談城中村改造模式

趙紅霞

(山西陽城縣星辰城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計所，山西陽城 048100)

1 城中村概念的界定

城中村顧名思義是城市中的村莊，是我國城市化發(fā)展進程中的特殊地域現(xiàn)象。村莊位于城建區(qū)內(nèi)，共享城市部分基礎(chǔ)設(shè)施，受到城市生活方式的影響，但自身卻保留了農(nóng)村特征，如農(nóng)村集體所有制等。在土地利用、社會文化、經(jīng)濟文化以及建筑景觀等方面正在由鄉(xiāng)向城轉(zhuǎn)型期內(nèi)，同時具有鄉(xiāng)村特色和城市文化的雙重特征。

2 城中村的成因以及存在的問題

2.1 城中村的成因

客觀方面上講，我國城中村的產(chǎn)生與我國城市化發(fā)展管理不規(guī)范有關(guān)。在城市化建設(shè)中，國家通過征用郊區(qū)的土地不斷擴大城區(qū)面積。但原有村落管理體制和居民的戶籍均未發(fā)生變化，這就是城中村。

主觀方面講，在土地所有制城鄉(xiāng)差異和在管理體制上的城鄉(xiāng)分離是城中村的主要成因。城中村雖在市區(qū)，但卻按農(nóng)村體制管理，周圍土地由國家全民所有，村內(nèi)土地由村集體所有，這就呈現(xiàn)出農(nóng)村和城市相互交融的特征。

從個體利益看，土地利益促使了城中村的產(chǎn)生。對于城中村的村民，他們僅占有土地這一自然資源。因此，城中村的村民只有固守自己的土地才能繼續(xù)生存下去;對于政府，考慮開發(fā)成本選擇了繞村建設(shè)的模式，這就使城中村現(xiàn)象更加普遍;對于投資者，往往選擇利益最大、容易進行開發(fā)的土地進行投資，所以投資者也繞過城中村進行發(fā)展。

從城中村的存在可能性看，由于外來務(wù)工人員沒有合適的居所，城中村也就成為了最佳選擇。在某城市務(wù)工人員調(diào)查中，絕大多數(shù)務(wù)工人員選擇在城中村居住，促使了城中村的存在。

從實際情況來看，違建是城中村普遍存在的現(xiàn)象，其存在的客觀原因是土地的二元所有制結(jié)構(gòu)造成的，也是城中村的根本成因。

2.2 城中村存在的問題

由于缺乏規(guī)劃的管理，城中村存在于城市的邊緣，給城市建設(shè)和管理帶來許多問題。從整體經(jīng)濟角度考慮，城中村降低了土地使用效益。由于城中村土地的二元結(jié)構(gòu)，土地?zé)o法得到充分利用，導(dǎo)致城中村土地收益遠低于城市土地開發(fā)所帶來的收益。

從社會管理角度思考，由于城中村缺乏嚴(yán)格的管理，導(dǎo)致城中村周圍社會秩序的混亂。此外，城中村計劃生育實施難度大，這也給人口管理帶來了困難。從城市的景觀角度思考，城中村的存在嚴(yán)重影響了當(dāng)今城市整體形象和環(huán)境衛(wèi)生。

首先，城中村的村民為了經(jīng)濟利益，隨意搭建房屋，導(dǎo)致違章建筑隨處可見，嚴(yán)重影響了城市的形象。

其次，在城中村居民的日常生活中，由于欠缺規(guī)范的環(huán)保處理設(shè)施，并且城中村居民環(huán)保意識普遍較差，這也給城市的環(huán)境帶來了影響。

最后，城中村建筑物常常存在安全隱患。由于城中村中的建設(shè)欠缺相應(yīng)的規(guī)范，若出現(xiàn)危險情況則后果可想而知。

3 城中村改造的重要性

3.1 激發(fā)城市整體活力

改造城中村可以實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。改造城中村可以對城市整體空間布局進行優(yōu)化，同時可以帶給當(dāng)?shù)鼐用窀嗟睦?。因此，改造城中村保持了城市蓬勃的發(fā)展力，不斷地使城市發(fā)展獲得新動力。

