過水利工程整治新增的土地劃歸水利部門，作為資產(chǎn)注入水利工程建設(shè)投資管理有限公司，規(guī)劃、國土等部門在辦理有關(guān)手續(xù)時給予相應(yīng)支持。三是通過防洪工程整治后，對被保護(hù)土地增值部分要提取一定比例資金，作為防洪工程建設(shè)補(bǔ)償。四是賦予水務(wù)集團(tuán)（或水利投資公司）水利項(xiàng)目運(yùn)作和建設(shè)的業(yè)主職能，歸口水利項(xiàng)目的包裝、招商、融資、建設(shè)和管理。五是對公益性和準(zhǔn)公益性水利建設(shè)項(xiàng)目，由政府配套土地，在水利建設(shè)基金、土地出讓收益中提取的專項(xiàng)資金予以支持，募集的資金由財政予以貼息。陜西水利