完善我國(guó)銀行業(yè)市場(chǎng)退出制度途徑分析

□文/金耀斌

（新鄉(xiāng)學(xué)院 河南·新鄉(xiāng)）

銀行業(yè)市場(chǎng)退出是銀行業(yè)法律制度中一個(gè)極其重要的組成部分，它和銀行業(yè)準(zhǔn)入及銀行業(yè)營(yíng)運(yùn)制度相互制約，相互促進(jìn)，一并構(gòu)成健全的銀行業(yè)法律制度體系。隨著金融體制改革的深入，金融機(jī)構(gòu)之間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，部分經(jīng)營(yíng)管理不善，經(jīng)多種措施救助無(wú)效的金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)將不可避免，而我國(guó)現(xiàn)已建立的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的目標(biāo)定位、處理方式和相應(yīng)的制度安排，金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制目前還不完善。為此，構(gòu)建基于市場(chǎng)原則之上的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制顯得尤為迫切和重要。

一、我國(guó)金融企業(yè)市場(chǎng)退出的制度缺陷

我們目前銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)部分單體機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)依然較高，經(jīng)營(yíng)狀況不穩(wěn)定，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，受突發(fā)性因素影響出現(xiàn)惡化的潛在風(fēng)險(xiǎn)較大。而銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制建設(shè)落后于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，落后于普通工商企業(yè)的市場(chǎng)退出機(jī)制建設(shè)，落后于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度建設(shè)。

（一）關(guān)于金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律制度仍不健全。目前，我國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施市場(chǎng)退出的法律依據(jù)主要有《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《信托法》、《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、《企業(yè)破產(chǎn)法》、《公司法》、《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等，這一系列的法律法規(guī)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的接管、解散、撤銷（或關(guān)閉）、破產(chǎn)都有規(guī)定，但是可操作性不強(qiáng)。如《商業(yè)銀行法》規(guī)定接管的條件為“已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人的利益”，但如何具體判斷，無(wú)明確的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)人民銀行如何接管、接管后采取哪些必要措施等均無(wú)明確規(guī)定。這一方面反映了現(xiàn)行金融法規(guī)大都欠缺相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，致使一些規(guī)定徒有其文；另一方面又體現(xiàn)在某些法律的空白，致使金融監(jiān)管無(wú)法有效達(dá)成。

（二）市場(chǎng)準(zhǔn)入難導(dǎo)致市場(chǎng)退出難。銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入與市場(chǎng)退出都是銀行體系自動(dòng)調(diào)整，提高金融效率的表現(xiàn)。一個(gè)健全、穩(wěn)定、高效、創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的銀行市場(chǎng)必定是市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)退出協(xié)調(diào)互補(bǔ)、互為前提的市場(chǎng)。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入影響并制約著銀行市場(chǎng)退出，市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)退出具有高度的政策一致性。在一個(gè)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘較高的國(guó)家必定導(dǎo)致市場(chǎng)退出難。我國(guó)有關(guān)商業(yè)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律法規(guī)散見于《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》、《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》。這兩部法律法規(guī)規(guī)定設(shè)立全國(guó)性商業(yè)銀行注冊(cè)資本的最低限額為10億元人民幣，城市商業(yè)銀行注冊(cè)資本最低限額為1億元人民幣，而且必須是實(shí)繳資本。所以，從資本金的要求來(lái)看，我國(guó)商業(yè)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘相當(dāng)高，銀行具有較高的特許權(quán)價(jià)值。

（三）缺乏銀行市場(chǎng)退出的相關(guān)配套機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家一般都擁有一套完善的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、預(yù)報(bào)系統(tǒng)和危機(jī)處理的配套機(jī)制，能夠在風(fēng)險(xiǎn)沒有擴(kuò)大前發(fā)現(xiàn)和預(yù)防；而在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，形成危機(jī)后，金融監(jiān)管當(dāng)局有一系列完善的危機(jī)處理規(guī)則和程序，處理銀行危機(jī)。由于長(zhǎng)期的國(guó)家金融壟斷經(jīng)營(yíng)，我國(guó)銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)在“國(guó)家信用的支撐”下被掩蓋，缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和危機(jī)處理的配套機(jī)制。當(dāng)危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，作為對(duì)危機(jī)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能也處于手足無(wú)措的混亂狀態(tài)，往往是層層向上請(qǐng)示，大批的公文傳遞和紅頭文件告急，這樣只能延誤拯救時(shí)機(jī)，擴(kuò)大救助成本，進(jìn)一步惡化危機(jī)程度，更嚴(yán)重的后果是使本來(lái)可以拯救的金融機(jī)構(gòu)不得不從市場(chǎng)退出。

