浦東新區(qū)新一輪城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的思考

趙 瑩 陳 騰

0 引言

20年前的浦東，留在人們腦海中的印記，是模糊的天際線、簡陋的碼頭和零星的燈火；20年后的浦東，東方明珠、金茂大廈、環(huán)球金融中心等已成為上海的城市地標(biāo)，城市高度依然被不斷刷新，車水馬龍的陸家嘴，其璀璨程度已經(jīng)可以與浦西的外灘相媲美。

滄海桑田，得益于國家和上海市對浦東開發(fā)開放的支持，也見證了一代代浦東建設(shè)者所付出的熱情和汗水。今天的浦東，是一個區(qū)域規(guī)劃面積為1405平方公里，人口規(guī)模超500萬人，經(jīng)濟(jì)總量超4500億元的超級城鄉(xiāng)空間綜合體?！皟蓞^(qū)合并”、“兩個中心”、“兩大項目”連同“二十周年”、“二次創(chuàng)業(yè)”一起，成為當(dāng)下談及浦東最熱門的高頻詞。

浦東被譽為“上海現(xiàn)代化建設(shè)的縮影”、“中國改革開放的象征”，帶著這樣的光環(huán)，浦東迎來了歷史性飛躍的關(guān)鍵時期?；仡櫰謻|新區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)歷程，有經(jīng)驗，有教訓(xùn)，有成就，有困惑。在這個新的歷史起點，加強對歷史使命的深刻認(rèn)識，在正確判讀城市發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，審時度勢，再次騰飛。

1 浦東新區(qū)歷史性飛躍的社會經(jīng)濟(jì)和城市空間目標(biāo)體系

根據(jù)《浦東新區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，未來5年是浦東新區(qū)全面建設(shè)科學(xué)發(fā)展先行區(qū)、四個中心核心區(qū)、綜合改革試驗區(qū)和開放和諧生態(tài)區(qū)的關(guān)鍵時期。浦東新區(qū)將堅持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，以“率先加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，進(jìn)一步提升國際競爭力”為主線，深入實施綜合配套改革，充分發(fā)揮世博后續(xù)效應(yīng)，努力保障和改善民生，全面推進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，努力實現(xiàn)新浦東新跨越。綱要提出五項指導(dǎo)方針，具體包括“堅持先行先試，深入推進(jìn)改革開放；堅持功能導(dǎo)向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高端高效發(fā)展；堅持以人為本，努力共建共享和諧社會；堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城融合；堅持綠色發(fā)展，大力建設(shè)生態(tài)文明”。

與此同時，《上海市浦東新區(qū)總體規(guī)劃修編（2010-2020年）》抓住“十二五”開局與土地利用規(guī)劃調(diào)整時機(jī)，結(jié)合“三規(guī)合一”，以堅持“拓展空間，服務(wù)轉(zhuǎn)型”、堅持“以人為本，產(chǎn)城融合”、堅持“集約低碳、永續(xù)發(fā)展”和堅持“城鄉(xiāng)一體，先試先行”作為指導(dǎo)思想，在“二次創(chuàng)業(yè)”的目標(biāo)下，擬定浦東新區(qū)功能定位為中國改革開放的示范區(qū)和綜合配套改革試驗區(qū)，上海建設(shè)國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運中心的核心功能區(qū)，國家高新技術(shù)創(chuàng)新基地和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)區(qū)，具有國際一流品質(zhì)的生態(tài)型宜居新城區(qū)。

浦東新區(qū)“十二五”規(guī)劃綱要和總體規(guī)劃修編成果是指導(dǎo)浦東新區(qū)未來5到10年發(fā)展建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。為實現(xiàn)歷史性飛躍，相對應(yīng)的社會經(jīng)濟(jì)和城市空間目標(biāo)體系包括：落實國家戰(zhàn)略，提升功能定位；優(yōu)化資源配置，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)高地；探索產(chǎn)城聯(lián)動，完善城市結(jié)構(gòu)；堅持永續(xù)發(fā)展，打造生態(tài)城區(qū)；打破二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合；突現(xiàn)人文關(guān)懷，建設(shè)宜居浦東。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐中的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

