新民居建設(shè)中土地整理利用現(xiàn)狀調(diào)查分析

李寶媛，武明偉，楊 明，劉 雅

（1.北華航天工業(yè)學(xué)院，河北 廊坊 065000；2.廊坊衛(wèi)生學(xué)校，河北 廊坊 065000）

2005年黨的十六屆五中全會做出了“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的重大戰(zhàn)略決策，提出建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村，各地也大刀闊斧地開展起了農(nóng)村新民居建設(shè)。所謂新民居建設(shè)，就是以改善農(nóng)民現(xiàn)有居住條件為目標(biāo)，以優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境面貌為重點，以新建和改造為主要方式，通過強化政府引導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃，改變農(nóng)村傳統(tǒng)住房觀念和建設(shè)模式，改善房屋結(jié)構(gòu)功能，提高建筑質(zhì)量，傳承地方特色，促進(jìn)農(nóng)民居所的升級換代，同時，同步推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，帶動農(nóng)村各項社會事業(yè)發(fā)展，形成環(huán)境優(yōu)美、生活便利、居住舒適、文明和諧的社會主義新農(nóng)村。新民居建設(shè)以對居民點進(jìn)行改造、歸并和利用為主，是對農(nóng)村居住環(huán)境的整體改造，也是對農(nóng)村土地的整理和重新規(guī)劃利用，因此土地整理利用是新民居建設(shè)中的重要工作點，對新民居建設(shè)、乃至社會主義新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)具有重要影響。本研究通過對河北省廊坊市新民居建設(shè)中的土地整理利用工作進(jìn)行調(diào)查分析，探討如何有效保證實現(xiàn)新民居建設(shè)的目標(biāo)、切實保護(hù)農(nóng)村新發(fā)展的成果，扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

一、新民居建設(shè)及土地整理利用現(xiàn)狀

1.新民居建設(shè)的背景和意義

黨的十六屆五中全會做出了“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的重大戰(zhàn)略決策，國家十二五規(guī)劃又把推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重。在中央一系列惠農(nóng)政策的有力帶動下，近幾年河北省農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展步伐明顯加快，很多市、縣、區(qū)都在不同程度地推進(jìn)農(nóng)村新民居建設(shè)。

新民居建設(shè)不是簡單的修房建屋，也不是形象工程，它和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展息息相關(guān)。農(nóng)村新民居建設(shè)是改善農(nóng)村人居環(huán)境的現(xiàn)實需要，是一項實實在在民心工程，對于落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)的深入進(jìn)行，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史影響。

2.現(xiàn)狀

2008年河北省委七屆四次全會上做出了實施農(nóng)村新民居建設(shè)的重大戰(zhàn)略決策，并把其定為河北省農(nóng)村改革發(fā)展的十項重點工作之一，同時開展了“千村示范”工程，2009年確定了1000個省級示范村，2010年確定了2000個省級示范村。此外，各地還分別確定了一批縣示范村?？傮w而言，當(dāng)前河北省新民居建設(shè)還處于探索階段，但也取得了一定成效。

調(diào)查顯示，河北省廊坊市通過“農(nóng)民自建、集體主導(dǎo)、村企聯(lián)建、開發(fā)改造”四種建設(shè)模式，目前已啟動110個新民居建設(shè)示范村，已經(jīng)建成和正在施工的別墅式新民居達(dá)500多棟，多層公寓式新民居180余座，整合節(jié)約土地達(dá)萬余畝。

二、土地整理利用中的成效與問題

1.取得的成效

（1）改善人居環(huán)境，提高農(nóng)民生活水平。傳統(tǒng)農(nóng)村民居自建自用，基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施短缺，環(huán)境“臟、亂、差”，而新民居通過統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)設(shè)計、專業(yè)施工，在布局、結(jié)構(gòu)、功能、質(zhì)量、外觀等各方面都得到升級和提高。新民居結(jié)構(gòu)新穎、外觀漂亮，既擁有城市住房的功能，又針對農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要在戶型、院落等方面做了適宜的改變，符合農(nóng)村風(fēng)俗習(xí)慣和文化傳統(tǒng)，改善了農(nóng)民的居住條件，也提高了農(nóng)民居住的幸福指數(shù)。此外，新民居建設(shè)在村莊道路、綠化、給排水、環(huán)境衛(wèi)生等公共設(shè)施建設(shè)方面，做到了統(tǒng)籌規(guī)劃，保障各項設(shè)施方便、實用，改變農(nóng)村多年來的污水亂流、垃圾亂倒等臟亂差現(xiàn)象，大大改善了農(nóng)村的居住環(huán)境?！把嘹w新民居建設(shè)示范工程第一村”董家務(wù)村里漂亮的別墅、整潔的街道、吐翠的綠柳向人們展示了新農(nóng)村的新面貌。