（四）市場(chǎng)退出后的責(zé)任追究制度和后評(píng)價(jià)機(jī)制缺位。對(duì)經(jīng)營(yíng)虧損、案件損失及其責(zé)任缺乏嚴(yán)格而明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)金融犯罪打擊不力，責(zé)任追究不到位，導(dǎo)致違法違規(guī)成本較低，法律法規(guī)的警示和威懾作用未能充分發(fā)揮，在一定程度上助長(zhǎng)了高管人員經(jīng)營(yíng)中的冒險(xiǎn)行為和機(jī)會(huì)主義。

二、完善我國(guó)銀行市場(chǎng)退出制度的途徑

金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)不同于一般的工商企業(yè)，稍有不慎，就可能影響金融穩(wěn)定，甚至引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。為此，著眼于保護(hù)存款人和廣大金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，本著早預(yù)警、早救助、早處置、早退出的原則，應(yīng)盡快建立健全市場(chǎng)化退出機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)處置體系。

（一）適當(dāng)降低銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。我國(guó)銀行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘較高，銀行業(yè)仍然屬于國(guó)家壟斷行業(yè)。這種體制安排致使金融效率很低，造成社會(huì)凈福利的損失。這種損失主要表現(xiàn)在國(guó)有銀行對(duì)信貸資金的配置不當(dāng)造成的GDP潛在的產(chǎn)出損失，也表現(xiàn)在國(guó)有銀行本身造成的信貸損失——不良資產(chǎn)居高不下。而且高度壟斷的金融體系導(dǎo)致低效率的銀行無(wú)法退出市場(chǎng)，它們繼續(xù)留存于金融體系中，使得金融效率進(jìn)一步下降。因此，降低銀行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘是打破金融壟斷，完善銀行市場(chǎng)退出制度的必然要求。

（二）建立相關(guān)配套制度。根據(jù)目前我國(guó)金融業(yè)退出制度的狀況，應(yīng)主要建立完善以下相關(guān)制度：

首先，建立危機(jī)預(yù)警制度。各國(guó)的實(shí)踐證明，對(duì)于危機(jī)商業(yè)銀行，早發(fā)現(xiàn)，早處置，掌握主動(dòng)權(quán)，這就需要建立科學(xué)有效的危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)。從我國(guó)目前的情況來(lái)看，最緊迫的是要建立以下風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度：其一，快速預(yù)警糾偏制度。資本充足率是反映銀行風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)較為有效的指標(biāo)。應(yīng)該建立以銀行資本充足率為主的快速預(yù)警糾偏制度，把銀行的資本充足率水平劃分為不同等級(jí)，每個(gè)等級(jí)的銀行應(yīng)該采取不同的糾偏措施。應(yīng)該參照有關(guān)巴塞爾委員會(huì)的規(guī)定，建立我國(guó)的商業(yè)銀行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)數(shù)體系，以客觀反映風(fēng)險(xiǎn)狀況；其二，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)預(yù)警制度。由于快速預(yù)警糾偏制度僅僅考慮資本充足率，而不是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的全面衡量，應(yīng)按照CAMELB體系建立我國(guó)的銀行評(píng)級(jí)制度，實(shí)施對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)級(jí)預(yù)警；其三，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型。目前，我國(guó)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系基本上已經(jīng)建立，但主要的問(wèn)題是如何運(yùn)用這些監(jiān)測(cè)指標(biāo)有效地為監(jiān)管機(jī)構(gòu)服務(wù)。監(jiān)管當(dāng)局可以利用掌握信息的優(yōu)勢(shì)，探索建立一些更大規(guī)模、更具有實(shí)用性的風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)預(yù)警模型，完善危機(jī)預(yù)警制度。

其次，建立最后貸款人制度。最后貸款人制度是中央銀行保護(hù)性監(jiān)管措施的一種，指中央銀行在商業(yè)銀行出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難或面臨危機(jī)時(shí)進(jìn)行緊急融資，幫助商業(yè)銀行擺脫困境。中央銀行行使最后貸款人職能時(shí)的目標(biāo)主要是控制長(zhǎng)期貨幣供應(yīng)和迅速提供臨時(shí)流動(dòng)性清償資金以防流動(dòng)性困境導(dǎo)致的全國(guó)性金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。我國(guó)目前尚無(wú)完善的最后貸款人制度，只是在實(shí)踐上商業(yè)銀行可以向中國(guó)人民銀行貼現(xiàn)和請(qǐng)求貸款。因此，有必要在商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的法律中規(guī)定這一制度，并在貸款條件、程序和具體操作上詳細(xì)規(guī)定。