為了落實浦東新區(qū)“十二五”規(guī)劃綱要和總體規(guī)劃修編成果精神，實現(xiàn)上述目標(biāo)體系，浦東新區(qū)在迎來機(jī)遇的同時也面臨著挑戰(zhàn)。在城市發(fā)展的進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)容，空間資源瓶頸突現(xiàn)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呼喚調(diào)整，騰籠換鳥成本高企；伴隨著高樓林立，人們開始遭遇交通擁堵；城市外擴(kuò)加速，城中村、廠中村成為社會關(guān)注焦點；大量人口導(dǎo)入，對市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的需求猛增；鄉(xiāng)村肌理被“現(xiàn)代化”、“工業(yè)化”符號所取代?？傮w上，矛盾反映在以下幾個方面：

2.1 資源與發(fā)展

浦東新區(qū)在經(jīng)歷了20余年的飛速增長后，資源約束逐漸呈現(xiàn)，土地資源后續(xù)供應(yīng)的制約尤為明顯。根據(jù)上海市“兩規(guī)合一”梳理成果，原浦東新區(qū)建設(shè)總用地已超出土地利用規(guī)劃中的期末規(guī)劃數(shù)，即便在兩區(qū)合并后，建設(shè)用地指標(biāo)余量亦十分有限，城市發(fā)展和能級提升的方式必須由外延拓展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升。

然而，在當(dāng)前動拆遷成本高企的現(xiàn)實條件下，空間功能轉(zhuǎn)換的成本是巨大的，有時是難以承受的。這也是陸家嘴CBD東擴(kuò)受阻的主要原因之一。以小陸家嘴為基礎(chǔ)打造金融中心，規(guī)劃師們不得不暫時放棄連續(xù)擴(kuò)展，轉(zhuǎn)而嘗試帶狀（軸線）增長，或飛地（點式）增長，這對陸家嘴金融城的建設(shè)來說也將是一個新的挑戰(zhàn)。

與此同時，位于第二圈層的產(chǎn)業(yè)區(qū)，如張江高科技園區(qū)、金橋出口加工區(qū)、外高橋保稅區(qū)等，在經(jīng)歷了多年開發(fā)后，也面臨著如何進(jìn)一步提高土地產(chǎn)出的問題。在建設(shè)航運中心的進(jìn)程中，外高橋保稅區(qū)如何發(fā)揮好既有優(yōu)勢，實現(xiàn)“三港三區(qū)”聯(lián)動，已不僅限于空間規(guī)劃范疇，更多地需要制度層面和政策層面的支撐；在張江高科技園區(qū)、金橋出口加工區(qū)等成熟產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)，隨著其周邊交通設(shè)施的完善和區(qū)位條件的改變，“產(chǎn)城一體化”的需求呼之欲出，“2.5”產(chǎn)業(yè)也如雨后春筍般地成長起來，對規(guī)劃編制和土地管理提出了新的時代要求。怎樣實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)功能的有序更替并扶持好這些新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，同時預(yù)防變相圈地或物業(yè)開發(fā)，使政府資源和社會資源得到公平和有效的利用，使社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，也是規(guī)劃師們將要面對的新課題。

2.2 空間與結(jié)構(gòu)