（2）促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用。新民居建設(shè)依據(jù)人均建設(shè)用地規(guī)定，通過拆舊建新、平改樓等方式對村莊土地進(jìn)行整理，集中修建公共設(shè)施，改變了農(nóng)村住房占地面積大、用地類型混雜交錯的現(xiàn)象，促進(jìn)了田、水、路、林、村的科學(xué)合理布局，也盤活了農(nóng)村的各種土地資源。一方面，新民居建設(shè)整理出大量空置、閑置土地和超標(biāo)村莊宅基地，有效增加了農(nóng)村耕地面積，有利于促進(jìn)農(nóng)民增收；另一方面，依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等新民居用地政策，對于通過新民居建設(shè)整理出來的節(jié)余土地，在歸還復(fù)墾土地后，還可以作為土地置換指標(biāo)，置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地，獲取更大的土地收益。新民居建設(shè)通過土地整理，實現(xiàn)了土地的節(jié)約集約利用，提高了土地收益率。

（3）促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新發(fā)展。當(dāng)前新民居建設(shè)不但讓農(nóng)民住進(jìn)了新房子，同時也把現(xiàn)代城鎮(zhèn)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的理念帶進(jìn)了農(nóng)村，通過村企合作、政府主導(dǎo)等方式，農(nóng)村整潔優(yōu)美的居住環(huán)境得以建成，新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)也得到發(fā)展。通過土地整理和規(guī)劃利用，農(nóng)村的有效耕地面積增加，有利于發(fā)展現(xiàn)代化養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)或種植產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)村傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的改變，加快了農(nóng)業(yè)專業(yè)化、集約化、規(guī)模化發(fā)展，加快了農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代化的進(jìn)程。此外，有的村鎮(zhèn)利用本地的交通、地理優(yōu)勢引進(jìn)了現(xiàn)代生產(chǎn)、制造等企業(yè)，增加了農(nóng)民收入，解決了農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)安置問題，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，讓群眾得到更多的實惠；有的地區(qū)利用自身的地?zé)?、石油、天然氣等資源，或開發(fā)農(nóng)家特色、地方風(fēng)貌和民族風(fēng)情等旅游資源，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新發(fā)展。

2.存在的問題

（1）政策法規(guī)宣傳力度不夠，執(zhí)行效果受限。農(nóng)村人多面廣，村民知識水平參差不齊，加之宣傳形式和渠道的限制、以及部分鄉(xiāng)村干部思路不寬、辦法不多，很多新民居建設(shè)的政策規(guī)定和《關(guān)于省級新民居示范工程建設(shè)用地的意見》、《土地管理法》等相關(guān)法規(guī)，難以做到人盡皆知，甚至在村民中產(chǎn)生誤解，引發(fā)部分人的過激行為。而且，由于新民居建設(shè)主導(dǎo)者和農(nóng)民之間缺乏有效、快捷的溝通途徑，許多村民的切實要求也不能及時得到表達(dá)。各種信息不能及時上傳和下達(dá)，這給新民居建設(shè)中相應(yīng)工作的落實帶來了一定限制。

（2）新民居“建新拆舊”銜接不足，土地浪費明顯。由于部分地區(qū)新民居建設(shè)總體規(guī)劃滯后，或規(guī)劃措施本身不完善，或是資金短缺，造成農(nóng)宅只顧建新、拆舊緩慢，土地利用效率低，土地復(fù)耕難度較大，同時也侵占了農(nóng)村可耕地。此外，由于管理措施不完善，執(zhí)法不嚴(yán)，對建新宅還舊宅等政策把關(guān)不嚴(yán)，從而導(dǎo)致“空心村”開發(fā)緩慢和和大量原有宅基地的閑置浪費。