（三）健全完備的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法律體系。為確保各方面的正當(dāng)權(quán)益，維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定、提高金融市場(chǎng)效率，發(fā)達(dá)國(guó)家都先后建立了較為完備的有關(guān)金融企業(yè)被接管、終止、兼并、破產(chǎn)及拍賣等管理辦法。如美國(guó)的《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》和《聯(lián)邦破產(chǎn)法》，日本的《日本銀行法》、《存款保險(xiǎn)法》、《破產(chǎn)法》、《商法》、《關(guān)于金融機(jī)構(gòu)合并及轉(zhuǎn)換的法律》及《金融機(jī)構(gòu)再生緊急措施法》，并于1998年通過(guò)《金融再生關(guān)連法案》和《金融早期健全化法案》，試圖在破產(chǎn)處理中引入法律形式，從而確立了處理有問(wèn)題金融企業(yè)市場(chǎng)退出的基本法律框架。1988年頒布的《英格蘭銀行法》對(duì)金融監(jiān)管當(dāng)局實(shí)施對(duì)銀行的強(qiáng)制措施作出了原則性的規(guī)定。總體言之，國(guó)外金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律框架，既包括規(guī)定監(jiān)管當(dāng)局處理有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利、對(duì)違反審慎監(jiān)管法規(guī)銀行所采取的監(jiān)管措施、對(duì)銀行強(qiáng)制管理，還包括對(duì)有問(wèn)題銀行的強(qiáng)制清盤與破產(chǎn)清算等。

（四）建立市場(chǎng)退出問(wèn)責(zé)制和后評(píng)價(jià)制度。一段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)對(duì)居民的存款給予了高度的保護(hù)，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉或破產(chǎn)時(shí)，保證返還本金與正當(dāng)利息。這種保證對(duì)社會(huì)安定當(dāng)然有好處，但這種“承諾”也在一定程度上出現(xiàn)了逆向選擇，由此居民不去考慮金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，他可以選擇很差甚至是不合法的金融機(jī)構(gòu)去儲(chǔ)蓄、去投資，因?yàn)樗勒畷?huì)“兜底”。這就削弱了市場(chǎng)和社會(huì)的作用，造成了市場(chǎng)約束的缺失，極易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，在保持金融穩(wěn)定與防范道德風(fēng)險(xiǎn)之間，必須注意處理一個(gè)微妙的平衡關(guān)系，既不能因防范道德風(fēng)險(xiǎn)而影響了社會(huì)穩(wěn)定，又不能因一味強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定而不顧道德風(fēng)險(xiǎn)，以致取代了市場(chǎng)約束的力量。要嚴(yán)厲追究有過(guò)錯(cuò)的高級(jí)管理人員的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任，打擊金融犯罪，防范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)退出中的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（五）建立適當(dāng)?shù)慕鹑诎踩W(wǎng)。在長(zhǎng)期的監(jiān)管實(shí)踐中，世界各國(guó)貨幣當(dāng)局采用了許多管制方法以促進(jìn)銀行業(yè)的穩(wěn)定與健全，維持對(duì)整個(gè)銀行制度的信心。已經(jīng)應(yīng)用的技術(shù)主要可以分為幾類：限制由銀行引起的風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)計(jì)的預(yù)防性管理；銀行破產(chǎn)對(duì)存款者提供的保險(xiǎn)計(jì)劃；由各國(guó)貨幣當(dāng)局對(duì)那些遇到清償力困難的銀行提供的支援（最后貸款人的職能）。其中，后兩項(xiàng)即通常所稱的“金融安全網(wǎng)”。因此，應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合我國(guó)實(shí)際，采用存款保險(xiǎn)的方法對(duì)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)存款人的存款予以保護(hù)和維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。由于目前我國(guó)的市場(chǎng)化程度不高，金融組織體系也需要逐步完善，因此可先建立中小金融機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)制度，待條件成熟后，再擴(kuò)大到全部金融機(jī)構(gòu)。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以資金援助、資產(chǎn)收購(gòu)等方式，化解金融風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)倒閉金融機(jī)構(gòu)以轉(zhuǎn)移存款、賠付存款人保險(xiǎn)金等方式保護(hù)存款人利益?？傊?，存款保險(xiǎn)制度的建立也是為了免除政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)的無(wú)限支付責(zé)任，硬化對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其債權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)約束，為金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出創(chuàng)造前提條件。

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