浦東新區(qū)城市空間發(fā)展的不均衡是顯著的，并且是“產(chǎn)強城弱”的典型代表。隨著浦東向綜合型城區(qū)轉(zhuǎn)變，城市空間尺度和空間結(jié)構(gòu)重構(gòu)也愈發(fā)必要：一是建設(shè)之初倚重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不僅產(chǎn)業(yè)用地占比較高，且市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地塊劃分尺度較大，公共設(shè)施配比不足，交通組織也更多地考慮貨運交通的需求，這可能與今后的產(chǎn)業(yè)升級、功能置換、產(chǎn)城一體化不相適應(yīng)，需進(jìn)一步完善組織功能、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。二是城區(qū)依托浦西發(fā)展，結(jié)合“環(huán)形+放射”的路網(wǎng)形式，呈現(xiàn)“圈層式”拓展，高強度的城市開發(fā)主要集中在內(nèi)環(huán)線內(nèi)，開發(fā)強度由中心向外圍迅速遞減，內(nèi)城擁擠已逐漸顯現(xiàn)。公眾認(rèn)可的大型公共中心和商業(yè)中心大都位于內(nèi)環(huán)線內(nèi)。從這個角度來看，無論是濱江軸線還是東西軸線、南北軸線的發(fā)展仍需給予更多的關(guān)注和支持。三是隨著城區(qū)向外梯度推進(jìn)，城區(qū)與產(chǎn)業(yè)區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的邊界在沖突中融合，在融合中整合，中觀尺度和微觀尺度的空間結(jié)構(gòu)面臨一次次重構(gòu)的考驗。

城市需要全方位的發(fā)展，在規(guī)劃之初設(shè)定一個可生長的、可調(diào)適的空間結(jié)構(gòu)體系是非常重要的，以便為后續(xù)功能單元（或稱之為細(xì)胞）的發(fā)育提供足夠的空間支撐。當(dāng)前面臨的課題是：（1）如何進(jìn)一步加強在綜合發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)下已初見端倪的多中心城市結(jié)構(gòu)雛形？（2）如何強化浦東與浦西的聯(lián)系，進(jìn)一步做實東西向軸線，并結(jié)合后世博培育南北向軸線？（3）如何充分利用好迪士尼、商飛制造等功能性項目，結(jié)合上海東站選址，在城區(qū)外圍形成新的點軸發(fā)展，豐富城市的空間維度？（4）如何發(fā)揮好新城在集聚人口上的作用，最終實現(xiàn)城區(qū)的有序疏解？

兩區(qū)合并后，浦東新區(qū)的空間維度是巨大的，無論是加強區(qū)內(nèi)聯(lián)系，還是空間結(jié)構(gòu)重構(gòu)，加大交通設(shè)施建設(shè)并利用交通引導(dǎo)開發(fā)，仍將不失為一種行之有效的方法。在新一輪發(fā)展中，以軌道交通為骨干的公共交通設(shè)施建設(shè)將迎來建設(shè)高潮。在此進(jìn)程中，指導(dǎo)其扮演好“領(lǐng)舞者”的角色，事關(guān)成敗。此外，作為上海新城建設(shè)中濃墨重彩的一筆，臨港新城的興衰將更多地取決于其與中心城之間的時空距離，如何改善通勤條件應(yīng)成為工作重點。必須充分意識到，在空間資源有限的前提下，只有通過優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)才能提高空間績效；市政基礎(chǔ)設(shè)施投資作為政府引導(dǎo)和優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的重要手段，其作用和意義必須得到充分認(rèn)識。

2.3 城市與鄉(xiāng)村

在貫徹和落實科學(xué)發(fā)展觀中，“五個統(tǒng)籌”深刻體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的切入點和現(xiàn)實途徑。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是其中的重要內(nèi)容。隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，規(guī)劃師們開始重新審視城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系。

在浦東新區(qū)編制2003年綜合發(fā)展規(guī)劃時，城鄉(xiāng)的劃分是根據(jù)上海市總體規(guī)劃中的外環(huán)線進(jìn)行的，但由于外環(huán)線外的浦東國際機(jī)場、外高橋港區(qū)等對外交通設(shè)施以及曹路、唐鎮(zhèn)、川沙等新市鎮(zhèn)的開發(fā)和建設(shè)，實際上城與鄉(xiāng)的邊界已經(jīng)不那么明顯了。在新一輪總體規(guī)劃編制過程中，城鄉(xiāng)關(guān)系也從過去的“鄉(xiāng)村包圍城市”發(fā)展到今天的“城鄉(xiāng)交錯共存”。不僅在空間上，城市與鄉(xiāng)村密不可分，在就業(yè)類別和生活方式上，農(nóng)村人口也在向城市人口轉(zhuǎn)變，在城市中就業(yè)并購置房產(chǎn)、安家落戶的人口數(shù)量正在不斷上升。同時，隨著原住戶的逐漸遷出，部分鄉(xiāng)村地區(qū)成為外來務(wù)工人員的暫住地，與周邊的產(chǎn)業(yè)用地交織在一起，逐漸演化為城中村、廠中村。