（3）土地非農(nóng)化速度過快，變相占地問題突出。河北省新民居建設(shè)用地工作會議上提出，新民居建設(shè)按照“先占后補、占補平衡、增減掛鉤、城鄉(xiāng)置換”的原則落實新民居建設(shè)用地。但是有的地區(qū)把工作重點放在了“增減掛鉤、城鄉(xiāng)置換”上，過于追求置換土地的用地指標(biāo)，新民居建設(shè)引發(fā)了某種程度上的變相圈地。追求建設(shè)用地指標(biāo)的農(nóng)村拆遷整治是非理性的和不可持續(xù)的，這些置換土地的效益也不能保證用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。此外，各類園區(qū)興起、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)，也人為加快了農(nóng)用地的高速非農(nóng)化。

三、以“土地”為楔入點推進(jìn)新民居建設(shè)的思路和建議

1.注重宣傳，提高認(rèn)識

新民居建設(shè)要做好宣傳，首先要做好面向農(nóng)民的政策和法規(guī)文件宣傳，加強農(nóng)民對政策等的了解和理解，使農(nóng)民真正成為新民居建設(shè)的主體，讓其真正關(guān)注新民居建設(shè)、參與新民居建設(shè)。同時要做好面向領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是一線領(lǐng)導(dǎo)干部的宣傳和培訓(xùn)，讓他們體會到工作的責(zé)任感和使命感，幫他們開拓思路，樹立工作信心，讓他們能夠在基層工作中堅持以人為本、從農(nóng)民利益出發(fā)，順利開展工作。

2.科學(xué)規(guī)劃，依法落實

各地的新民居建設(shè)從建設(shè)模式、新村址選擇、到農(nóng)村居民點用地整理、土地利用結(jié)構(gòu)化、土地整理運行模式等都需要科學(xué)規(guī)劃，從農(nóng)村整體發(fā)展和長遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)考量，制定合理方案。建設(shè)和實施過程中處處體現(xiàn)中央惠農(nóng)文件精神，遵守國家和省、市關(guān)于新民居建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，規(guī)范新民居周轉(zhuǎn)用地和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，杜絕土地違法和違規(guī)案件發(fā)生，對于未批先占、批少占多、閑置撂荒、隨意修改規(guī)劃和改變土地用途、侵害農(nóng)民權(quán)益等土地違法違規(guī)行為嚴(yán)厲查處。

3.尊重群眾意愿，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

土地整理工作，既不能躊躇不前、一蹴而就，又不能搞一刀切、強迫命令，要防止違背民意、強拆大建現(xiàn)象的出現(xiàn)。首先要充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，依法保護(hù)農(nóng)民的土地收益權(quán)與處置權(quán)，要防止權(quán)力、資本等侵害農(nóng)民權(quán)益，做到整理前農(nóng)民樂意，整理后農(nóng)民滿意，切實讓農(nóng)民得到實惠，尤其保證置換土地的收益能真正用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展需要。其次，以土地整理為契機(jī)，切實抓緊抓好農(nóng)村集體土地特別是集中流轉(zhuǎn)出的耕地、新增耕地、新宅基地、農(nóng)民住房等確權(quán)發(fā)證工作，確保農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定。

4.強化產(chǎn)業(yè)帶動

土地整理和規(guī)劃利用是新民居建設(shè)中的重點工作，不僅要著眼現(xiàn)在，也要著眼未來，謀劃產(chǎn)業(yè)前景。要注重引進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、甚至龍頭企業(yè)，強化產(chǎn)業(yè)帶動，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新發(fā)展機(jī)會，增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，保證農(nóng)民能住上城里人的房子，也能過上城里人的生活，更好更快地實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，建成社會主義新農(nóng)村。

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［2］ 王國友，王福良.社會主義新農(nóng)村建設(shè)土地政策要點解讀［J］.黑龍江科技信息，2010，（28）.

［3］ 馮雙麗.淺析我國新農(nóng)村建設(shè)土地利用中存在的問題及對策［J］.商業(yè)文化，2008，（11）.

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［7］ 對推進(jìn)河北省新民居建設(shè)的思考及建議.http：//theory.people.com.cn/GB/14040891.html.

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