3.2 促進城市快速發(fā)展

改造城中村可以優(yōu)化城市用地布局，進一步開發(fā)城市用地，從而增加城市的承載能力;改造城中村能夠調(diào)整城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷刺激城市經(jīng)濟的發(fā)展，從而提高城市居民的就業(yè)率和生活水平。

4 城中村改造模式以及應(yīng)注意的問題

4.1 城中村改造模式

城中村的改造模式及方法在不同地區(qū)都有各自的特點，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、地理位置、文化背景及相關(guān)政策的差異，我國在實施城中村的改造過程中，存在以下幾種可行性模式，具體按照分類標(biāo)準(zhǔn)來劃分有三類:

從改造主體來劃分，有三種模式具體如下:

1)政府改造模式。根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃的需要，政府將村民在集體土地上的物業(yè)部分或全部收購，按照一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進行市場估價，然后和村民協(xié)商一致達成一個統(tǒng)一的賠付價格，在村民領(lǐng)取到補償金額后，再由政府協(xié)助統(tǒng)一進行安置或自行解決，最后通過政府或者政府委托的開發(fā)商對舊村進行拆除，并根據(jù)城市建設(shè)項目用地的標(biāo)準(zhǔn)及要求來進行開發(fā)建設(shè)。

該改造模式主要適用于規(guī)模較小、地理位置偏僻、經(jīng)濟實力較弱的中小城市的農(nóng)村，或牽涉到國家重點工程項目需要強制征用的農(nóng)村土地情況。

2)村集體改造模式。主要指的是政府通過比較優(yōu)惠的改造政策來引導(dǎo)城中村的一系列發(fā)展及改造活動，由當(dāng)?shù)卮迕駛兺ㄟ^民主協(xié)商和集體討論的方式，決定關(guān)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村改造的具體方案，并開拓更多的融資渠道來籌集改造資金，解決改造過程中因拆遷安置等所需的資金。

該模式適用于那些村集體資產(chǎn)比較充分，村民籌資能力較強，且農(nóng)村發(fā)展規(guī)模比較適中的城中村的改造。

3)開發(fā)商改造模式。由地方政府公布本地區(qū)城中村改造的具體方案及優(yōu)惠政策，通過開發(fā)商對農(nóng)村開發(fā)的市場運作模式，將開發(fā)用地與建設(shè)用地捆綁招標(biāo)，從而實現(xiàn)城中村的改造項目及方案。其中政府給開發(fā)商提供一定的優(yōu)惠政策，但開發(fā)商必須在政策范圍內(nèi)復(fù)制村民的安置及補償工作，要安置改造方案進行落實和開發(fā)，政府在這個過程中起監(jiān)督和規(guī)劃的作用。

從安置補償?shù)姆绞絼澐?，也有三種模式:就地安置改造模式;整體搬遷異地安置改造模式;就地安置與異地安置相結(jié)合模式。這三種具體的模式在上面的研究中已經(jīng)有相似的分析，且貫穿文章之中，所以此處不再做詳細(xì)描述。

從改造的方式劃分，主要包括以下幾種:

1)社區(qū)重建型。所謂社區(qū)重建型，指的是村民如何快速接受村莊管理體制向社區(qū)管理轉(zhuǎn)變，還有如何順利融入城市社會發(fā)展的軌道中去的問題。

2)集中安置型。集中安置型主要針對中心城區(qū)的城中村、重大項目需要整體搬遷的城中村，按照政府的統(tǒng)一方案集中建設(shè)、整體拆遷，并統(tǒng)一進行安置，且在城中村的發(fā)展建設(shè)里，爭取在軟件和硬件設(shè)施方面做到同步配套，從而建設(shè)一個全新的農(nóng)村社區(qū)。

所以根據(jù)全國各地的實際發(fā)展情況，在城中村的改造實踐中，涌現(xiàn)出了多樣化的改造模式，并且不同的模式都有一些成功的案例，那么通過對這些模式的深入研究，我國城中村改造的發(fā)展進程必將邁上一個新的臺階。