城鄉(xiāng)如何統(tǒng)籌是未來浦東規(guī)劃建設(shè)需要關(guān)注的重點之一。規(guī)劃期望的統(tǒng)籌，不是鄉(xiāng)村被城市取代的過程，不是城市包圍鄉(xiāng)村、兩者機(jī)械共存的狀態(tài)，而是尋求城鄉(xiāng)共贏互生、和諧發(fā)展的美好未來。當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展遇到了一些實際問題，城市發(fā)展忽視鄉(xiāng)村利益的情況仍然存在。例如，快速路、主干路等城市交通設(shè)施在建設(shè)時，常常對所穿越的鄉(xiāng)村造成破壞，對地區(qū)原有單元結(jié)構(gòu)和鄰里組織產(chǎn)生切割，鄉(xiāng)村內(nèi)部邏輯關(guān)系的破碎化使可持續(xù)發(fā)展難以為繼；產(chǎn)業(yè)區(qū)、城區(qū)在規(guī)劃用地時，更多地關(guān)注自身結(jié)構(gòu)的合理性，而忽略與現(xiàn)狀鄉(xiāng)村地區(qū)的有機(jī)結(jié)合；在為那些對環(huán)境有一定影響的項目選址時，可能鄉(xiāng)村的利益更容易受到侵害等等。

要改變這一狀況，必須堅持“以人為本”，尊重事實，實事求是地看待城鄉(xiāng)關(guān)系。這個問題的核心是價值觀問題。假如我們換一個思路，將鄉(xiāng)村看作是城市空間結(jié)構(gòu)中不可缺少的一個組成部分，也許就能夠從更加積極的角度處理好城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系。鄉(xiāng)村不僅能提供農(nóng)產(chǎn)品，還能向城市提供開闊地帶，生態(tài)廊道和生態(tài)片區(qū)，科普基地，自然休憩空間等等?？梢詫⑧l(xiāng)村真正地融入城市，只要與城市空間結(jié)構(gòu)有機(jī)結(jié)合在一起，鄉(xiāng)村將與城市成為共贏互生的共同體。這有賴于對鄉(xiāng)村的認(rèn)真解讀和更加深入細(xì)致的工作。

2.4 人口與社區(qū)

人口是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)。在規(guī)劃編制中，首先要確定城市人口，以此為基數(shù)計算用地規(guī)模，并按照千人指標(biāo)等進(jìn)行公共設(shè)施的配置。但實際上，在對人口數(shù)量加以關(guān)注的同時，更應(yīng)該結(jié)合對人口結(jié)構(gòu)的判讀，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃。

從浦東新區(qū)的發(fā)展歷史來看，1990年代開發(fā)開放起，浦東新區(qū)就一直是人口導(dǎo)入?yún)^(qū)，主要反映在浦東城市建設(shè)帶來的外地人口流入和浦西舊城改造帶來的本地人口遷入。近期，隨著大型居住社區(qū)和保障性住房的陸續(xù)建成，浦東新區(qū)在未來較長一段時間內(nèi)還將需要繼續(xù)積極妥善應(yīng)對大量人口導(dǎo)入的挑戰(zhàn)。與此同時，在早年建成的社區(qū)中，老社區(qū)面臨的普遍問題開始顯現(xiàn)。因此，“十二五”期間，浦東將同時面臨建設(shè)新社區(qū)和完善老社區(qū)的艱巨任務(wù)，規(guī)劃作為先導(dǎo)，應(yīng)及早進(jìn)行應(yīng)對。

很顯然，簡單套用指標(biāo)體系已不能如實反映不同社區(qū)的實際需求。建設(shè)宜居浦東，就要求我們更多地了解社區(qū)人口的構(gòu)成特征和個性化需求，制定與之相匹配的社區(qū)規(guī)劃，統(tǒng)籌社區(qū)資源，引導(dǎo)社區(qū)成長，避免新社區(qū)缺乏人氣，老社區(qū)走向衰弱。

3 新一輪城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的突破點

新一輪城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，需要全方位、寬領(lǐng)域、多層次的規(guī)劃編制與管理，需要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及相關(guān)專業(yè)規(guī)劃緊密結(jié)合，從而共同達(dá)到對城市有效管理的目標(biāo)。

3.1 構(gòu)建規(guī)土合一的規(guī)劃體系, 形成科學(xué)編制、謹(jǐn)慎調(diào)整的新機(jī)制

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和土地資源管理是以土地使用為核心的空間資源配置過程，作為資源分配和管理的手段，對城市和鄉(xiāng)村的空間發(fā)展起著關(guān)鍵的引導(dǎo)作用。相對傳統(tǒng)的規(guī)劃控制手段，兩規(guī)由相互沖突轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ユi定、支撐，有利于減少規(guī)劃調(diào)整，強化城市增長邊緣管理，從而促使在面臨資源和發(fā)展瓶頸問題時，更關(guān)注土地的高效使用。

在新一輪城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的過程中，更加需要發(fā)揮規(guī)劃的前瞻性，延續(xù)浦東規(guī)劃先行的傳統(tǒng)，科學(xué)編制規(guī)劃。同時，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需求，嚴(yán)格規(guī)劃調(diào)整程序，保障公眾參與的權(quán)利，運用專家評審、集體決策等方法確保規(guī)劃調(diào)整符合公共利益。

3.2 構(gòu)建高等級公共中心的布局, 形成城市空間結(jié)構(gòu)的新節(jié)點

浦東新區(qū)目前已初步形成公共中心體系，但是浦東原有的高等級公共中心明顯呈現(xiàn)不均衡分布狀態(tài)。與上海建設(shè)“兩個中心”核心區(qū)相匹配，與浦東新區(qū)長遠(yuǎn)的空間發(fā)展相適應(yīng)，并成為能夠集中體現(xiàn)具有國際品質(zhì)的新城區(qū)，需要優(yōu)化高等級公共中心的布局。

3.2.1 CBD的雙核心——陸家嘴+后世博地區(qū)

經(jīng)過20年的建設(shè)和發(fā)展，現(xiàn)階段的陸家嘴CBD已基本建成，今后發(fā)展面臨的主要瓶頸問題是發(fā)展空間上的不足。隨著世博會的成功舉辦，后世博地區(qū)以其優(yōu)越的區(qū)位條件，完善的交通系統(tǒng)和較高的知名度，將成為中央商務(wù)區(qū)的潛力地區(qū)，具備會展旅游、金融貿(mào)易、文化創(chuàng)意等高端服務(wù)功能。后世博地區(qū)與陸家嘴共同成為黃浦江高端商務(wù)帶的兩個核心區(qū)域，互有分工，形成差異化的合作共贏格局，形成世界一流水平的CBD。

3.2.2 新城的產(chǎn)城融合——臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)+臨港主城區(qū)

臨港新城是戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)和國際航運中心核心功能落腳點。臨港新城的產(chǎn)城融合，需要形成產(chǎn)業(yè)區(qū)和生活區(qū)的有機(jī)結(jié)合，相互促進(jìn)，共同發(fā)展。產(chǎn)業(yè)區(qū)的發(fā)展需要有前瞻性地增加生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的配置，規(guī)劃上進(jìn)行配套用地的預(yù)留和未來進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整的余地，形成適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段需求的，具有較強發(fā)展彈性和具備綜合城市服務(wù)職能的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。主城區(qū)的發(fā)展，要以大型居住社區(qū)等建設(shè)為契機(jī)，進(jìn)一步集聚人氣，促進(jìn)高端人才的導(dǎo)入，在為產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展提供配套服務(wù)的同時，加快形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，把握航運貿(mào)易、文化影視、旅游會展、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等發(fā)展機(jī)會，加快提升城區(qū)綜合配套服務(wù)水平。