4.2 改造過程中應(yīng)注意的問題

1)明確改造主體。由于城中村改造過程中涉及計劃生育、戶籍管理、宅基地管理等多方面工作，這些工作的統(tǒng)籌安排需要高素質(zhì)、高技能人才來完成，而村集體成員固有的“小農(nóng)”本位利益思想阻礙了工作的順利開展。而從政府的立場考慮，對于開發(fā)建設(shè)、拆遷、回遷以及房屋出售等城中村改造細(xì)節(jié)都不適合由政府主導(dǎo)。這樣一來，首先必須明確城中村改造工程中各個主體的權(quán)利和義務(wù)，對于城中村的集體土地問題，開發(fā)過程主體如果是開發(fā)商，政府與村集體都應(yīng)該大力支持，而不能認(rèn)為增加障礙，一旦需要政府或村集體來履行義務(wù)時，政府和村集體也要義不容辭，進而保證城中村改造工作的順利開展。

2)確定資金來源。城中村改造需要大量資金，籌集資金可通過三種手段方式，即由開發(fā)支出改造工程所用的絕大部分資金，進行回遷樓建設(shè);對于改造后的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)所需資金由當(dāng)?shù)卣ㄟ^財政進行撥款;城中村可通過村集體和村民自籌一部分資金。此外，也可以成立專門的城中村改造資金管理委員會，對以上三種籌資方式進行明確分配，并按出資比例進行日后分紅。

3)配套政策改革。城中村的改造涉及很多體制的改革，例如社會公共制度、戶籍制度、土地制度以及解決村民就業(yè)等諸多問題。城中村改造后，村民會被納入統(tǒng)一的城市管理當(dāng)中，而社會保證、醫(yī)療、教育等相關(guān)制度需要進行改革并逐步完善。原來的村民戶籍也變成了城市居民，應(yīng)該放寬戶籍政策，給予城中村村民以法律上的保障，使之成為真正的城市居民，與城市居民共享同樣的資源。城中村改造中最明顯的符號就是集體土地被轉(zhuǎn)為國有土地，土地性質(zhì)改變后，土地部門需要對改變性質(zhì)后的房產(chǎn)進行變更登記，并核發(fā)“國有房地產(chǎn)證”和“國有土地使用權(quán)證”。此外，一個不容忽視的問題就是，以土地為主要生活經(jīng)營方式的村民在失去土地后，如何為他們找到合適的就業(yè)機會，需要政府主導(dǎo)，對村民進行各種技能培訓(xùn)，并鼓勵一部分人自主創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)村民轉(zhuǎn)變生存方式。

4)合理分配利益。城中村改造工程的順利開展，首先要做到合理分配利益，改造工程的受益三方:村民、開發(fā)商和政府的利益都要顧及到。城中村是村民幾代人居住的地方，政府在進行改造時應(yīng)充分考慮到村民的感受，提供可靠的社會保障是消除村民疑慮的最佳方法，讓村民切身感受到辦理城中村后，完善的社會保障和公共設(shè)施將給他們的生活帶來便利，妥善處理好村民的利益訴求。開發(fā)商是城中村改造的既得利益者，改造所帶來的適當(dāng)經(jīng)濟效益是其合理的利益訴求，開發(fā)后的土地升值空間很大，開發(fā)商在這一過程中應(yīng)該合理獲取自己的利益，將升值所得利益應(yīng)該返還給原城中村的村民，而不應(yīng)該強占村民的利益空間。而作為政府，城市的健康發(fā)展應(yīng)該是最主要的利益訴求，政府不應(yīng)該過于追求城中村改造所帶來的經(jīng)濟利益，政府的角色和職能應(yīng)該是努力推進城市化進程，做好城中村改造的協(xié)調(diào)工作，將推動經(jīng)濟和社會發(fā)展作為政府的利益目標(biāo)。

5 結(jié)語

隨著我國城市化進程的不斷發(fā)展，在現(xiàn)有的城市化推行機制下，未來的城中村數(shù)量還會持續(xù)不斷的增長，城中村的解決問題必定成為我國城市管理及建設(shè)的嚴(yán)重負(fù)擔(dān)和阻礙，所以，要解決目前的城中村改造問題就需要從以下兩方面著手:1)不斷完善城市化改革機制，將改造中的不良現(xiàn)象及時有效的制止，避免在城市化進程中產(chǎn)生新的城中村;2)將各地區(qū)城中村改造的成功模式進行不斷推廣，對成功的改造經(jīng)驗進行深入研究，從而進一步加快已形成的城中村的改造步伐。

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