3.2.3 熱點的雙重整合——迪士尼+上海東站

迪士尼主題公園落戶浦東無疑是上海城市發(fā)展的重大事件。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，該地區(qū)將突出旅游休閑、商務(wù)服務(wù)等主體功能，打造成為世界頂級的國際旅游度假區(qū)。規(guī)劃上可利用迪士尼和上海東站在區(qū)域上的緊密銜接，發(fā)揮該地區(qū)集國際空港、鐵路客站、多種交通方式于一體的東部交通樞紐的交通集散作用，使其成為浦東新區(qū)服務(wù)長三角的重要窗口，并以此作為優(yōu)化浦東空間結(jié)構(gòu)的新契機(jī)。迪士尼+上海東站組成的高等級公共中心也將有望成為未來市級中心的有力競爭者。

3.3 構(gòu)建全面整合的平臺, 形成規(guī)劃管理的新格局

3.3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，追求城鄉(xiāng)一體化

探索城鄉(xiāng)規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，積極將鄉(xiāng)村地區(qū)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的藍(lán)圖中來，從而推進(jìn)浦東新區(qū)全方位的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。對“城”而言，充分結(jié)合“鄉(xiāng)”中的楔型綠地、生態(tài)走廊，優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境，為市民提供良好的景觀綠化；對“鄉(xiāng)”而言，在加強基本農(nóng)田保護(hù)的同時，利用新農(nóng)村建設(shè)的契機(jī)，有序引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，從而落實總規(guī)中城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。

同時，對城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行積極引導(dǎo)，優(yōu)化社會管理職能，創(chuàng)新管理架構(gòu)，針對城鄉(xiāng)區(qū)域的不同特點，在詳細(xì)規(guī)劃編制階段有的放矢，對社區(qū)的大小、規(guī)模、公共設(shè)施配置、公共交通設(shè)置等方面進(jìn)行精致規(guī)劃，使浦東新區(qū)的社區(qū)既充滿活力，又各具特色。

3.3.2 整合地上地下，追求綜合開發(fā)利用

城鄉(xiāng)規(guī)劃在編制過程中，重點關(guān)注的是顯見的地上因素，包括城市整體景觀效果、建筑的空間關(guān)系等方面，對于地下空間主要從市政基礎(chǔ)設(shè)施配套的角度進(jìn)行安排，加上地下空間的開發(fā)建設(shè)成本因素，尚未對地下空間的基礎(chǔ)性作用給予足夠的重視。

隨著軌道交通建設(shè)和地下管線敷設(shè)，地下空間資源的分層使用也逐漸提上議事日程。鼓勵城市地下空間的綜合開發(fā)利用，指導(dǎo)系統(tǒng)有序發(fā)展成為必然要求。近期城市地下空間開發(fā)應(yīng)以地鐵網(wǎng)絡(luò)為骨干，以城市公共活動中心和軌道交通站點為發(fā)展源，以人行連通道為紐帶，以城市重點功能區(qū)的綜合開發(fā)或改造為布局重點，建立新區(qū)地下空間點線面相結(jié)合，組團(tuán)中心與軌道沿線集合發(fā)展的布局結(jié)構(gòu)。

3.3.3 加載全息要素，加強實施評估和動態(tài)調(diào)控

規(guī)劃信息具有三維特性，除了關(guān)注平面信息外，更需關(guān)注其空間屬性。加載全息要素的管理模式，將所有規(guī)劃信息進(jìn)行綜合處理，并疊加反映在底圖上，運用信息共享，從而滿足快速信息處理的要求，提高規(guī)劃管理的效率。充分利用規(guī)劃信息數(shù)據(jù)庫，將其作為規(guī)劃評估的重要技術(shù)支撐，方便實施評估和動態(tài)調(diào)控。

3.4 構(gòu)建需求導(dǎo)向的視角, 形成規(guī)劃管理的新思路

3.4.1 適配用地兼容性的需求

在用地性質(zhì)的調(diào)整中，混合用地是較難把握的方面。在建設(shè)過程中，可能需要對空間內(nèi)容進(jìn)行微調(diào)，從而帶來對規(guī)劃控制優(yōu)化的要求，如城市綜合體的出現(xiàn)就要求將商業(yè)、文化、娛樂、辦公、購物、交通等多種功能進(jìn)行混合。社區(qū)建設(shè)中同樣需要將社區(qū)的公共配套設(shè)施適度混合，能夠根據(jù)社區(qū)居民需求改變而適時調(diào)整，更便捷地提供一站式服務(wù)。

誠然，規(guī)劃的用地兼容性，在兩規(guī)合一的背景中將面臨著如何與土地出讓相協(xié)調(diào)的問題，但是從有利于今后城市建設(shè)和發(fā)展的角度，繼續(xù)探索可能的整合路徑，增強用地的兼容性是今后發(fā)展的方向。

3.4.2 適配產(chǎn)業(yè)區(qū)與居住區(qū)的需求

考慮產(chǎn)業(yè)區(qū)與居住區(qū)的不同規(guī)劃管理控制要求，建設(shè)彈性的規(guī)劃管理控制體系，追求適配性。對居住區(qū)而言，需要結(jié)合不同社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)特征，設(shè)計有針對性的建筑布局、公共空間和公共配套設(shè)施，從而實現(xiàn)居住區(qū)的和諧；對產(chǎn)業(yè)區(qū)而言，需要適應(yīng)不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段對空間的需求，嘗試在總體結(jié)構(gòu)和總體規(guī)模控制的框架下，更好地適應(yīng)市場需求變化的規(guī)劃管理模式。

3.4.3 適配精細(xì)化、縱深化發(fā)展的需求

建成區(qū)的規(guī)劃管理集中體現(xiàn)出適配精細(xì)化、縱深化發(fā)展的要求。在金融中心和航運中心的建設(shè)過程中，需要進(jìn)一步關(guān)注辦公人群和城市居民對城市生活質(zhì)量的追求。從人性化的角度，要考慮各類配套設(shè)施布局，增強公共綠化、景觀水系等城市設(shè)計要素，重視配套服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，從而形成合理的城市公共空間布局。在規(guī)劃要素的控制上，也需要在把握強制性指標(biāo)的同時，重視在規(guī)劃編制階段對指導(dǎo)性指標(biāo)的研究，增強城市設(shè)計的要素控制，對下一階段的建筑和公共空間設(shè)計進(jìn)行引導(dǎo)。

4 展望

城鄉(xiāng)空間是實現(xiàn)城市功能的物質(zhì)載體，為了最優(yōu)地發(fā)揮空間資源的效用，與之相匹配的城鄉(xiāng)規(guī)劃是不可或缺的。實現(xiàn)“兩個中心”的宏偉藍(lán)圖，建設(shè)宜居浦東和生態(tài)城區(qū)，改變產(chǎn)強城弱，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，需要更多的創(chuàng)新思維。這一要求不僅僅體現(xiàn)在總體規(guī)劃層面，更需落實到規(guī)劃的各個階段和各個方面。規(guī)劃工作者們?nèi)詫⒗^往開來，在探索中前進(jìn)。

[1]上海市浦東新區(qū)人民政府. 浦東新區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要[R].2011.

[2]上海市浦東新區(qū)人民政府. 上海市浦東新區(qū)總體規(guī)劃修編（2010-2020年）[R].2011.

[3]上海市浦東新區(qū)發(fā)展和改革委員會. 規(guī)劃引領(lǐng)“外向型、多功能、現(xiàn)代化新城區(qū)”建設(shè)——記浦東開發(fā)開放18周年[J]. 上海城市規(guī)劃，2008（3）：21-28.

[4]張弘. 關(guān)于區(qū)域總體規(guī)劃修編的實踐和思考——以《金山區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要2010-2020》修編為例[J]. 上海城市規(guī)劃，2011（5）：19-23.